Глава 21. ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ ПО ПРЕДУПРЕЖДЕНИЮ И ПРЕСЕЧЕНИЮ ГРУППОВЫХ НАРУШЕНИЙ ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА И МАССОВЫХ БЕСПОРЯДКОВ

Все это, безусловно, отражается в массовой психологии людей — одни отчаянно пытаются отстоять свои права, другие цинично и агрессивно защищают свои интересы. В реальной жизни это, с одной стороны, трансформируется в проведение митингов протеста рабочих крупных заводов, которых довели до остановки и банкротства (например, ЗИЛ, АЗЛК в Москве), организацию пикетов обманутых вкладчиков многочисленных коммерческих структур, постоянные забастовки профсоюзов горняков, учителей, научных работников, авиадиспетчеров, работающих в невыносимых условиях, требования миллионов безработных и пенсионеров, которым не выплачивают пособия и пенсии, акции протеста

319

матерей солдат, погибающих в Чечне и Таджикистане. А с другой, это проявляется в росте преступности, повсеместной спекуляции привозным товаром, постоянных разборках между конкурирующими мафиозными группировками, в незаконной приватизации, дележе сфер влияния между преступными и коррумпированными кланами, террористических актах и захватах заложников, например, в Буденовске в 1995 г., появлении сотен тысяч бомжей и нищих, заполнивших города России.

Указанные процессы происходят на фоне правового нигилизма, бесконтрольного распространения оружия, возросшей дерзости, враждебности и агрессивности не только по отношению друг к другу, но и к государственным и правоохранительным органам в целом. В этих условиях, когда под реальной угрозой оказались безопасность личности и многие институты государства, одним из важных направлений деятельности органов внутренних дел становится предупреждение и пресечение групповых нарушений общественного порядка и массовых беспорядков.

Групповые нарушения общественного порядка при определенных условиях могут перерастать в массовые беспорядки. К распространенным групповым нарушениям можно отнести нарушение установленного порядка проведения митингов и иных публичных акций (ст.1661 КоАП РСФСР), нарушение спортивными и рок-фанатами установленных правил поведения, групповую езду (рокеров) на мотоциклах с нарушением правил дорожного движения (ч.З ст. 115 КоАП РСФСР), групповые хулиганские действия и другие деликты. Массовые беспорядки образуют, как правило, состав преступления и могут выражаться в форме террористических актов, захвата заложников, погромов, поджогов, попытках захвата зданий органов внутренних дел, нападения на представителей власти, оказания вооруженного сопротивления и иных подобных действиях. Указанные преступления охватываются Уголовным кодексом Российской Федерации и влекут уголовную ответственность. Подробно эти и другие преступления рассматриваются в рамках курса Уголовного права.

Что касается рассматриваемых правонарушений, то к основным признакам их следует отнести:

— групповой характер совершенного деяния, складывающийся из совокупности поведенческих актов;

320

— общность интересов и целей, объединенных единым умыслом;

— противоправную направленность групповых действий;

— сосредоточение субъектов группового правонарушения в определенном месте;

— динамизм и повышенную общественную опасность действий толпы;

— присутствие эффектов анонимности в массе и психологического заражения толпы, что при определенных условиях может привести к геометрической эскалации конфликта;

— высокую степень вероятности наступления негативных последствий и принятия ответных репрессивных мер;

— наличие организованного и стихийного моментов в действиях участников;

— агрессивность, неконтролируемость и жестокость действий участников групповых нарушений и массовых беспорядков.

Общим объектом посягательства для указанных преступлений и правонарушений являются общественный порядок и общественная безопасность. Это следует понимать как обусловленную потребностями общества и урегулированную правовыми и иными социальными нормами систему публичных отношений, складывающихся в общественных местах и обеспечивающих личную безопасность, спокойствие и социальную защищенность граждан, защиту установленного конституционного строя, гарантированную принудительной силой государства в целях обеспечения необходимых условий для нормальной жизнедеятельности в городах и населенных пунктах страны.

