1990-е годы: суверенизация регионови «асимметрия» российского федерализма

С 1990 г. развернулась борьба за власть сначала между руководством СССР, России и других союзных республик, а затем, после распада СССР — между президентской администрацией и руководителями советов.

Повысило свой статус большинство автономных образований.
В 1991 г. по инициативе реформистского движения «Демократическая Россия» Верховный Совет РСФСР создал комиссию по подготовке новой Конституции. Создание истинной, а не формальной Федерации и изменение статуса ее субъектов, децентрализация управления представлялись средством демократизации общества и разрешения национальных конфликтов. Предполагавшееся укрупнение регионов давало сторонникам Б.Н. Ельцина возможность отстранить от власти в консервативных регионах старые советские элиты, хотя обеспечить квалифицированное большинство на Съезде народных депутатов РСФСР для его принятия не удалось.
Однако, не меняя Конституции, Съезд санкционировал реформу национально-государственного устройства, предусматривавшую признание равноправия народов и суверенитета автономных республик и преобразование автономных областей в национально-государственные образования (республики). Съезд признал также право бывших автономных областей и автономных округов на выход из состава краев и областей и образование республик. Съезд подчеркнул необходимость сохранения целостности Российской Федерации и установил мораторий на изменение границ между ее субъектами до 1995 г.
Таким образом, в целом было сохранено унаследованное Россией от Советского Союза дробное (89 субъектов Федерации), сложное
590.
и многоступенчатое политико-территориальное деление: 55 собственно «русских» регионов (края и области) и 27 национальнотерриториальных образований, в том числе 16 республик, Еврейскую автономную область и 10 национальных округов. При этом Еврейская автономная область и все округа входят в состав краев и областей. Москва остается отдельным административно-территориальным образованием (ныне — субъектом Федерации), хотя в нем находится центр Московской области. Другой город федерального значения, Санкт-Петербург — также самостоятельный субъект федерации. Подобно столице, в нем располагаются органы власти окружающей его Ленинградской области.
Однако национальные движения продолжали требовать создания новых республик и дальнейшего дробления регионов по национально-территориальному признаку. Так, черкесские и абазинские организации активно ратовали за раздел Карачаево-Черкесии на отдельные республики или присоединение районов, населенных черкесами, к Ставропольскому краю. Лозунг создания национальнотерриториальных автономий выдвигали не имевшие их в бывшем СССР народы — например, немцы и греки. Поскольку многие границы между республиками и регионами были установлены в сталинский период и много раз менялись, некоторые национальные движения требовали восстановления самых широких из когда-либо существовавших границ своей республики (например, Адыгеи).
«Суверенизация» регионов все более явственно грозила Российской Федерации распадом, причем за счет выхода из нее не только «национальных» республик, но и собственно «русских» краев и областей. 1 ноября 1991 г. объявило о независимости чеченское руководство во главе с Д.Дудаевым. Резко обострился давний осетино-ингушский конфликт, активизировались национальные движения в Татарстане, Башкирии, Якутии, Туве.
Проявилась тенденция к обособлению от федерального центра и в ряде «русских» регионов. Ограниченность федерального бюджета уменьшала экономические возможности Центра воздействовать на власти субъектов Федерации с помощью трансфертов, кредитов, лицензирования и квотирования внешней торговли, закупок и поставок продукции из государственных резервов, инвестиций и т. п. В условиях кризиса на плечи регионов ложились все новые статьи
591
социальных расходов. Именно региональным властям приходилось гасить социальные конфликты, связанные с невыплатами в срок пенсий и зарплаты служащим федеральных учреждений. Это порождало стремление региональных руководителей опереться на собственные ресурсы: отказ перечислять федеральному Центру налоги, сочетавшийся с требованиями субсидий и субвенций, борьбой за преобразование налоговой системы в пользу регионов. Некоторые субъекты Федерации неоднократно пытались закрыть свои границы для вывоза дефицитных или экспортных товаров и продовольствия. Богатые природными ресурсами регионы требовали полного контроля над их использованием, а главное — доходов от их экспорта. Республиканские и региональные элиты хотели воспользоваться приватизацией и завладеть федеральной собственностью, особенно месторождениями полезных ископаемых, находящих устойчивый спрос на мировом рынке (нефти, газа, алмазов и т. п.). Регионы, располагавшие значительными морскими портами или предприятиями, чья продукция находила спрос на международном рынке, добивались создания свободных экономических зон, иной раз размером в целую область.
Особенно тревожная ситуация возникла в начале весны 1992 г., когда власти Татарстана, самой многонаселенной и экономически значимой республики, организовали у себя референдум. Гражданам республики был задан вопрос, согласны ли они с тем, что «Республика Татарстан — суверенное государство, субъект международного права, строящее свои отношения с Российской Федерацией и другими республиками, государствами на основе равноправных договоров?». При явке 82% большинство проголосовавших избирателей (61%) ответили на этот вопрос положительно. Фактически это могло означать начало дезинтеграции Российской Федерации. В этих условиях федеральный Центр был вынужден вести себя крайне осторожно и терпеливо. Российское руководство предложило Татарстану, а затем и другим республикам, наиболее громко требовавшим самостоятельности, заключить «индивидуальный» договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти суверенных республик. Одновременно всем субъектам Федерации было предложено подписать общий Федеративный договор, принятый подавляющим большинством очередного Съезда народных депутатов РФ. Предметом
592
договора стало не учреждение новой Федерации, а «разграничение предметов ведения и полномочий».
31 марта 1992 г. Федеративный договор был подписан представителями 87 субъектов Федерации. Фактически он состоял из трех договоров, заключенных 1) с «суверенными республиками», 2) краями, областями и городами Москвой и Санкт-Петербургом, 3) Еврейской автономной областью и автономными округами. Республики были поставлены в привилегированное положение. Они получили право на собственные конституции. Они могли участвовать в «международных и внешнеэкономических соглашениях», если это не противоречило Конституции и законам Российской Федерации. Земля, недра, воды, растительный и животный мир объявлялись достоянием народов, проживающих на территории республик, хотя одновременно вводилось понятие «федеральные природные ресурсы», чей статус предполагалось определять по «взаимной договоренности».
Еврейская АО и автономные округа оказались в парадоксальном положении: с одной стороны, они стали полноправными субъектами Федерации, а с другой, остались в составе своего края и областей. Позже это вызвало значительные проблемы, особенно в налоговых отношениях между Тюменской областью и богатыми «нефтегазовыми» Ханты- Мансийским и Ямало-Ненецким автономными округами. Эти проблемы удалось урегулировать только после длительных разбирательств. Возник конфликт вокруг города Норильска, окруженного территорией Таймырского автономного округа, но подчиненного Красноярскому краю.
Съезд народных депутатов РФ включил Федеративный договор в Конституцию страны. Договор затормозил распад России, но не решил полностью проблем ее интеграции. Чечня и Татарстан не подписали договор, ряд регионов одобрили его с оговорками. Лидеры Татарстана, Башкортостана, Якутии, Ингушетии и некоторых других республик умело добивались от федерального Центра экономических и иных уступок, дотаций, субсидий и инвестиций. Руководители республик представляли себя как единственную силу, способную повлиять на лидеров радикальных националистических движений, предотвратить усиление сепаратистских настроений.

