§ 1. ПОНЯТИЕ И ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ПРЕСТУПЛЕНИЙ ПРОТИВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ, ИНТЕРЕСОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ И СЛУЖБЫ В ОРГАНАХ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Формулирование общей характеристики преступлений, предусмотренных главой 30 УК, предполагает прежде всего указание на те общие признаки, которые присущи всем или большинству этих преступных деяний. К таким признакам относятся объект и субъект данных преступлений.
Наименование главы 30 Уголовного кодекса, как и иных глав Особенной части уголовного закона, указывает на основные элементы видового объекта преступлений, описание которых содержится в статьях этой главы. Для уяснения понятия государственной власти, государственной службы и службы в органах местного самоуправления следует обратиться к Конституции Российской Федерации, а также ряду федеральных законов. Так, из ст. 10-12 Конституции следует, что: а) государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную; б) государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации; в) государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти; г) в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление, которое в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Связь понятий «государственная власть» и «государственная служба» отражена в Федеральном законе от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации», согласно которому под государственной службой Российской Федерации понимается профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий Российской Федерации, федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов, субъектов Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов субъектов Российской Федерации, а также лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов, и лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации. В этом же законе дается понятие системы государственной службы, ее видов (государственная гражданская служба; военная служба; правоохранительная служба), должностей государственной службы, государственных служащих и др.400 Согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации; местное самоуправление в Российской Федерации — форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, — законами субъектов Российский Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций401. Видовой объект преступлений, предусмотренных статьями главы 30 УК, чаще всего определяется как нормальный, т. е. соответствующий закону порядок деятельности должностных и иных лиц, находящихся на государственной службе, службе в органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации, соблюдение которого соответствует законным интересам перечисленных органов и учреждёний. В данном определении учтено, что, обозначая составные элементы родового объекта уголовно-правовой охраны рассматриваемой группы преступлений, законодатель говорит об «интересах службы», на которые посягают данные деяния. Интересы государственной и муниципальной службы заключаются, прежде всего, в четком, полном и своевременном выполнении задач публичного управле- Понятие представителя власти содержится в примечании к ст. 318 УК, согласно которому во всех статьях Уголовного кодекса представителем власти признается должностное лицо правоохранительного или контролирующего органа, а также иное должностное лицо, наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся от него в служебной зависимости. Данное определение заслуживает упрека, поскольку из примечания 1 к ст. 285 УК следует, что должностное лицо — это, в частности, представитель власти, а по примечанию к ст. 318 УК представитель власти — это должностное лицо. Правоприменительная практика использует и иное, видимо, более точное определение представителя власти, содержащееся в постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2000 г. № 6 «О судебной практике по делам о взяточничестве и коммерческом подкупе».1 Согласно постановлению к представителям власти следует относить лиц, осуществляющих законодательную, исполнительную или судебную власть, а также работников государственных, надзорных или контролирующих органов, наделенных в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся от них в служебной зависимости, либо правом принимать решения, обязательные для исполнения гражданами, а также организациями независимо от их ведомственной подчиненности (например, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, депутаты законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, члены Правительства РФ и органов исполнительной власти субъектов РФ, судьи федеральных судов и мировые судьи, наделенные соответствующими полномочиями работники прокуратуры, налоговых, таможенных органов, органов МВД и ФСБ РФ, состоящие на государственной службе аудиторы, государственные инспекторы и контролеры, военнослужащие при выполнении возложенных на них обязанностей по охране общественного порядка, обеспечению безопасности и иных функций, при выполнении которых военнослужащие наделяются распорядительными полномочиями). Своим разъяснением Пленум включил в круг представителей власти и тех лиц, которые примечанием к ст. 318 УК не охватываются, например, лиц, осуществляющих судебную власть. Таких лиц нельзя приравнять к категории должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов (к лицам, наделенным распорядительными полномочиями). Согласно названному постановлению Пленума, к представителям власти относятся представители всех трех ветвей государственной власти: законодательной, исполнительной и судебной. В качестве иллюстрации сложностей, возникающих при разграничении функций представителей власти и иных функций, наличие которых дает основания для причисления лица к категории должностных, приведем уголовное дело в отношении Ефимова, который был осужден за злоупотребление полномочиями. Ефшмов, являясь должностным лицом государственной лесной охраны, в нарушение требований закона разрешил спилить деревья во