10.3.1. Регулирование рыночной ситуации в условиях «естественной монополии»
В соответствии со ст. 3 Федерального закона от 17 августа 1995 года № 147-ФЗ «О естественных монополиях» естественной монополией является состояние товарного рынка, при котором удовлетворение спроса на этом рынке эффективнее в отсутствие конкуренции в силу технологических особенностей производства (в связи с существенным понижением издержек производства на единицу товара по мере увеличения объема производства), а товары, производимые субъектами естественных монополий, не могут быть заменены в потреблении другими товарами, в связи с чем спрос на данном товарном рынке на товары, производимые субъектами естественных монополий, в меньшей степени зависит от изменения цены на этот товар, чем спрос на другие виды товаров. К таким сферам законом отнесены: транспортировка нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам, транспортировка газа по трубопроводам, железнодорожные перевозки, услуги в транспортных терминалах, портах и аэропортах, услуги общедоступной электросвязи и общедоступной почтовой связи; услуга по передаче электрической энергии, услуги по оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике, услуги по передаче тепловой энергии, услуги по использованию инфраструктуры внутренних водных путей. Из данных легальных характеристик усматривается несколько обоснованных предположений: - перечисленные сферы являются технологически сложными едиными комплексами, формировавшимися в системе единого народного хозяйства СССР; - уровень капиталовложений в указанных сферах запредельно высок; - услуги, товары, работы не могут быть заменены и востребованы на рынке; - деятельность затрагивает множество публичных интересов. Как мы видим, историческое развитие экономических отношений в предложенных законом сферах объективно (по крайней мере, на этапе формирования рынка как такового), происходило в условиях отсутствия конкурентов. Для предотвращения ситуаций появления реального монополизма потребовалось создание условий, при которых отсутствие «рыночности» отношений компенсировалось бы специфическими механизмами создания «объективного» монополизма. Как раз объявление названных неконкурентных условий «естественными» стало первым этапом создания рассматриваемого правового режима. Следующим этапом стало определение Федеральным законом «О естественных монополиях» методов регулирования этого состояния в целях минимизации тех негативных последствий, которые объективно возникают в этой ситуации. Такими механизмами стали: а) ценовое регулирование; б) определение потребителей, подлежащих обязательному обслуживанию; в) установление миниматьного уровня обеспечения потребителей в случае невозможности удовлетворения их потребностей в полном объеме. Причем функции по избранию конкретного механизма в каждом случае согласно ст. 10, 11 Федерального закона «О естественных монополиях» осуществляет орган государственной исполнительной власти на основе анализа деятельности конкретного субъекта естественной монополии с учетом стимулирующей роли каждого из методов в целях повышения качества производимых или реализуемых товаров и удовлетворения спроса на них. Поскольку целью законодательного регулирования естественного монополизма является достижение баланса интересов потребителей и субъектов естественных монополий (ст. 1), а потребителями признаются как физические, так и юридические лица, приобретающие товар, производимый (реализуемый) субъектом естественной монополии (ст. 3), предусмотренные ст. 8 обязанности субъектов естественной монополии, относящиеся к потребителям, распространяются не только на хозяйствующие субъекты, но и на граждан, а также их объединения, не занимающиеся предпринимательской деятельностью — субъекты естественной монополии не вправе отказываться от заключения договора с отдельными потребителями при наличии у субъекта естественной монополии возможности произвести (реализовать) такие товары; обязаны представлять соответствующему органу регулирования естественной монополии текущие отчеты о своей деятельности и проекты планов капитальных вложений; обязаны предоставлять доступ на товарные рынки и (или) производить (реализовывать) товары и услуги; обязаны вести раздельный учет доходов и расходов по видам деятельности; обеспечивать свободный доступ к информации о своей деятельности. Следует иметь в виду, что институт «естественного монополизма», несмотря на объективность этого феномена в экономике новой России, не является исключительно российским изобретением. В различных европейских законодательных системах указанные нормы находят свое отражение с 50-х годов XX века. В соответствии со ст. 43 Конституции Италии «в целях общественной пользы закон может первоначально резервировать или же посредством экспроприации и при условии вознаграждения передать государству, общественным учреждениям или объединениям трудящихся либо пользователей определенные предприятия или категории предприятий, относящиеся к основным публичным службам, или к источникам энергии, или монополиям, эксплуатирующим природные ресурсы, и составляющие предмет важных общественных интересов».