Стремясь в конечном счете к превращению России в рыхлую конфедерацию, многие политические лидеры использовали в своих интересах противостояние между президентом и Верховным Советом.
593
Дальнейшая «суверенизация» регионов была приостановлена октябрьскими событиями 1993 г.[100] в Москве и роспуском региональных советов, многие из которых поддержали руководителей Верховного Совета. Принятие новой Конституции на референдуме, прошедшем одновременно с выборами 12 декабря 1993 г., изменило юридические рамки отношений между федеральным центром и регионами. В ней о Федеративном договоре не упоминается и не предусматривается право выхода регионов из состава федерации.
После октябрьских событий 1993 г. президентская администрация стремилась заручиться поддержкой глав региональных администраций. Одновременно с выборами в Государственную Думу прошло голосование за кандидатов в члены верхней палаты Федерального собрания — Совета федерации. Большинство глав исполнительной власти субъектов Федерации выставили свои кандидатуры и победили.
Татарстан, однако, в выборах и референдуме 12 декабря 1993 г. не участвовал. Урегулировать отношения с этой республикой и вернуть ее в общегосударственное правовое пространство федеральному Центру удалось подписанием в феврале 1994 г. договора о разграничении полномочий. Этот договор положил начало целой серии аналогичных соглашений первоначально с другими республиками, а затем краями и областями. Процесс подписания договоров продолжался около пяти лет — до 1999 г. Всего они были заключены с 46 регионами. Вопреки Конституции, складывалась «асимметричная» Федерация, в которой каждый субъект добивался для себя статуса и полномочий в соответствии со своими возможностями давления на федеральный Центр. Закреплялось экономическое и политическое неравноправие регионов, закладывались основы противоречий и конфликтов, поскольку и федеральный Центр, и регионы стремились толковать статьи о предметах совместного ведения в свою пользу.
Одной из причин подписания договоров стало недовольство «дискриминацией» в отношениях с Центром краев и областей. Мно-
594.
гие из них экономически гораздо мощнее, чем большинство республик. В апреле 1993 г. Вологодская и Свердловская области провели референдумы о предоставлении им равных с республиками прав, за ними последовала Томская область. В Приморском крае, Архангельской и Челябинской областях советы приняли решения о повышении статуса до республиканского. Но дальше всех пошла Свердловская область, которую областной совет в июле 1993 г. провозгласил Уральской республикой, принял ее конституцию и наметил выборы новых республиканских властей. В ответ на это президент Б.Н. Ельцин отстранил от должности губернатора Э.Э. Росселя и объявил соответствующие решения областного совета недействительными (в 1995 г. Россель вернулся на этот пост и занимал его до 2009 г.).
Заключение договоров о разграничении полномочий с регионами превратилось в массовую кампанию при подготовке выборов президента РФ в 1996 г. Кремль стремился воспользоваться влиянием губернаторов для обеспечения нужного голосования.
Еще в декабре 1992 г. Съезд народных депутатов разрешил региональным советам назначать прямые выборы глав администраций. В апреле 1993 г. этим правом воспользовались 8 краев и областей, в шести из которых явно доминировали оппозиционные президенту и правительству силы. После победы Б.Н. Ельцина на президентских выборах 1996 г. прямые выборы глав исполнительной власти стали проводить во всех регионах.
В результате во многих регионах к руководству пришли представители КПРФ или кандидаты, поддержанные коммунистами и другими оппозиционными Кремлю партиями. В ряде региональных парламентов им принадлежало прочное большинство. Хотя, став губернаторами, деятели оппозиции приостанавливали свое членство в компартии и пытались «в интересах региона» доказать администрации президента свою лояльность, их отношения с Кремлем оставались напряженными.