вверенном ему обходе лесничества, в связи с чем лесному хозяйству района был причинен существен- ния, стоящих соответственно перед каждым государственным органом и органом местного самоуправления.402 Особенностью видового объекта преступлений, предусмотренных главой 30 УК, является то, что он, по сути, совпадает с непосредственным объектом этих преступлений. И хотя вопрос о соотношении этих видов объектов остается дискуссионным, практически отделить один от другого вряд ли возможно. Ряд преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления причиняет вред личности, обществу или государству. Таким образом, у этих преступлений имеются дополнительные непосредственные объекты, установление которых позволяет правильно решать вопрос об уголовно-правовой квалификации, в частности, разграничивать служебные преступления с преступлениями против личности, собственности и др. Большинство преступлений, предусмотренных главой 30 УК, помимо объекта имеют еще один общий признак — специального субъекта, определяемого как должностное лицо. Специальный субъект по сравнению с общим субъектом преступления, которым является вменяемое физическое лицо, достигшее возраста уголовной ответственности (ст. 19 УК), обладает дополнительными признаками, которые и характеризуют его как специального субъекта. В примечании 1 к ст. 285 УК указано, что должностными лицами признаются лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации. Важным отличием понятия должностного лица в действующем УК от определения должностного лица, дававшегося в примечании к ст. 170 УК РСФСР, является тоь что из категории должностных лиц выпадают лица, выполняющие определенные функции в государственных предприятиях. К ним относятся: начальники производств, главные инженеры, генеральные директора государственных и муниципальных унитарных предприятий. Такие лица согласно примечанию 1 к ст. 201 УК являются служащими коммерческих и иных организаций и в случае совершения ими соответствующих преступлений (ст. 201 и 204 УК) должны привлекаться к уголовной ответственности по статьям главы 23 УК. Таким образом, речь идет о трех категориях служащих. К первой относятся лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителей власти; ко второй и третьей — лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, а также в Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях РФ соответственно организационно-распорядительные либо административно-хозяйственные функции. Понятие представителя власти содержится в примечании к ст. 318 УК, согласно которому во всех статьях Уголовного кодекса представителем власти признается должностное лицо правоохранительного или контролирующего органа, а также иное должностное лицо, наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся от него в служебной зависимости. Данное определение заслуживает упрека, поскольку из примечания 1 к ст. 285 УК следует, что должностное лицо — это, в частности, представитель власти, а по примечанию к ст. 318 УК представитель власти — это должностное лицо. Правоприменительная практика использует и иное, видимо, более точное определение представителя власти, содержащееся в постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2000 г. № 6 «О судебной практике по делам о взяточничестве и коммерческом подкупе».1 Согласно постановлению к представителям власти следует относить лиц, осуществляющих законодательную, исполнительную или судебную власть, а также работников государственных, надзорных или контролирующих органов, наделенных в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся от них в служебной зависимости, либо правом принимать решения, обязательные для исполнения гражданами, а также организациями независимо от их ведомственной подчиненности (например, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, депутаты законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, члены Правительства РФ и органов исполнительной власти субъектов РФ, судьи федеральных судов и мировые судьи, наделенные соответствующими полномочиями работники прокуратуры, налоговых, таможенных органов, органов МВД и ФСБ РФ, состоящие на государственной службе аудиторы, государственные инспекторы и контролеры, военнослужащие при выполнении возложенных на них обязанностей по охране общественного порядка, обеспечению безопасности и иных функций, при выполнении которых военнослужащие наделяются распорядительными полномочиями). Своим разъяснением Пленум включил в круг представителей власти и тех лиц, которые примечанием к ст. 318 УК не охватываются, например, лиц, осуществляющих судебную власть. Таких лиц нельзя приравнять к категории должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов (к лицам, наделенным распорядительными полномочиями). Согласно названному постановлению Пленума, к представителям власти относятся представители всех трех ветвей государственной власти: законодательной, исполнительной и судебной. В качестве иллюстрации сложностей, возникающих при разграничении функций представителей власти и иных функций, наличие которых дает основания для причисления лица к категории должностных, приведем уголовное дело в отношении Ефимова, который был осужден за злоупотребление полномочиями. Ефимов, являясь должностным лицом государственной лесной охраны, в нарушение требований закона разрешил спилить деревья во вверенном ему обходе лесничества, в связи с чем лесному хозяйству района был причинен существенный вред. Обвинительный приговор был отменен на том основании, что Ефимов, работавший лесником, не являлся субъектом преступления, поскольку не был наделен по закону ни организационно-распорядительными, ни административно-хозяйственными функциями. Отменяя последнее решение, Судебная коллегия по уголовным делам Верховного Суда РФ указала, что при отмене приговора оставлен без внимания имеющийся в материалах дела документ — «Должностные обязанности лесника», согласно которому ему предоставлено право проверять документы на право порубки леса, принимать меры к предотвращению незаконной порубки леса, - составлять