Правовую основу для урегулирования рассматриваемых конфликтов составляют законы и иные нормативные акты. К ним относятся: Конституция Российской Федерации, законы «О милиции», «О безопасности» 1992 г.1, «О чрезвычайном положении» 1991 г.2. Кодекс РСФСР об административных правонарушениях. Уголовный кодекс Российской Федерации и другие.

* См.: Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации, 1992, № 15. Ст. 769; 1993, № 2. Ст. 77.

2 См.: Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991, № 22. Ст. 773.

321

Одним из главных субъектов борьбы с групповыми правонарушениями и массовыми беспорядками являются органы внутренних дел. Основными задачами их деятельности в рассматриваемых условиях являются:

— получение объективной и своевременной информации 6 групповых нарушениях;

—• предупреждение разрастания группового правонарушения в массовые беспорядки;

— пресечение группового правонарушения;

— документирование противоправных действий участников;

— выявление организаторов и конкретных исполнителей противоправных деяний;

—- раскрытие преступлений по горячим следам и привлечение виновных к ответственности;

— усиление охраны особо важных объектов;

— выявление и устранение причин и условий, способствующих развитию конфликта, в рамках своей компетенции.

Остановимся более подробно на объективных причинах и условиях, способствующих возникновению групповых правонарушений и массовых беспорядков. Эти условия могут быть инициированы различными причинами. Доминирующими из них являются: политическая и экономическая нестабильность в стране, социальная несправедливость и незащищенность основной части населения, рост коррупции и организованной преступности, отсутствие официальной государственной идеологии и консолидирующей силы в стране, способной объединить различные слои населения для организации активной созидательной деятельности во благо России.

На уровне индивидуального правосознания следует отметить следующие факторы, способствующие совершению групповых правонарушений: восприятие демократии отдельными лицами как анархии и вседозволенности, массовое игнорирование требований законодательства, низкий уровень культуры и правопослушности граждан, высокий уровень влияния преступных авторитетов и различных антирусски настроенных провокаторов, наличие большого количества асоциальных элементов и маргиналов, особенно в Москве и других крупных городах страны. Практике известны неединичные случаи, когда групповые нарушения общественного порядка происходили из-за нераспорядительности и халатности администрации спортивно-зрелищных сооружений, бюрократизма и безразличного отношения к нуждам и запросам людей со сто-

322

роны ответственных должностных лиц, массового обмана вкладчиков со стороны коммерческих банков и финансовых структур, низкого профессионального уровня и нарушения законности со стороны сотрудников милиции.

Необходимо отметить, что сами по себе названные причины и условия необязательно всегда приводят к возникновению групповых нарушений общественного порядка и тем более — к массовым беспорядкам. Непосредственное их возникновение обусловлено стечением целого ряда обстоятельств в каждой конкретной ситуации.

Большую опасность представляют неформальные лидеры, могущие стать организаторами групповых нарушений общественного порядка и массовых беспорядков. К этой категории относятся личности, которые своими действиями могут инициировать и создавать подобные ситуации, обладают талантом объединения и сплочения людей, могут подчинять их своей воле, убеждать и «заводить толпу». Практика свидетельствует, что многие из таких лиц, обладающих «даром» влияния на людей, занимаются политической деятельностью или имеют отношение к криминальным структурам. Среди других участников групповых правонарушений социальные психологи особо выделяют подстрекателей (провокаторов). Эти лица, используя эмоциональное и психическое состояние толпы, стремятся при помощи дезинформации и распространения ложных слухов спровоцировать людей на противоправные действия для достижения своих целей. Анализ задержанных свидетельствует, что в категорию подобных лиц часто входят бывшие уголовники и психически ненормальные люди. Особую категорию по степени опасности составляют исполнители, или боевики. Это, как правило, физически крепкие молодые люди, имеющие необходимую специальную подготовку. К ним могут относиться бывшие спортсмены, военнослужащие, судимые, а также представители охранных коммерческих структур. Большой удельный вес в составе толпы занимают граждане, хотя формально и поддерживающие организаторов и активных участников беспорядков, но искренне заблуждающиеся в оценке реальной ситуации, причин и повода возникновения конфликта. В состав толпы входят также любопытные граждане, бомжи и иные асоциальные элементы, многие из которых могут находиться в состоянии опьянения.