Под влиянием англо-американского права в итальянском законодательстве появились «службы всеобщего назначения и интереса», а благодаря законодательству ЕС — «деятельность или служба в рамках сетей». Указанные понятия, по мнению итальянских правоведов, определены весьма приблизительно, отсутствуют четкие правовые критерии для индивидуализации каждого из них44®. В Германии термин «естественная монополия» подразумевает ситуацию, при которой одно предприятие способно лучше удовлетворить определенный рынок при более низких, но обеспечивающих рентабельность ценах, чем два или более предприятий366^. Вернемся к способам регулирования товарного рынка РФ к условиях естественной монополии. 1. Ценовое регулирование осуществляется посредством определения (установления) цен (тарифов) или их предельного уровня. С этой целью постановлением Правительства РФ от 7 марта 1995 года № 239 «О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)»450 утверждены перечни продукции производственно-технического назначения, товаров народного потребления и услуг, на которые осуществляется государственное регулирование цен (тарифов) на внутреннем рынке РФ: — перечень продукции производственно-технического назначения, товаров народного потребления и услуг, на которые государственное регулирование цен (тарифов) на внутреннем рынке РФ осуществляют Правительство РФ и федеральные органы исполнительной власти; - перечень продукции производственно-технического назначения, товаров народного потребления и услуг, на которые государственное регулирование цен (тарифов) на внутреннем рынке РФ осуществляют органы исполнительной власти субъектов РФ. Кроме того, в каждой сфере «естественного монополизма» принят самостоятельный акт'51, регулирующий процедуры и принципы формирования цен и тарифов. 2. Определение потребителей, подлежащих обязательному обслуживанию. Целью этого способа является создание гарантий для защиты слабейшей стороны заключаемых соглашений. В обеспечение этого механизма Правительство РФ устанавливает правила недискриминационного доступа на товарные рынки и (или) к товарам, производимым или реализуемым субъектами естественных монополий, которые должны содержать: перечень товаров; перечень существенной информации, позволяющей обеспечить возможность сопоставления участниками соответствующего товарного рынка условий обращения товаров на товарном рынке и (или) доступа на товарный рынок; порядок раскрытия информации; порядок возмещения экономически обоснованных расходов хозяйствующих субъектов; условия проведения конкурсных процедур доступа на товарный рынок; существенные условия договоров и (или) типовые договоры о предоставлении доступа на товарный рынок и (или) к товарам; требования к характеристикам соответствующего товара; условия доступа на товарный рынок и (или) к товарам; требования о выполнении технологических и технических мероприятий (технологическое присоединение); порядок определения потребителей, подлежащих обязательному обслуживанию, установления минимального уровня их обеспечения и очередности предоставления доступа. Гражданско-правовым механизмом, реализующим эти обязанности субъектов естественной монополии, как мы видим, является обязанность заключить с потребителем договор, v> .орый по своей природе для субъекта естественной монопиши является договором публичным. Однако одновременно возможные особенности реализации договора публичного компенсируются другим провозглашенным гражданским законодательством способом заключения - договором присоединения. Таким образом, субъект естественной монополии, обладая общей обязанностью не уклоняться от заключения договора на предоставление производимых им работ, услуг, товаров, тем не менее, получает право осуществить это в форме, которая на практике не допускает каких-либо отклонений от типового способа фиксации (и в дальнейшем исполнения) прав и обязанностей сторон. 3. Установление минимального уровня обеспечения потребителей в случае невозможности удовлетворения их потребностей в полном объеме с учетом необходимости защиты прав и законных интересов граждан, обеспечения безопасности государства, охраны природы и культурных ценностей. Однако, как уже было отмечено в предыдущем параграфе, мы нигде не видим такого способа решения возникающих проблем, как демонополизация указанных рынков.