протоколы (акты) о самовольных порубках леса и других лесонару- шениях, задерживать лиц, виновных в возникновении лесных пожаров, и доставлять их соответствующим органам власти, т. е. выполнять функции представителя власти. Таким образом, сделала вывод Судебная коллегия, Ефимов, являющийся лесником и наделенный властными полномочиями в отношении неопределенного круга лиц, правильно и в соответствии с законом был признан судом первой инстанции должностным лицом.403 В то же время критерии отнесения к категории должностных лиц по признаку «представитель власти» нельзя трактовать широко. Например, попытки применить его к частному нотариусу судебные органы признали неосновательными.404 Второй отличительной чертой представителя власти является то, что он осуществляет свои полномочия по отношению к лицам, не находящимся в его служебном, ведомственном подчинении. Другими словами, представитель власти обладает властью вне границ той организации, где он занимает свою должность. Более того, значительная часть представителей власти вообще не имеет подчиненных по службе лиц. Например, уже упоминавшийся лесничий, участковый милиционер или следователь не имеют в непосредственном подчинении людей, однако обладают широкими властными полномочиями по отношению к гражданам. Реализация властных полномочий может осуществляться в различных формах как непосредственно, так и опосредованно, как в отношении конкретного лица, так и в отношении неопределенного круга лиц. Третьим признаком представителей власти является то, что они обладают правом совершать в пределах своих полномочий действия, влекущие обязательные для неограниченного круга лиц правовые последствия по возникновению, прекращению или изменению правоотношений. Например, при получении постановления о штрафе, налагаемом налоговым инспектором, у лица возникает обязанность уплатить штраф. Если же налоговый инспектор при наличии оснований для наложения штрафа конкретному лицу, т. е. при наличии оснований для возникновения соответствующих правоотношений, умышленно не использует свои полномочия по'мотивам, указанным в ст. 285 УК, он должен нести ответственность за должностное злоупотребление. Четвертой особенностью является то, что представители власти наделены правом издавать распоряжения либо принимать решения, обязательные для исполнения как физическими, так и юридическими лицами. Например, судебный пристав-исполнитель, являясь представителем власти, имеет право давать поручение организациям и гражданам, участвующим в исполнительном производстве по аресту, изъятию, передаче на хранение и реализации арестованного имущества должника. Если пристав-исполнитель бездействует в уголовно-правовом смысле и не совершает этих действий по мотивам личной или корыстной заинтересованности, он подлежит ответственности за должностное злоупотребление. Таким образом, наличие перечисленных признаков в их совокупности позволяет отграничить представителя власти от других должностных лиц, работающих в органах законодательной, исполнительной или судебной власти, в контролирующих органах или органах, осуществляющих надзор. Скажем, начальник канцелярии федерального суда не является представителем власти, хотя по другим основаниям он может быть признан должностным лицом. Немалую сложность для уголовно-правовой квалификации представляют случаи причинения существенного вреда материального характера руководящими сотрудниками юридических лиц, чей статус как органа власти не очень четко определен. Так, органами следствия Каменев обвинялся по ст. 290 УК в том, что он, будучи управляющим Омским отделением Пенсионного фонда Российской Федерации, являясь должностным лицом, получил несколько раз взятки. Оправдав Каменева в получении взяток, суд в приговоре указал, что Каменев не являлся представителем власти, так как не осуществлял законодательную, исполнительную или судебную власть и не был работником государственных, надзорных или контролирующих органов, наделенным распорядительными полномочиями в отношении не находящихся от него в служебной зависимости лиц либо наделенным правом принимать решения, обязательные для исполнения гражданами и организациями. Каменев, по мнению суда, выполнял организационно-распорядительные и административно-хозяйственные функции в некоммерческой организации, не относящейся к органам государственной власти или местного самоуправления, к государственным или муниципальным учреждениям. При этом суд сослался на Положение о Пенсионном фонде Российской Федерации, из содержания которого следует, что данный фонд — юридическое лицо, самостоятельное финансово-кредитное учреждение, выполняющее отдельные банковские операции, денежные средства фонда не входят в состав бюджетов, других фондов и изъятию не подлежат. Однако Президиум Верховного Суда РФ отменил оправдательный приговор, указав, что согласно указанному Положению Пенсионный фонд по своему юридическому статусу и организационно-правовой форме является государственным учреждением со специальной правоспособностью, установленной Верховным Советом Российской Федерации. Отделение Пенсионного фонда Российской Федерации, а соответственно и Каменев как его руководитель вправе осуществлять распорядительные и властные действия в отношении лиц, не находящихся от него в служебной зависимости. Следовательно, заключил Президиум, Пенсионный фонд Российской Федерации наделен публично-властными полномочиями по обеспечению конституционного права на государственную пенсию, в том числе полномочием по назначению указанных пенсий именно законом. Такие полномочия по смыслу Конституции относятся к сфере функционирования исполнительной власти и ее органов. Изложенные обстоятельства и требования закона не учтены судом при рассмотрении дела, что могло повлиять на правильность юридической оценки действий Каменева. При таких данных приговор суда и определение Судебной коллегии по уголовным делам Верховного Суда РФ в части оправдания Каменева по ч. 4 ст. 290 УК отменены и дело передано на новое судебное рассмотрение.405 В правоприменительной