Важное место в развитии и дальнейшей эскалации группового нарушения общественного порядка занимает механизм образования и формирования толпы, а также особенности поведения ее

323

участников. Динамика развития групповых правонарушений включает в себя несколько взаимосвязанных этапов.

Начальный этап характеризуется наличием какого-либо повода к возникновению конфликтной ситуации. Иногда это просто групповые хулиганские действия болельщиков или рок-фанатов. Это может выражаться в недовольстве группы лиц каким-то наступившим событием, протесте против действий властей, коммерческих структур, администрации предприятий и учреждений в социально-бытовой области и экономической сфере. В некоторых случаях требования собравшихся могут носить политический характер. Конфликт также может возникнуть спонтанно в результате нарушения законности либо тактически неправильных действий сотрудников милиции. Сам факт образования скопления людей в общественном месте обладает притягивающим действием для любопытных и зевак. И если событие представляет скандальный интерес и носит злободневный характер, толпа может быстро разрастаться. В таких случаях кто-то начинает распространять домыслы и слухи, нередко имеющие провокационный характер. Под их воздействием возрастает эмоциональное возбуждение участников и зрителей, происходит так называемое психологическое заражение толпы. В условиях анонимности в толпе у людей снижается чувство ответственности за свои поступки, появляется агрессивность и несвойственная для обычных условий дерзость. Участники толпы некритически воспринимают подстрекательную пропаганду и лозунги, призывающие к насильственным действиям. Выдвигая ультимативные требования, толпа требует немедленного их удовлетворения. Если на данном этапе органы внутренних дел не предпримут активных комплексных и адекватных мер, конфликт из стадии группового нарушения общественного порядка может трансформироваться в массовые беспорядки.

Активный этап охватывает период, когда сформировавшаяся, агрессивная толпа в случае отклонения ее требований переходит к целенаправленным действиям. Они, как правило, носят противоправный и преступный характер и влекут за собой тяжелые последствия. Участниками массовых беспорядков блокируется движение транспорта и пешеходов, дезорганизуется нормальный ритм жизни общества в месте возникновения конфликта, строятся заслоны и баррикады из имеющегося подручного материала. Они могут разбирать ограждения и коммуникации, переворачивать машины, опрокидывать уличные столбы и т.п. Подобные действия сопровождаются актами насилия, сопротивления представи-

324

телям власти, убийствами. В подобной обстановке различными преступными элементами зачастую совершаются имущественные преступления, кражи, грабежи, а также погромы и поджоги.

Заключительный этап характеризуется подавлением насту-пательности и активности толпы в результате комплексных действий правоохранительных органов по пресечению и ликвидации массовых беспорядков. Органами внутренних дел проводится специальная операция. Документируются преступные действия организаторов и участников массовых беспорядков, производится рассредоточение толпы, виновные привлекаются к ответственности.

Анализ ведомственной статистики, материалов служебных проверок по чрезвычайным происшествиям, обобщение оперативных сводок, поступивших в ГУООП МВД России, показывает, что начиная со второй половины 80-х годов и по настоящее время в стране произошел резкий рост различных групповых нарушений общественного порядка. При этом их характерными чертами являются проявление агрессивности, дерзости, жестокости правонарушителей по отношению как к гражданам, так и сотрудникам милиции. Практика свидетельствует, что на первоначальном этапе предупреждение и пресечение групповых правонарушений осуществляется в основном силами сотрудников подразделений милиции общественной безопасности (ППСМ, участковыми инспекторами, ДПС ГИБДД, милиционерами вневедомственной охраны). Причем на начальном этапе групповых нарушений толпе противостоит один или несколько сотрудников милиции. Для их пресечения и предотвращения перерастания в массовые беспорядки представителям милиции общественной безопасности приходится применить табельное огнестрельное оружие, специальные средства, в результате их применения участникам массовых беспорядков причиняются физическая боль, ранения, иногда со смертельным исходом.

В этой связи существует объективная потребность в обучении и постоянной готовности органов внутренних дел к действиям в подобных условиях.