Несмотря на очевидные дезинтеграционные тенденции в 1990-х гг., сохранялись мощные факторы, способствовавшие единству России. Прежде всего, привычка жить в крупной и высокоцентрализованной стране, авторитет центральной власти — органическая часть российской политической культуры, уходящая корнями в глубокое историческое прошлое. В стране веками существовало единое куль-
595
турное, научно-образовательное и информационное пространство. Распад Советского Союза показал и элите, и общественному мнению в целом, насколько взаимозависимо хозяйство регионов, к каким тяжелым экономическим последствиям и межнациональным конфликтам может привести даже частичная дезинтеграция России. Еще в начале 1990-х гг. наметилось стремление соседних территорий к конструктивному сотрудничеству и объединению в региональные ассоциации, границы которых, как правило, совпадали с рубежами экономических районов бывшего Госплана. Наконец, подавляющее большинство регионов России, в том числе почти все республики, не могли обойтись без трансфертов из федерального Центра. Число регионов-«доноров» федерального бюджета менялось в зависимости от налоговой системы и методов расчета, но, как правило, редко выходило за пределы первого десятка: к ним принадлежали Москва и С.-Петербург, Московская область, нефтегазоносные регионы Сибири и еще несколько богатых экспортными ресурсами и промышленно развитых областей, возглавляемых городами-миллионерами. При этом в бюджетах многих регионов доля трансфертов из федерального центра и по сей день достигает 80—90%.
Тем не менее, в 1990-е гг. в регионах принимали законы, откровенно противоречившие федеральному законодательству, и даже провозглашали их приоритет. Федеральный Центр закрывал на это глаза, поскольку был заинтересован в политической стабильности и использовании на общефедеральных выборах «административного ресурса» в интересах «партии власти». Генеральная прокуратура выявила около 3,5 тыс. несоответствий конституций и уставов регионов федеральной Конституции, что означало разрушение единого правового пространства страны и не соответствовало сути федеративных отношений.
Итоги первых выборов в законодательные собрания (думы) регионов, проведенных в основном в 1994 г., показали, что в их политической жизни обозначилось абсолютное доминирование исполнительной власти, закрепленное в конституциях республик и уставах областей. Влияние депутатов на состав и действия администраций в лояльных президенту северных регионах было с самого начала крайне ограничено. В регионах «красного пояса» законодательные собрания сначала пытались предусмотреть возможность влиять на
596.
назначавшихся из Москвы губернаторов, но затем местные лидеры оппозиции, победив на губернаторских выборах, также поспешили укрепить свои позиции.
В ряде республик и регионов установились режимы личной власти их руководителей. Сложилось традиционное для России разделение власти между федеральным Центром и «региональными деспотиями»: в обмен на лояльность и относительную стабильность Кремль предоставлял главам регионов свободу рук и не обращал внимания на массовые нарушения законности и прав граждан. Авторитарные режимы в регионах опирались на сращивание власти с московскими крупными компаниями или местными олигархическими структурами, использовали правоохранительные органы в борьбе с оппозицией. Занимаясь повседневными материальными нуждами региональных подразделений Министерства внутренних дел, прокуратуры, судов и других федеральных органов, власти республик, краев и областей постепенно приобретали все большее влияние на них. Мнение губернатора часто становилось решающим при назначении руководителя регионального управления внутренних дел (милиции). В итоге авторитарные региональные лидеры постепенно «приватизировали» общегосударственные структуры. Как следствие, росло отчуждение между властью и населением, увеличивался риск серьезных потрясений, ухудшались возможности экономического развития.

<< | >>

↑

Источник: Алексеев, А. И.. Россия: социально-экономическая география: учеб. пособие. 2013

Еще по теме 1990-е годы: суверенизация регионови «асимметрия» российского федерализма:

- География - Землеведение - История Земли -