практике возникает вопрос о возможности отнесения к числу должностных лиц по признаку «представитель власти» глав органов местного самоуправления. С одной стороны, как указывалось выше, согласно ст. 12 Конституции органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Однако некоторые ученые дают на этот вопрос положительный ответ со ссылкой на ст. 1 Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», где говорится, в частности, что местное самоуправление в Российской Федерации — форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, — зако- нами субъектов Российский Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения, с учетом исторических и иных местных традиций. Изменялась позиция Верховного Суда СССР и РСФСР по вопросу отнесения к категории представителей власти военнослужащих внутренних войск, работников ведомственной и вневедомственной охраны, осуществляющих, например, охрану специальных объектов или сопровождающих специальные грузы, конвоирующих осужденных и лиц, заключенных под стражу. В соответствии с решениями высших судебных органов СССР и РСФСР отдельные работники, осуществляющие охрану специальных объектов, длительное время не признавались должностными лицами. Впоследствии Верховный Суд изменил свою позицию. В частности, в п. 2 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2000 г. «О судебной практике по делам о взяточничестве и коммерческом подкупе» указано, что представителями власти также являются «военнослужащие при выполнении возложенных обязанностей по охране общественно порядка, обеспечению безопасности и иных функций, при выполнении которых военнослужащие наделяются распорядительными полномочиями». Кроме того, в Федеральном законе от 6 февраля 1997 г. «О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации» указывается перечень полномочий военнослужащих внутренних войск. В их числе такие, как административное задержание лиц, совершивших административное правонарушение, производство личного досмотра граждан, досмотра транспортных средств, которые позволяют относить военнослужащих внутренних войск к категории представителей власти. Работникам ведомственной и вневедомственной охраны для выполнения возложенных на них обязанностей предоставляется круг полномочий, относящихся к правам представителя власти.406 Вторая группа субъектов преступлений, предусмотренных главой 30 УК, характеризуется тем, что эти лица постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляют организационно-распорядительные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, в Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях РФ. Разъяснение содержания организационно-распорядительных функций дается в постановлении Пленума Верховного Суда от 10 февраля 2000 г. № 6, который относит к выполняющим организационно-распорядительные функции лиц, осуществляющих руководство коллективом, расстановку и подбор кадров, организацию труда или службы подчиненных, поддержание дисциплины, применение мер поощрения и наложение дисциплинарных взысканий. Такие функции осуществляют руководители министерств и ведомств, государственных и муниципальных учреждений, их заместители и руководители структурных подразделений. Такие же функции осуществляют командиры воинских частей и соединений и их заместители. Данное определение не является исчерпывающим и дает основание считать, что полномочия лиц, осуществляющих организационно-распорядительные функции, могут быть шире, чем обозначенные в постановлении. Следовательно, можно полагать, что и круг лиц, осуществляющих эти функции, также может быть более широким. Решение вопроса о наличии у лица организационно-распорядительных функций и о признания его должностным представляет известную сложность. Проблема заключается в том, осуществляют ли соответствующие полномочия служащие органа или учреждения, которые обязаны выдавать различного рода справки, документы обратившимся к ним гражданам, не работающим в этом органе или учреждении, или иначе: могут ли организационно-распорядительные полномочия выходить за рамки государственного органа или учреждения при том, что должностные лица выполняют указанные функции в названных органах и учреждениях? Следует ли, таким образом, из этого, что особые полномочия должностного лица могут быть реализованы лишь, так сказать, внутри государственного органа или учреждения? Верховный Суд последовательно, на протяжении нескольких десятилетий относит врачей при определенных условиях к категории должностных лиц, поскольку, как указано в одном из определений Судебной коллегии Верховного Суда РСФСР, под должностными лицами понимаются и те лица, которые по характеру исполняемых служебных обязанностей совершают действия, влекущие правовые последствия.407 До 2000 г. практика руководствовалась постановлением Пленума Верховного Суда СССР от 30 марта 1990 г. № 4,408 согласно которому субъектом должностного преступления признавались лица, выполнявшие организационно-распорядительные или административно-хозяйственные обязанности не только в силу занимаемой должности, но и в порядке осуществления возложенных на них правомочными на то органами или должностными лицами специальных полномочий.