1) недостаточно четко организован сбор и прохождение информации о возникновении групповых правонарушений, весьма низок уровень осведомленности милиции;

325

2) при принятии решения на расстановку сил и средств начальники соответствующих органов внутренних дел из-за некомплекта часто игнорируют вероятность возникновения групповых правонарушений и не выставляют посты в криминогенных в данном отношении местах;

3) служебные наряды и оперативные дежурные не всегда объективно оценивают и адекватно реагируют на опасность возникшей ситуации, связанной с групповым правонарушением, особенно на начальном этапе его развития, в связи с чем утрачивалась инициатива;

4) некоторые руководители органов внутренних дел проявляют растерянность в складывающейся ситуации и действуют пассивно. Имеющиеся силы вводятся нерешительно, не проводится надлежащей разъяснительной работы, своевременно не устраняются субъективные причины конфликта, что приводит к резкому осложнению оперативной обстановки;

5) в некоторых случаях отсутствует надлежащее взаимодействие между различными подразделениями органов внутренних дел, недостаточно четко организован обмен информацией с местными властями и подразделениями службы безопасности;

6) личный состав был плохо подготовлен, непрофессионально применялось оружие и специальная техника в связи с отсутствием целенаправленного обучения на местах в соответствующих подразделениях;

7) существующее законодательство, регламентирующее данную область общественных отношений, по мнению 72,3% руководителей подразделений и служб милиции общественной безопасности различных регионов России, опрошенных сотрудниками НИИ МВД России в 1993 г., содержит существенные пробелы и недостатки, что негативно отражается на эффективности деятельности милиции.

Большое значение имеет правильная тактика деятельности сотрудников милиции на начальном этапе возникновения группового нарушения общественного порядка. Таким правонарушениям, как правило, предшествует большое скопление людей на улицах и в общественных местах. Протест и возмущение граждан могут быть вызваны различными поводами, зачастую носящими справедливый характер. Поэтому прибывшим сотрудникам милиции прежде всего необходимо выяснить, по каким причинам и какая категория граждан собралась. Если поводом их сбора явилось случайное событие (дорожно-транспортное происшествие,

326

производственная авария, несчастный случай), необходимо оперативно устранить причину, привлекающую внимание толпы, — это способствует снятию напряжения, разрядке ситуации, обеспечению безопасности собравшихся граждан. В противном случае бездействие милиции может привести к трагедиям. В качестве примера можно вспомнить аварию на Дмитровском шоссе в Москве, произошедшую несколько лет назад. В результате ДТП столкнулись троллейбус с пассажирами и бензовоз. Сразу собралась толпа любопытных, которые обсуждали происшествие и курили. Известно, что в результате начавшегося пожара погибло и пострадало много людей, в том числе и из числа любопытных. Но, как правило, подобные скопления людей нейтрализовать не представляет особой трудности. Сложнее обстоит дело, когда милиции приходится действовать в ходе массовых политических митингов или акций протеста. Они проводятся в накаленной психологической атмосфере, и неправильная тактика действий правоохранительных органов может привести к серьезным нарушениям общественного порядка.

Во всех случаях о зарождающемся конфликте или возникшем инциденте надо немедленно сообщить в дежурную часть, где собирается вся информация о групповых правонарушениях. Эта информация должна содержать следующие данные: характер инцидента и место его возникновения; на какой почве он возник или назревает; какие стороны в нем участвуют и количество участников; примерное количество пассивных наблюдателей и их отношение к происходящему; отношение собравшихся к присутствию милиции; тенденции развития конфликта и его возможный масштаб.

Важное значение имеют действия милиционеров при обращении с гражданами в рассматриваемых условиях. В местах скопления конфликтующих людей необходимо проявлять особое внимание и благожелательное отношение к гражданам. Необходимо воздерживаться от резких замечаний, по возможности от доставления правонарушителей на глазах у толпы, введения необоснованных запретов и ограничений.

Грубое, бестактное обращение даже с опасным правонарушителем в условиях толпы может вызвать резко отрицательную оценку у окружающих и направить их гнев против сотрудников милиции. В то же время, справедливые, корректные и понятные действия нарядов милиции вызывают, как правило, поддержку. Не стоит вступать в спор и пререкания с собравшимися, подда-

327

ваться на провокации зачинщиков. Сотрудники милиции не должны допускать поспешных решений в отношении принятия мер пресечения к правонарушителям. Иногда подобные меры следует отложить и принять их в более благоприятной обстановке. Важно постоянно анализировать складывающуюся обстановку, правильно оценивать суть происходящего, учитывать психологические особенности толпы и возможную реакцию людей на те или иные действия милиции. Поэтому преимущественно следует применять те меры воздействия, которые не вызовут негативных последствий.

