НАТО и международная программа «Партнерство ради мира»

Отношения между Россией и ТТАТО в 1990-е гг. характеризуются совершенствованием политики и идеологии обеих сторон и наполнением их новым содержанием. Как Россия, так и ТТАТО, используя новый международный опыт, внесли существенные коррективы в реализацию своей внешней политики.

ТТАТО проявила ряд инициатив, которые существенно повлияли на расстановку политических, экономических, и военных сил в мире. В концентрированном виде все эти изменения отразились на характере и содержании трансформации ТТАТО, анализ и оценка состояния которой на данном этапе развития представляет значительный теоретический и практический интерес. В свою очередь Россия по многим ключевым направлениям международных отношений также сформировала свою новую позицию, выразила ее в отношениях вовне и закрепила в ряде внутриг осуда рственньтх документов.

Анализ развития политических курсов России и ТТАТО и отражение их взаимоотношений на карте мировой ПОЛИТИКИ ІГМЄЄТ важнейшее значение для динамики развития всего мира. В связи с чем представляется целесообразным рассмотреть шаги, предпринятые ТТАТО в части развития трансформации и ответные шаги России, которая хотя и утратила статус сверхдержавы, но пока на данном этапе еще остается одним из ключевых акторов мировой политики.

Интересным и оригинальным решением для реализации идеи многовекторной трансформации ТТАТО явилось создание программы «Партнерство ради мира»(ПРМ).

Истоком ее возникновения именно в таком виде явилось нежелание первой клинтоновской администрации обижать нтт восточноевро- пейцев, ни Россию. Целью создания программы явилось необходимость консолидации военного сотрудничества с ТТАТО всех бывших коммунистических стран, но без официального вступления в Альянс. Это был выгодный для ТТАТО тактический шаг на пути к стратегическим трансформационным процессам.

ТТроправителъственная пресса в России подавала ее как достижение предыдущей политики российского руководства и, как блестящую побед}’ линии Козырева на лидирующую роль России в сближении между Восточной Европой и ТТАТО. Президент РФ говорил на пресс- кон()>еренщпт о "российско-американском сотворчестве" в создантпт программы136. В частном порядке, как вспоминал Уоррен Кристофер, Ельцин восторгался "Партнерством" как "гениальной идеей Билла", которая развеет всякие опасения в России по поводу стремления восточ- ноевропейцев в ТТАТО137. Так, в сочетании с усилиями российских атлан- тистов, на свет появилась данная программа.

Обращаясь к ретроспективе данного вопроса, следует указать на то, что истоком, приведшим к инициативе «Партнерство ради мира», явились решения, принятые на Лондонской (в мае 1990 г.) и Римской (в ноябре 1990 г.) встречах на высшем уровне, повестки дня которых были посвящены преобразованию ТТАТО после окончания «холодной войны». Ключевым моментом этого процесса стало образование 6 декабря 1991

г. Совета североатлантического сотрудничества — специальной структуры, обеспечивающей проведение диалога и организацию сотрудничества между Североатлантическим союзом, странами Центральной тт Восточной Европы, а также новыми независимыми государствами, образовавшимися на территории бывшего Советского Союза. Кажущаяся на первый взгляд простой, на самом деле идея данной программы, как составляющей идеологии трансформации ТТАТО, была многоаспектной и заключалась в углублении всестороннего диалога между членами Североатлантического союза тт государствами, которые не входили в него.

ТГа исходе холодной войны многие на Западе, и в России были уверены в том, что добровольный односторонний отказ Советского Союза от своего военного блока и статуса великой державы приведет к всеобъемлющей демттлтттарттзацтпт мировой политики и к исчезновению всех военных блоков, в том числе тт ТТАТО. Однако этого не произошло. Почему? В значительной мере на это повлияло желание советских и российских лидеров приобщиться, «вписаться» в те международные структуры и институты, которые они воспринимали как "западные", как прогрессивное ядро "общемировой цивилизации". То есть Россия была не только не против территориального расширения ТТАТО, а более того, активно желала влиться в состав участников Альянса. Однако вопрос о вступлении России в ТІАТО тормозился в силу многих ранее изложенных причин. Стремление же к интеграции с ТТАТО у России оставалось. Поскольку в виде приема в члены ТТАТО его удовлетворить было невозможно, и в то же время нельзя было оставлять без внимания желание России к более полновесному сотрудничеству с ТТАТО, начался активный поиск создания возможных механизмов взаимодействия вне института членства России в ТТАТО. РТ такое решение нашлось. Им стало создание программы «Партнерство ради мттра»138.