Ответственности за должностное преступление подлежали с учетом этого врач — за злоупотребление полномочиями, связанными с выдачей листков нетрудоспособности или с участием в работе ВТЭК, призывных комиссий; преподаватель — за нарушение обязанностей, возложенных на него как на члена квалификационной или экзаменационной комиссии; учитель или воспитатель — за неисполнение возложенных на них обязанностей по обеспечению порядка и безопасности во время проведения внеклассных мероприятий или занятий. Таким образом, когда врач либо преподаватель наделялись распоряжением руководства на определенное время каким-либо особым полномочием, они в этой роли воспринимались как должностные лица. Однако в постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2000 г. № 6 подобных разъяснений мы не находим. Возможны два объяснения случившемуся: либо вопрос настолько очевиден и практика устоялась, что Пленум посчитал ненужным вновь давать разъяснения, либо, напротив, в последний момент у членов рабочей группы, готовившей окончательный текст постановления, возникли сомнения в правильности предлагаемого разъяснения.409 Полагаем, что прав Б. В. Волженкин в том, что если субъект занимает должность, в связи с которой он обладает правом совершать по службе юридически значимые действия, влекущие определенные правовые последствия, то он, следовательно, выполняет организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции и является должностным лицом либо лицом, выполняющим управленческие функции в коммерческой или иной организации. Именно поэтому в опубликованной практике мы находим прямые указания на то, что преподаватель и врач при определенных условиях должны признаваться должностными лицами. Так, Судебная коллегия по уголовным делам Верховного Суда РФ пришла к тому выводу, что Макаров обоснованно осужден Курганским областным судом за взяточничество. Он признан виновным в неоднократном получении взяток от студентов заочного факультета Курганского государственного университета. В кассационных жалобах осужденный и его адвокат просили об отмене приговора и прекращении производства по делу за отсутствием события и состава преступления, так как, по их мнению, преподаватель университета не является должностным лицом, т. е. субъектом должностного преступления. Однако Судебная коллегия указала, что Макаров, работая доцентом кафедры, как преподаватель был наделен правом принятия экзаменов от студентов. Несдача студентом экзамена, т. е. получение неудовлетворительной оценки, влекла определенные правовые последствия: он не допускался к следующей сессии, не переводился на следующий курс, не получал официального вызова на сессию, следовательно, не имел права на получение оплачиваемого учебного отпуска и, кроме того, мог быть отчислен из вуза. Экзаменационные ведомости, листы, зачетные книжки студентов являются официальными документами, на основании которых принимаются решения о переводе студентов на следующий курс, а в итоге — о допуске к написанию дипломной работы. В итоге Судебная коллегия заключила, что поскольку Макаров выполнял свои обязанности в государственном учебном заведении, он являлся должностным лицом, наделенным организационно-распорядительными функциями, а значит, субъектом должностных преступлений.410 Таким образом, следует согласиться с мнением, что должностным лицом необходимо признавать субъекта, который «имеет право выдать от имени государственного или муниципального учреждения официальные документы, подтверждающие определенный юридический факт, и тем самым как-то организовывать, направлять поведение других лиц, для которых этот акт (документ) имеет юридическую силу».411 Поэтому функции, подтверждающие определенный юридический факт, можно назвать организационно-распорядительными. Так как организационно-распорядительные полномочия могут быть реализованы по отношению к неопределенному кругу лиц, возникает проблема их разграничения с властными полномочиями. Критерием для разграничения функций представителя власти и лица, имеющего организационно-распорядительные полномочия, следует определить не формальный признак — круг лиц, в отношении которых осуществляются соответствующие полномочия, а содержание указанных полномочий и критерий обязательности правовых последствий их осуществления. В судебной практике ввиду отмеченных затруднений при разграничении властных и организационно-распорядительных функций должностного лица обвинительные приговоры не только выносятся с указанием одновременно как на те, так и на другие функции, но и не отменяются по этому основанию высшими судебными инстанциями. Так, по приговору Самарского областного суда 8 февраля 2002 г. Евграшин признан виновным в том, что, являясь должностным лицом, постоянно выполнявшим функции представителя власти и организационно-распорядительные функции в органе местного самоуправления, занимая должность главы администрации г. Октябрьска Самарской области, получил взятку в сумме 30 тыс. рублей от предпринимателей за выполнение в их пользу действий, входящих в его служебные полномочия, а именно: беспрепятственную государственную регистрацию созданного ими общества с ограниченной ответственностью «Ламинат», предоставление земельного участка под строительство завода и выдачу разрешения на его строительство. В указанной части Судебной коллегией по уголовным делам Верховного Суда РФ приговор изменен не был.412 В отличие от лиц, осуществляющих организационно-распорядительные функции, представители власти наделены правом издавать распоряжения либо принимать решения, обязательные для исполнения другими лицами, т. е. распоряжения или решения императивного характера. Лица, осуществляющие организационно-распорядительные функции в отношении лиц, не находящихся в их непосредственном подчинении, такого права не имеют. Так, заключение ВТ ЭК само по себе не содержит каких-либо указаний, предписывающих совершение определенных действий со стороны других лиц. В этом заключении лишь констатируется факт получения лицом инвалидности, который, в свою очередь, является основанием для возникновения ряда правоотношений. В отношении же лиц, которые находятся в непосредственном подчинении должностного лица, последнее наделено распорядительными полномочиями. Например, руководитель учреждения, который издает приказ о перемещении работника на другой участок работы, осуществляет распорядительные функции, равно как, скажем, начальник отдела, который определяет функциональные обязанности своих подчиненных. Нередко проблемы возникают при отграничении выполняемых лицом организационно-распорядительных функций в органах и учреждениях и выполняемых этим же лицом профессиональных функций. Если должностная деятельность служащих государственных и муниципальных учреждений связана с выполнением возложенных на них организационно-распорядительных или административно-хозяйственных обязанностей, то профессиональная или производственная деятельность этих