При наличии угрозы возникновения серьезной конфликтной ситуации между участниками массовых выступлений и силами, обеспечивающими общественный порядок, сотрудники милиции должны предпринять все возможные меры, чтобы избежать прямой конфронтации и насильственных действий.

На практике в подобных случаях обычно применяется метод убеждения, который может выражаться в различных формах и средствах воздействия. Убеждение реализуется посредством диалога, обращения, разъяснения, переговоров, посредничества.

Обращение заключается в устной просьбе, призыве сотрудника милиции или иного представителя власти к собравшимся гражданам соблюдать правила поведения в общественных местах и установленный порядок проведения массовых акций.

Конструктивный диалог, при внешнем проявлении желания понять требования конфликтующей стороны, — это главное и самое предпочтительное оружие ненасильственных действий милиции. Когда противная сторона отказывается от диалога, необходимо непременно стараться восстановить его. Для более эффективного проведения диалога необходимо проявлять уважительное отношение к оппонентам, определить положительные моменты в их позиции и требованиях конфликтующей стороны (сторон) и быть готовым прямо и открыто сказать им об этом. Такое действие вызывает ответную симпатию, уменьшает предубеждение и частично сглаживает образ «врага» в лице правоохранительных органов.

Посредством разъяснения представители милиции, используя средства звукоусиления, доводят до сведения собравшихся о противоправном характере их действий, разъясняют требования действующего законодательства, призывают присутствующих воздержаться от противоправных и насильственных действий, предупреждают о возможном применении силы, если после неодно-

328

кратных законных требований сотрудников милиции собравшиеся не разойдутся, объявляют маршруты рассредоточения толпы и пути эвакуации. При этом важно эти пути и маршруты определить заранее и освободить их от техники и нарядов милиции. Выполнение указанных требований чрезвычайно важно, поскольку позволяет предотвратить панику и свалки, которые могут произойти в результате беспорядочного поиска людьми выхода из опасной зоны в случае применения милицией силы, в том числе спецсредств. Кроме того, целесообразно предусмотреть проведение кратких инструктажей по оказанию доврачебной медицинской помощи и заблаговременно сообщить адреса близлежащих медицинских пунктов.

При проведении переговоров представители милиции должны проявлять максимальную гибкость в достижении необходимых результатов. Здесь важно помнить, что при наличии конфронтации и противоположных социальных и психологических установок «противник» при положительном результате может двигаться шаг за шагом к урегулированию конфликта. Поэтому милиции не следует форсировать события, если обстановка не является чрезвычайной, а настраиваться на поэтапный процесс.

В тех случаях, когда диалог и переговоры необратимо нарушены, следует прибегнуть к посредничеству. Эти люди должны обладать рядом необходимых качеств. Они должны быть подлинными авторитетами для всех сторон, объективными и последовательными доверенными лицами. Посредник должен выслушать обе стороны, постараться найти компромисс и свести противоречия к минимуму. Примирение или отказ от насильственных действий должны стать конечным результатом. В качестве посредников обычно привлекают известных спортсменов и артистов, популярных общественных лидеров, религиозных деятелей, иногда авторитетов преступного мира.

В случае если метод убеждения не достигает цели, а также во время неорганизованных, стихийных выступлений, носящих агрессивный характер, сопряженный с угрозой насильственных действий со стороны толпы, тактика действий органов внутренних дел должна быть иной. В подобной ситуации оправдано применение различных мер принудительного воздействия в рамках действующего законодательства. При этом главным условием деятельности субъектов правовой охраны должны быть активность, перехват инициативы, наступательность при соблюдении принципа

329

причинения минимального физического, морального и материального ущерба.

На случай возникновения массовых беспорядков в подразделениях органов внутренних дел имеются специальные планы по их пресечению и ликвидации.