В итоговом документе, принятом в 1994 г., имеется упоминание ст. 10 Вашингтонского договора о том, что «Североатлантический союз остается открытым для членства других европейских государств, способных отстаивать и развивать принципы этого договора тт вносить вклад в обеспечение безопасности Североатлантического района»139.

Иными словами, данная программа рассматривалась как своего рода подготовительный этап дпя стран-кандидатов на пути интеграции в блок ТТАТО. Кроме Вашпнгтонского договора руководство альянса подтвердило свою приверженность основным принципам международного права, в том числе Уставу' ООТТ, Всеобщей декларашп-т прав человека и Заключительному акту- СБСЕ140.

Руководство программой было возложено на созданный в июле 1997 г. Совет евроатлантического партнерства (СЕАП)141.

По замыслу организаторов, страньт-партнеры получили доступ к работе полтгтттческттх тт военных органов в штаб-квартире ТТАТО. Альянс обязался проводттть консультации с любым участником партнерства в том случае, «если этот партнер сочтет, что возникла прямая угроза для его территориальной целостности, политической независимости или безопасности»142. Следует отметить, что хотя подобная формулировка может бьтть достаточно произвольно истолкована государствашт- партнерамтт и в определенных условиях может иметь серьезные последствия для международных отношений, она не предусматривает никаких четких военных гарантий со стороны ТТАТО.

Среди основных целей программы, перечисленных в документе, можно назвать «прозрачность» в деле выделения средств на оборону, демократический контроль над министерствами обороны, защиту и поддержку основных свобод и прав человека, сохранение демократических обществ, совместное планирование, а кроме того, проведение военных маневров и полевых учении начиная с 1994 г. с целью поддержания мира, поиска и спасения143. Таким образом, здесь мы отмечаем превалирование политической составляющей ТГАТО над военной сферой. Что касается сотрудничества в рамках «Партнерство ради мира», то оно будет осуществляться ТТАТО по согласованию со странамп-партнерамп, которые предоставят руководству альянса презентационные документы, где будет содержаться «меры, намечаемые для достижения политических целей партнерства»144.

Группа координации программы находится в Бельгии в городе Моне. Она проводит военное планирование учений по программе «Партнерство ради мира». Декларировалось, что сотрудничество по программе будет способствовать «поддержанию, с учетом конституционных соображений, сил и средств и степени готовности, необходимых для содействия проведению операций под эгидой ООТТ и/или с санкции ОБСЕ». Первые учения по программе «Партнерство ради мира» по отработке миротворческих операций прошли осенью 1994 г.145

Такті образом, начало сотрудничества альянса со странами Цен- тральной и Восточной Европы в значительной степени предопределило появление еще одной — средиземноморской интщиативы ТТАТО, которая наряду с «Партнерством ради мира» имеет своей целью развтппе интеграционных процессов между Североатлантическим союзом и третьими государства ми. В основе этой программы лежит позиция официальных лиц Т ГАТО о том, что «безопасность в Ев|х>пе в цепом тесно связана с безопасностью и стабильностью Средиземноморского региона, а Средиземноморское измерение является частью европейском архитектуры безопасносттт».146

Механизм реализации программы начался с приглашения о присоединении к программе ПРМ, которое было направпено всем государ ствам, участвующим в СО АС, а также другим страна м-участницам Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ), желающим внести свой вклад в ее реализацию. При этом было оговорено, что виды деятельности, в которых участвует каждый из партнеров, должны основываться на совместно разрабатываемых Индттвттдуальных программах партнерства. Североатлантический совет предложил государствам, пожелавшим участвовать в программе, принять участие в проводимой в штаб-квартире ТТАТО работе политических и военных органов.

В России изначально программу "Партнерство ради мира" восприняли с воодушевлением как отказ альянса от раснптрения, а не как скрытую прелюдию к дальнейшей экспансии за счет вовлекаемых в будущем альянс членов ПРМ, как «фильтр» для отбора наиболее приемлемых кандидатов в состав ТТАТО, и как еще одни инструмент многовекторной трансформации, развития и укрепления ТТАТО.