служащих не дает оснований для отнесения их к категории должностных лиц. Если служащим организации выдается гражданину документ, влекущий определенные правовые последствия, это само по себе не означает, что данный служащий обладает организационно-распорядительными полномочиями и является должностным лицом. Так, порой различного рода справки выдают технические работники организации (секретари руководителей образовательных, медицинских, воспитательных учреждений и пр.). Большинство документов такого рода содержат информацию, влекущую определенные правовые последствия. При решении указанного вопроса правоприменитель должен руководствоваться разъяснением, содержащимся в п. 5 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2000 г., согласно которому не являются субъектами получения взятки работники государственных органов и органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, исполняющие в них профессиональные или технические обязанности, которые не относятся к организационно-распорядительным или административно-хозяйственным функциям. В данном разъяснении речь идет, таким образом, о служащих, не обладающих признаками должностного лица.413 Создает известную проблему вопрос о возможности привлечения к ответственности за должностное злоупотребление экспертов. Сложность этого вопроса состоит в том, что согласно ст. 12 Федерального закона от 31 мая 2001 г. № 73-ФЗ «О государственной судебно-экспертной деятельности в Российской Федерации» государственным судебным экспертом является аттестованный работник государственного судебно-экспертного учреждения, производящий судебную экспертизу в порядке исполнения своих должностных обязанностей.414 Вместе с тем выводы эксперта или специалиста не являются обязательными для суда и подлежат оценке наряду с другими представленными в суд доказательствами. Иными словами, они не влекут безусловно юридически значимых последствий. Можно ли, не обладая должностными полномочиями, быть привлеченным к ответственности за злоупотребление ими? Ответ на этот вопрос следует дать отрицательный. Если характер деятельности эксперта указывает на то, что, имея право выдавать от имени государственного или муниципального органа или учреждения официальные документы, он тем самым совершает действия, влекущие определенные правовые последствия, он может быть признан должностным лицом. При соотношении понятий «должностное лицо» и «государственный служащий», «лицо, замещающее государственную должность» следует иметь в виду, как правильно отметил Б. В. Волженкин415, что для признания служащего должностным лицом недостаточно сослаться на отнесение должности к одной из вышеназванных категорий. Так, Мишин, являясь консультантом по экономическим вопросам отдела строительства администрации области, при выполнении должностных обязанностей по подготовке проектов постановления администрации и распоряжения главы администрации области, используя свое служебное положение, предложил руководству коммерческой организации заключить выгодный для этого общества договор с другой организацией, за что получил взятку в крупном размере. Протест в порядке надзора об отмене состоявшихся судебных решений и прекращении уголовного дела по тем основаниям, что осужденный необоснованно признан должностным лицом, оставлен Президиумом Верховного Суда РФ без удовлетворения со ссылкой на то, что должность консультанта отдела строительства администрации области, которую занимал Мишин, в соответствии с реестром государственных должностей государственной службы области, утвержденным постановлением областной думы, относится к государственным должностям категории «В».416 Обвиняя лицо в совершении должностного преступления, в частности, по ст. 285 УК, следует четко указать, какие из полномочий, которыми оно злоупотребило, относятся к организационно-распорядительным либо административно-хозяйственным. Ранее действовавший Пленум Верховного Суда СССР в п. 7 постановления от 30 марта 1990 г. № 4 «О судебной практике по делам о злоупотреблении властью или служебным положением, превышении власти или служебных полномочий, халатности и должностном подлоге» разъяснял, что лица, временно исполняющие обязанности по определенной должности или осуществляющие специальные полномочия, могут быть отнесены к категории должностных только при условии, если указанные обязанности или полномочия были возложены на них в установленном законом порядке. Это подразумевало, что специальные полномочия или обязанности должны быть надлежащим образом юридически оформлены в виде приказа, распоряжения или иным официальным документом. Отсутствие соответствующих разъяснений в постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2000 г. № 6 «О судебной практике по делам о взяточничестве и коммерческом подкупе» препятствует завершению дискуссии о возможности отнесения служащего к числу должностных лиц, если соответствующее распоряжение отдано не было, но лицо фактически осуществляло в органе либо учреждении обязанности, которые можно причислить к организационно-распорядительным либо административно-хозяйственным. Как представляется, разъяснение Пленума Верховного Суда 1990 г. соответствует смыслу действующего уголовного закона, а потому им надо руководствоваться и сейчас. Административно-хозяйственные функции в соответствии с п. 3 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2000 г. следует понимать как полномочия по управлению или распоряжению государственным, муниципальным или военным имуществом и денежными средствами, находящимися на балансе и банковских счетах организаций, учреждений, воинских частей и подразделений, а также совершение иных действий: принятие решений о начислении заработной платы, премий, осуществление контроля за движением материальных ценностей, определение порядка их хранения и т. п. Как правило, административно-хозяйственные и организационно-распорядительные функции весьма тесно связаны между собой. Это подтверждает и применение правил грамматического толкования определения, содержащегося в примечании 1 к ст. 285 