Основным органом управления силами и средствами при возникновении особых условий, в соответствии с планом, является оперативный штаб. В его состав входят руководители различных подразделений органов внутренних дел соответствующих уровней.

Основными задачами штаба являются:

— организация предупреждения массовых беспорядков;

— сбор, обобщение и оценка данных об оперативной обстановке, прогнозирование и разработка возможных сценариев ее развития;

— разработка и организация профилактических мероприятий с использованием возможностей средств массовой информации, трудовых коллективов, общественности;

— информирование органов представительной и исполнительной власти о нарастании социальной напряженности, межнациональных противоречий, иных эксцессов, внесение предложений по их устранению;

— постановка задач силам органов внутренних дел по локализации массовых беспорядков, контроль за их выполнением и оказание необходимой помощи;

— обеспечение готовности сил и средств к действиям при массовых беспорядках.

Радикальным средством борьбы с массовыми беспорядками является проведение специальной операции. Специальная операция - это комплекс разведывательных, оперативных, следственных, профилактических и силовых мероприятий, осуществляемых органами внутренних дел и иными привлекаемыми силами под руководством начальника оперативного штаба по единому плану в одном или нескольких местах, в целях недопущения (пресечения) со стороны бесчинствующей толпы актов насилия, организации погромов, поджогов, оказания вооруженного сопротивления представителям власти в нормализации обстановки и привлечении виновных к ответственности.

Для ведения разведывательных мероприятий создаются группы: наземной разведки, воздушной разведки, оперативного информирования.

330

Для проведения предупредительной работы формируются группы из представителей органов власти, а также создается агитационно-пропагандистская группа из сотрудников милиции.

Для обеспечения режимных ограничений образуются группы:

патрулирования, оцепления, маневренная, организация дорожного движения.

Для осуществления силовых мероприятий создаются группы:

блокирования, рассредоточения, изъятия, конвоирования, разгра-ждения (разбора баррикад), применения специальных средств

пожаротушения.

Для осуществления следственных действий организуются группы: документирования противоправных действий, следственно-оперативная, фильтрационный пункт.

Для организации управления силами и средствами создаются группы: организационно-аналитическая, связи, войсковая оперативная, тылового и технического обеспечения, резерв.

Задачи, состав, численность, порядок взаимодействия указанных групп между собой и с оперативным штабом подробно регламентированы в соответствующих приказах МВД России.

Основными тактическими действиями при проведении специальной операции являются оцепление места массовых беспорядков, документирование активных действий участников путем гласной и негласной фото- и видеосъемки, применение различных специальных средств, введение нарядов и соответствующих групп в зону оцепления, расчленение и выдавливание толпы, задержание организаторов и активных участников беспорядков, оказание доврачебной помощи пострадавшим и др.

После проведения специальной операции и восстановления нарушенного общественного порядка оперативный штаб обязан:

- создать условия для объективного расследования преступлений'

- разработать и организовать выполнение профилактических мероприятий по недопущению повторения массовых беспорядков;

- подготовить подробную информацию в органы исполнительной власти;

- обеспечить ликвидацию последствий массовых беспорядков;

- проанализировать опыт действий сил органов внутренних

дел с целью выявления ошибок и просчетов для недопущения их впредь.

331

Результаты работы специальной аналитической группы при штабе обсуждаются на оперативном совещании у начальника соответствующего органа внутренних дел и докладываются обобщенной информацией в органы исполнительной власти, вышестоящий орган внутренних дел, прокуратуру. В информации указываются также меры по укреплению общественного порядка и безопасности и вносятся предложения по недопущению повторения массовых беспорядков.

Вопросы и задания для самопроверки

1. В чем выражаются групповые нарушения общественного порядка и чем они отличаются от массовых беспорядков?

2. Какие причины обусловливают возникновение массовых беспорядков?

3. Назвать основные этапы формирования толпы и основных участников, входящих в ее состав.

4. Перечислить основные задачи органов внутренних дел по предупреждению и пресечению групповых правонарушений.

5. Какие ненасильственные средства воздействия на толпу в рамках метода убеждения Вам известны?

6. Что такое специальная операция?

332