По мнению автора, «Партнерство» следует рассматривать как еще ОДИН, причем СЛОЖНЫЙ ПО своей идеологической И политической структуре вектор трансформации Альянса.

Еще более кардинальный взгляд на значение программы в свое время высказывал С. Кортунов. Он указывал на то, что «отдельные исследователи считают тенденцию к использованию программы "Партнерство ради мира" и двустороннего сотрудничества государств-членов ТТАТО, особенно США, с государствами-членами СТТГ и государствами Прибалтики не только для втягивания новых государств в военные структуры ТТАТО, но и для проведения маневров вблизи границ России. В первый период выдвижения этой идеи с трудом принимался тот факт, что ПРМ используется ТТАТО в качестве "промежуточной ступени" для принятия новых членов147.

Секретарь Совета министров обороны СТТГ JT. Ивашов расценивал "Партнерство..." как форму "ползучего расширения ТТАТО" и настаивал, чтобы российские дипломаты добивались недвусмысленных гарантий того, что такие намерения отсутствуют. Он также напоминал о существовании с мая 1992 г., по крайней мере на бумаге, военного блока восьми членов СТГГ (так называемая Организации Ташкентского договора), по которому Россия, как и любой другой участник Ташкентского договора о коллективной безопасности, обязалась не вступать в другие военные блоки. Ивапюв предлагал своеобразный вариант создания программы партнерства между ТТАТО и ОТД— в целом, а не с от- дельными его членами148, полагая что устранив избирательность в членстве в Программы, тем самым снимется ограничение на возможное участие в России с в программе тт будет формально выполнено обязательство России перед членами Организации Ташкентского договора. Существовали и иные оппозиционные воззрения149.

Однако у более влиятельных субъектов российской политики были другие планы. Они рассматривали «Партнерство...» через призму внутриполтттттческои борьбы тт были угвереньт, что Запад заттнтересован в том, чтобы Россия присоединилась к программе. Некоторые эксперты полагали, что Альянсу просто необходимо участие России в ПРМ для создания эффективных механизмов управления кризисами и предотвращения конфликтов югославского типа150. Отвечая на предостережения Ивашова об угрозах военному сотруднттчеству в рамках СТТГ они полагали, что дальнейшая ттнтеграция СТТГ для создания протттвовеса ТТАТО прттведет к «новым требованиям» со стороны ближних соседей и игре «на не таких уж больших в нынешней ситуации противоречиях между Россией и ТТАТО». Политика увязок между внешнеэкономическими интересами российских элит тт взаимодействием с ТТАТО стала настолько актттвно обсуждаться в некоторых кругах, что присоединение Росстпт к «Партнерству...» было на полгода отсрочено. Хотя в основном торг об условиях с Западом велся за закрытыми дверями, тогдашний пресс- секретарь российского президента В. Костиков однажды публично озвучил предложение продать участие Росстпт в «Партнерстве..» за член ство в олигархическом клубе «большой семерки»: «Почему бы не увязать эти две проблемы?»151. 1

декабря 1994 г. в коммюнике, выпущенном сессией Североатлантического совета на уровне министров, было сообщено об очередном шаге на пути транс<|юрмащпт ТТАТО, а именно о том, что «активное участіте в программе «Партнерство ради мира» будет... играть важную роль в эволюционном процессе расширения ТТАТО».

Извещение о том, что конкретные вопросы расширения Альянса встали на повестку дня брюссельских чиновников, явилось неожиданностью для российского руководства. Нго реакция усугублялась еще тт тем, что решения ТТАТО фактически срывали заранее розрекламирован- ньте Козыревым планы предложить далеко идущую трансформацию СБСЕ в орган коллективной безопасности, который тем самым взял бы на себя некоторые функции ТТАТО. Казалось совершенно очевидным, что теперь большинство, если не все члены СБСЕ, предпочтут реально функционирующее на амерттканские деньги «Партнерства...» туманным перспективам, которые сулит милитаризация СБСЕ в будущем*.

Следует подчеркнуть, что возможно в связи с этим Индивидуальная программа участия в «Партнерстве...» была представлена Россией, пережттвшей шок, значительно позже остальных участников и подписана лишь 31 мая 1995 г.

Особенность ПРМ была выражена на состоявшейся в январе 1994 г. встрече на высшем уровне в Брюсселе, где руководители Альянса заявили о том, что они приняли решение немедленно приступить к выполнению практической программы, которая прттведет к изменению отношений между ТТАТО тт государствами-участшткамтт. 'Эта новая программа позиционирует ТТАТО как выходящая за рамки диалога и сотрудничества и преследующая цель установления подлинного партнерства — Партнерства во имя мира.

Целями тт задачами партнерства бьтлтт провозглашены следующие ориентиры, одновременно определяющие направления развития трансформации ТТАТО: •

содействие достижению транспарентности в планировании национальной обороны п выделении средств на оборону, •

обеспечение демократического контроля над силами обороньт, •

поддержание способности и готовности вносить свой вклад в операции, проводимые под эгидой ООТТ или входящие в компетенцию СБСЕ с учетом положений национальных конституций, •

развитие в военной области основанных на сотрудничестве отношении с ТТАТО в целях организации совместного планирования, боевой подготовки и военных учений для расширения возможностей участников программы ТТВМ по проведению операций по поддержанию мира, поисково-спасательных, гуманитарных и других операций, по которым впоследствии может быть достигнута договоренность, •

формирование В долгосрочной перспективе СИЛ, ИМЄЮЩТТХ большие возможности взаттмодействия с вооруженными силами стран — членов Североатлантического союза.

ТТаращивая потенциал трансформации, ТТАТО установило в рамках программы ряд мер по совершенствованию взаимодействия ее участников, а именно: консультации и сотрудничество в рамках СЕАП в основном касаются политических вопросов и вопросов, связанных с безопасностью, по которым государства-члены Североатлантического союза могли обменяться опытом и знаниями. Помимо консультаций по вопросам, относящимся к политике и безопасности, государства ми- участниками обсуждаются вопросы планирования обороны и военные вопросы, включая принципы н основные вопросы стратегии, структуры вооруженных сил и командований, военные учения и т.д.

Особенности консультаций в рамках Североатлантического союза состоят в многостадийности процессуальных форм. ТТа первом, наименее сложном уровне они представляют собой обьтчный обмен мнениями152 и информацией. ТТа следующем уровне консультации приобретают форму сообщений о мерах тт решениях, принятых или подлежащих принятию правительствами и прямо или косвенно затрагивающих интересы их союзников. Они могут также принимать форму заблаговременных уведомлений о будущих мерах ітли решениях правительств, с тем, чтобы дать союзникам возможность одобрить ттх пли высказать свое мнение.1 Консультации могут также проходить в форме обсуждения с целью достижения консенсуса относительно будущего политического курса и подкрепляющих его действий. ТТ, наконец, высшей формой являются консультации, цель которых — предоставление государствам-членам возможности достижения взаимоприемлемых договоренностей по поводу- коллективных решений или действий Североатлантического союза в целом.

Консультации проводятся кате в рамках Совета евроатлантического партнерства (СЕАП) так и в рамках и Программы "Партнерство ради мира". Таким образом, очевидно, что механизм консультации в рамках ТТАТО достаточно обширен. Кроме того, он продолжает углубляться, что дает сторонам возможность все более гибко подходттть к обсуждению совместных проблем.

ТТовая программа играет важную роль в процессе постепенной трансформации ТТАТО, о которой правительства страи-участников Североатлантического союза сразу же заявили, что «ожидают и будут приветствовать его как часть эволюционного процесса, учитывающего развитие событий в области политики и безопасности на всей территории Европы». При этом руководители ТТАТО ссылаются на ст. 10 Вашингтонского договора, где предусматривается подобное расширение с включением в Североатлантический союз других европейских государств, готовых развивать принципы этого договора и вносить свой вклад в обеспечение безопасности Северной Атлантики.

ТТа декабрьской встрече 1994 г. министры иностранных дел подтвердили, что программа ГТРМ обеспечивает эффективный механизм развития значительного военного потенциала, необходимого дпя эффективного взаимодействия с ТТАТО тт улучшения оперативной совместимости между ТТАТО и партнерами по сотрудничеству. При этом подчеркивалось, что оба эти компонента представляют собой одинаковую ценность для всех стран-партнеров независимо от того, стремятся они к вступлению в ТТАТО или нет.