УК. Законодатель говорит, что к числу должностных относятся лица, осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции. Таким образом, законодатель выделяет категорию представителей власти, но лиц, выполняющих организационно-распорядительные и административно-хозяйственные функции, относит к общему, так сказать, подвиду должностных лиц. Это дало основание для того утверждения, что признание лица, не являющегося представителем власти, должностным возможно, если это лицо одновременно наделено и теми и другими функциями. Разумеется, такое толкование значительно сужает круг лиц, признаваемых должностными. И хотя многие должностные лица выполняют одновременно и организационно-распорядительные, и административно-хозяйственные функции, приведенная точка зрения представляется неверной. Пленум Верховного Суда СССР в постановлении от 30 марта 1990 г. в своем разъяснении выделял административно- хозяйственные обязанности в отдельную категорию, и постановление Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2000 г. подтверждает такую позицию. Пленум Верховного Суда СССР в постановлении от 30 марта 1990 г. указывал, что «заключение договора между работником и администрацией о полной материальной ответственности за сохранность вверенных ценностей само по себе не может служить основанием для признания этого работника субъектом должностного преступления». Для такого признания необходимо, чтобы наряду с обязанностями по непосредственному хранению имущества материально ответственное лицо выполняло также функции по распоряжению или управлению им. К таким функциям относятся, в частности, организация доставки товаров, распределение их по другим снабженческим точкам и т. п. Нередки ошибки в квалификации деяний, совершенных лицами, обладающими организационно-распорядительными и административно-хозяйственными полномочиями в государственных и муниципальных унитарных предприятиях либо в организациях, не являющихся коммерческими. Соответствующие работники не могут быть в силу примечаний к ст. 201 и 285 УК субъектами должностных преступлений. В целом Верховный Суд правильно ориентирует правоприменительные органы, не относя работников ГУПов и МУПов к числу субъектов должностных преступлений.417 Однако порой принимаемые Верховным Судом решения противоречат положениям уголовного закона. Так, директор муниципального предприятия жилищно-коммунального хозяйства поселка за получение двух взяток признан субъектом должностного преступления и осужден. Изложенные в кассационной жалобе доводы о том, что предприятие жилищно-коммунального хозяйства по своему правовому статусу является коммерческой организацией, Судебной коллегией по уголовным делам Верховного Суда РФ были признаны необоснованными со ссылкой на то, что согласно уставу предприятия жилищно-коммунального хозяйства, зарегистрированному и утвержденному в установленном законом порядке, указанное предприятие по своей организационно-правовой форме — муниципальное, поставлено на учет в государственной налоговой инспекции по району и включено в государственный реестр налогоплательщиков с кодом формы собственности «14» — муниципальная собственность.418 В другом случае Верховный Суд неосновательно поставил возможность привлечения лица к ответственности за должностное преступление в зависимость от того, работает оно в коммерческой либо некоммерческой организации. Так, Президиум Верховного Суда РФ, удовлетворив протест заместителя Председателя Верховного Суда РФ, отменил приговор и направил дело на новое разбирательство со стадии судебного рассмотрения ввиду того, что судом не выяснен вопрос о том, является ли Лукин субъектом должностного преступления, что необходимо для обвинения в получении взятки. В постановлении Президиум указал, что Лукин, работавший заместителем генерального директора государственной республиканской продовольственной корпорации «Сахапродкорпорация», признан виновным в получении взятки путем вымогательства в крупном размере и осужден по ст. 290 ч. 4 п. «в, г» УК. Согласно постановлению Правительства Республики Саха (Якутия) «Сахапродкорпорация» была образована при Министерстве сельского хозяйства и продовольствия Республики Саха 5 мая 1995 г., т. е. в период действия нового Гражданского кодекса, которым предусмотрена возможность создания коммерческих и некоммерческих организаций. В то же время из Устава государственной республиканской продовольственной корпорации нельзя сделать вывод, к какой организации — коммерческой или иной относится указанное выше предприятие.419 Квалифицированным видом ряда должностных преступлений (ч. 2 ст. 285, ч. 2 ст. 286 и др. УК) является совершение деяния лицом, занимающим государственную должность Российской Федерации или государственную должность субъекта Российской Федерации, а равно главой органа местного самоуправления. Л. Д. Гаухман пищет, что в примечании 1 к ст. 285 УК дано определение должностного лица как специального субъекта, а в примечании 2 и 3 — узкоспециального субъекта должностного преступления, понятие которого составляет часть понятия специального субъекта такого преступления.420 Определение понятия такого «особого» должностного лица дается в примечании 2 к ст. 285 УК, в соответствии с которым под лицами, занимающими государственные должности Российской Федерации, понимаются лица, занимающие должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами и федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий государственных органов. Под государственной должностью следует понимать должность в федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов РФ, а также в иных государственных органах, образуемых в соответствии с Конституцией РФ, с установленным кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного государственного органа, денежным содержанием и ответственностью за исполнение этих обязанностей. Государственные должности приведёны в Сводном перечне государственных должностей Российской Федерации, утвержденном Указом Президента РФ от 11 января 1995 г. № 32. В соответствии с этим нормативным актом к их числу относятся Президент РФ, Председатель Правительства РФ, председатели палат Федерального Собрания РФ, депутаты, федеральные министры, аудиторы Счетной палаты, члены Центральной избирательной комиссии РФ, судьи федеральных судов, Генеральный прокурор РФ и др.421 В отличие от судей прокурорские работники, следователи, руководящие сотрудники среднего звена ФСБ, МВД и других правоохранительных органов не могут быть отнесены к лицам, занимающим государственную должность. Так, Судебная коллегия по уголовным делам Верховного Суда РФ внесла изменения в приговор, по которому старший следователь следственного отдела осужден по ч. 3 ст. 290 УК, в котором указала, что он в соответствии с ч. 2 примечания к ст. 285 УК не являлся лицом, занимавшим государственную должность Российской Федерации. Его действия переквалифицированы на ч. 2 ст. 290 УК.422 В соответствии с примечанием 3 к ст. 285 УК под лицами, занимающими государственные должности субъектов Российской Федерации, понимаются лица, занимающие должности, устанавливаемые конституциями или уставами субъектов Федерации, для непосредственного исполнения полномочий государственных органов. К ним относятся президенты республик, губернаторы и другие главы субъектов Федерации, руководители органов законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации, депутаты представительных органов субъектов Федерации, члены правительства и др. Глава органа местного управления — должностное лицо, возглавляющее деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования. В соответствии со ст. 36 Федерального закона РФ от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования в соответствии с настоящей статьей собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Глава муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования избирается на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава, в случае избрания на муниципальных выборах, либо входит в состав представительного органа (ст. 35 того же закона) муниципального образования с правом решающего голоса и является его председателем, либо возглавляет местную администрацию; в случае избрания представительным органом муниципального образования является председателем представительного органа муниципального образования и др. При вменении квалифицированного состава должностного злоупотребления нельзя относить к представителям власти всяких руководителей местных органов власти. Так, по приговору Ленинградского областного суда Жгилев признан виновным в том, что, являясь должностным лицом — главой администрации Юкков- ской волости Всеволожского района Ленинградской области, т. е. главой органа местного самоуправления, 16 июня 1999 г. получил взятку от генерального директора ООО «Сильвер» в сумме $500 за выделение земельного участка для мастерской по обслуживанию автомашин. Судебная коллегия по уголовным делам Верховного Суда РФ приговор оставила без изменения. Заместитель Генерального прокурора РФ в протесте поставил вопрос об изменении судебных решений и переквалификации действий Жгилева с ч. 3 ст. 290 УК на ч. 1 ст. 290 УК. Президиум Верховного Суда РФ 8 мая 2002 г. удовлетворил протест, указав, что Жгилев обоснованно признан судом должностным лицом, однако вывод о том, что осужденный, занимая должность главы администрации Юкковской волости Всеволожского района, являлся главой органа местного самоуправления, нельзя признать правильным. Согласно Уставу муниципального образования Всеволожский район Ленинградской области в данном образовании определены два органа местного самоуправления: собрание представителей (представительный орган местного самоуправления) и администрация муниципального образования. В соответствии с Уставом администрация муниципального образования является исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления и действует под непосредственным руководством главы муниципального образования — выборного должностного лица, возглавляющего деятельность по осуществлению местного са- моуправления на территории образования. Таким образом, Жгилев являлся должностным лицом, а не главой органа местного самоуправления администрации муниципального образования, исполняющим в нем организационно-распорядительные функции по трудовому договору. Следовательно, должность главы администрации Юкковской волости муниципального образования, которую занимал Жгилев, не относилась к должности главы органа местного самоуправления. Поэтому действия Жгилева прдлежали переквалификации с ч. 3 ст. 290 УК на ч. 1 ст. 290 УК как получение должностным лицом взятки за действия в пользу взяткодателя, входящие в служебные полномочия должностного лица.423 Следует также иметь в виду, что присвоение полномочий должностного лица (ст. 288 УК) совершается только должностным лицом, а дача взятки (ст. 290 УК) и служебный подлог (ст. 292 УК) могут совершаться и недолжностным лицом. Объективная сторона большинства преступлений по должности выполняется путем действия. Путем бездействия может осуществляться злоупотребление дожностными полномочиями (ст. 285 УК), а только бездействием — отказ в предоставлении информации Федеральному Собранию Российской Федерации и Счетной палате Российской Федерации (ст. 287 УК) и халатность (ст. 293 УК). По законодательной конструкции преступления, предусмотренные ст. 285, 286, 288 и 293 УК, сформулированы как деяния с материальным составом преступлений, а остальные — с формальным. С субъективной стороны должностные преступления характеризуются только неосторожной (должностная халатность — ст. 293 УК) и умышленной формой вины — все иные преступления. Мотив имеет значение как конститутивный признак только при злоупотреблении должностными полномочиями (ст. 285 УК) — корыстная или иная личная заинтересованность.
Еще по теме § 1. ПОНЯТИЕ И ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ПРЕСТУПЛЕНИЙ ПРОТИВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ, ИНТЕРЕСОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ И СЛУЖБЫ В ОРГАНАХ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ: