2000-е гг.: восстановление «вертикали власти»

Избрание на пост президента России В.В.Путина ознаменовалось реформой отношений между Центром и регионами, направленной на укрепление вертикали государственного управления и централизацию власти. В мае 2000 г. новый президент объявил об учреждении 7 федеральных округов и назначении в них его полномочных представителей. Границы округов не совпадали с привычными рубежами между экономическими районами, зато довольно точно соответствовали членению территории на военные округа. Полномочные представители президента должны были стать проводниками его политики. В их задачу входила, во-первых, координация деятельности федеральных структур в регионах, в том числе правоохранительных органов, консолидация правового пространства страны, содействие в проведении президентом кадровой политики на местах, организация кон-
597
троля над исполнением решений федеральных округов власти. Новые структуры возглавили кампанию по приведению регионального законодательства в соответствие с Конституцией России и федеральными законами. Значительно усилились институты федерального контроля и вмешательства. В округах были созданы «надрегиональные» подразделения министерств внутренних дел и юстиции, прокуратуры, налоговой и таможенной служб. Не случайно пятеро из семи представителей президента первого «призыва» были генералами.
Новые администрации были призваны выявить в своем округе наиболее приоритетные экономические и социальные проблемы и координировать их решение. Поэтому направления и характер деятельности представителей президента зависели от специфики округа. Довольно скоро в ней обозначилась тенденция к усилению вмешательства в экономические дела.
Одновременно проводилась реформа Федерального собрания. В последние годы президентства Б.Н. Ельцина членами Совета федерации по должности являлись главы исполнительной власти и законодательных собраний регионов. Такая практика вызывала критику, поскольку, во-первых, регулярная законотворческая деятельность в Москве была плохо совместима с их основными обязанностями. Во- вторых, статус депутата Федерального собрания обеспечивал главам регионов и их законодательных собраний неприкосновенность; юридической процедуры законного отрешения губернаторов от должности даже в случае прямого нарушения ими федеральных законов практически не существовало. Это еще более укрепляло региональные авторитарные режимы и потенциальную фронду губернаторов по отношению к Кремлю.
Отныне в Совет федерации входят по два члена от каждого региона, которые представляют их исполнительную и законодательную власти. Они соответственно назначаются губернаторами и избираются законодательными собраниями. Президент РФ получил право отстранять губернаторов или глав республик от должности в случае нарушения ими законов и распускать законодательные собрания, если они принимают акты, противоречащие федеральному законодательству. Кроме того, были приняты законодательные нормы, запрещавшие главам регионов занимать свой пост более двух сроков подряд. Однако отсчет этих сроков был установлен таким образом,
598.
что почти все губернаторы фактически смогли оставаться на своих постах три, а некоторые — даже четыре срока, а затем эти нормы перестали соблюдаться.
Взамен прямого участия руководителей регионов в деятельности Федерального собрания в июле 2000 г. создан Государственный совет, в который они входят по должности. Этот орган не предусмотрен Конституцией и действует при администрации президента. Его задача — в обеспечении постоянного диалога между президентом и главами регионов и в разработке рекомендаций по актуальным проблемам.
Были приняты меры по созданию единого формата отношений между центром и регионами — единого правового пространства. Республики обрели схожий с краями и областями статус в составе Федерации. В 2000 г. при участии полномочных представителей президента в округах Генеральная прокуратура РФ проанализировала конституции и уставы всех субъектов Федерации. В итоге в том же году они были приведены в соответствие с федеральными нормами. В 2002 г. истекал срок действия договоров о разграничении полномочий и предметов ведения между Центром и регионами. Несмотря на давление со стороны наиболее сильных регионов, Кремль отказался от продления или пересмотра этих договоров, оставаясь верным своей цели — установить единые для всех субъектов Федерации «правила игры».
Результатом реформ, проведенных в начале первого президентского срока В.В. Путина, стало восстановление управляемости государства и возвращение к общепринятым правовым нормам федерализма. Вместе с тем, уже тогда Кремль подвергался критике за создание федеральных округов как еще одной громоздкой бюрократической структуры, лишенной рычагов экономического влияния на администрации регионов, но особенно — за новую волну административной централизации, выразившуюся в сокращении доли регионов в консолидированном бюджете, изъятии у регионов важных полномочий, фондов и источников дохода (например, дорожного фонда).
В ряду федеративных государств и просто крупных стран мира Россия выделялась большим числом субъектов Федерации (89), в десятки раз различающихся и по территории, и по численности населения, и по экономическому потенциалу (в Москве — около 11
599
млн жителей, а в бывшем Эвенкийском автономном округе — всего 17 тыс.). Многие малонаселенные субъекты Федерации, формально обладающие теми же правами, что и крупные регионы, жизнеспособны только благодаря массированным дотациям из Центра. Нынешняя политико-административная структура с «матрешечными» субъектами Федерации, когда один из них, входя в другой, имеет тот же конституционный статус, была искусственно законсервирована, чтобы избежать национальных и политических конфликтов.
Укрупнение субъектов Федерации в течение многих лет служило предметом дискуссий экспертов и политиков. Еще в 1990-е гг. вставал вопрос об объединении Санкт-Петербурга и Ленинградской области, Москвы и Московской области. Тогда же лидер ЛДПР В.В. Жириновский выступил с нашумевшим предложением полностью перекроить политическую карту России и ликвидировать при этом национальнотерриториальные образования, сформировав крупные губернии. Естественно, оно вызвало в республиках бурю возмущения. Различные деятели многократно, вплоть до 2012 г., поднимали вопрос о переносе столицы из «перенаселенной» и «проблемной» Москвы в другой город, предположительно в Поволжье или на Урал. Предлагалось также построить «в чистом поле» новую столицу, подобную Бразилиа. Были обнародованы проекты сокращения числа субъектов Федерации до 50, 30—35 и даже до 12—15. Аргументами служила, во-первых, необходимость ликвидации сложносоставных субъектов Федерации. Во-вторых, авторы проектов их укрупнения доказывали целесообразность присоединения малонаселенных и экономически слабых территорий к более крупным и обеспеченным относительно прочной собственной налоговой базой. В первую очередь речь шла о ряде автономных округов, но звучали и предложения о слиянии и собственно «русских» регионов с небольшой численностью населения — например, Псковской и Новгородской областей.

В конце первого срока президентства В.В. Путина Кремль инициировал кампанию по укрупнению субъектов Федерации, для чего были созданы правовая база и политические условия. В конце 2001 г. принят федеральный конституционный закон «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации». Согласно этому закону, во всех заинтересованных субъектах Федерации должны быть обязательно проведены
600.
всенародные референдумы по вопросу об объединении. Необходимо также согласие федеральных и региональных органов законодательной власти. В 2005 г. в закон внесены поправки: отныне решение об объединении субъектов Федерации, предложенное региональными властями, должен поддержать президент, после чего назначается референдум. При слиянии регионов предусматривается переходный период до истечения полномочий региональных законодательных органов. Районы, составлявшие субъект Федерации, вошедший в состав другого региона, могут сохранить особый статус. Стремясь заручиться поддержкой региональных элит и избирателей, федеральный Центр обычно предусматривает экономическую компенсацию затронутым регионам — например, в виде инвестиций в инфраструктуру.
Первым «укрупненным» регионом стал Пермский край, объединивший Пермскую область и депрессивный Коми-Пермяцкий АО (соответствующий закон был принят в марте 2004 г.). К лету 2007 г. в результате проведения требуемых Конституцией РФ референдумов состоялось юридическое объединение Корякского АО и Камчатской области, Усть-Ордынского Бурятского АО и Иркутской области, Агинского Бурятского АО и Читинской области, Ненецкого и Эвенкийского АО и Красноярского края (переходный период еще не везде завершен). Малые регионы, интегрируемые со своими более крупными соседями, получают гарантии сохранения определенной самостоятельности во вновь образуемых краях.
Однако стратегии укрупнения не существовало или, во всяком случае, она не была обнародована. Очевидно, что каждый случай сугубо индивидуален, и выгоды укрупнения налицо далеко не для всех затронутых им социальных групп и институтов. Так, благодаря федеральным дотациям и статусу субъекта Федерации бюджетные расходы на душу населения и ряд других социальных и экономических показателей в бывшем Агинском Бурятском АО были выше, чем в Читинской области. Ликвидация самостоятельности теряющих население небольших областей в европейской части страны может подорвать перспективы их административных центров — локомотивов экономического развития. Наконец, недооценка этнопсихологических факторов грозит серьезными конфликтами. Попытки центральных властей форсировать объединение Республики Алтай и Алтайского края и особенно Адыгеи и Краснодарского края натолкнулись
601
на жесткое сопротивление национальных организаций, местной интеллигенции и части элиты.
Значительные изменения в отношениях между федеральным Центром и регионами произошли после террористических актов, совершенных в августе-сентябре 2004 г., в том числе трагедии в Беслане. По предложению президента В.В. Путина избрание глав субъектов Федерации всеобщим голосованием жителей региона было упразднено. Аргументами для этой реформы послужили необходимость противостоять террористической угрозе, обеспечить целостность и безопасность страны, что возможно только при наличии вертикальной системы исполнительной власти, действующей как единый соподчиненный организм.
Отныне президент предлагал кандидатуру на пост главы региона для утверждения региональному законодательному органу. Если законодательное собрание не утверждало названного президентом кандидата, то глава государства должен был вновь вносить ту же или иную кандидатуру. Если же и вторая попытка оказалась бы безуспешной, то президент был вправе назначить исполняющего обязанности руководителя региона и распустить законодательный орган. На практике, однако, все внесенные президентом кандидатуры были сразу же утверждены, в основном голосами депутатов от правящей «Единой России», располагавшей большинством в местных законодательных собраниях. Большинство действовавших осенью 2004 г. глав регионов были переназначены на новый срок.
Сторонники этой реформы не без оснований утверждали, что многие авторитарные региональные лидеры, в свое время назначенные Б.Н. Ельциным, оказались лучшими хозяйственниками и добились более успешного развития своих регионов, чем иные избранные всеобщим голосованием «демократы». Нетерпима «приватизация» целых регионов крупным бизнесом, успешно проводившим на выборах в губернаторы своих ставленников. Назначение лидеров позволяет предотвратить приход к власти откровенных демагогов, националистов и выходцев из криминальной среды, более надежно обеспечить интересы федерального Центра.
В то же время отмена избрания руководителей регионов населением подверглась критике в России и вызвала негативную реакцию за рубежом как отход от демократических принципов и завоеваний
602.
постсоветского периода. Реформа перекладывала всю ответственность за происходящее в регионах на федеральное правительство и президента, что уменьшало устойчивость политической системы в случае конфликтов. Нарушались естественные принципы отбора политических лидеров. Становясь неподотчетными перед избирателями и более зависимыми от Кремля, главы администраций не были заинтересованы в отстаивании специфических интересов региона, если они не совпадали с интересами руководства страны. Наконец, во имя «политической целесообразности» забыт принцип сменяемости региональных руководителей: многие из них по стажу пребывания на своем посту побивали рекорды брежневского «застоя».
Возврат к выборности глав исполнительной власти в регионах регулярно поднимался политическими деятелями и средствами массовой информации. Он стал одной из основных тем политических дискуссий после манифестаций в крупных городах, последовавших за выборами в Государственную Думу в конце 2011 г. Проект закона о выборности губернаторов подвергся многократным правкам. В итоге его окончательная версия была подписана в мае 2012 г. Д.А. Медведевым, покидавшим пост президента РФ. Согласно новому закону, претенденты на пост губернатора должны заручиться поддержкой от 5 до 10% депутатов муниципальных образований, а также избранных глав муниципалитетов разного уровня. Наряду с этим «муниципальным фильтром» предусмотрен и «президентский фильтр»: глава государства определяет необходимость и порядок проведения консультаций с претендентом на пост губернатора. Отныне главы регионов избираются на срок до пяти лет и не могут занимать этот пост более двух сроков подряд. Представители оппозиции подвергли новый закон острой критике, полагая, что он не обеспечивает прямых демократических выборов и дает преимущество правящей партии — «Единой России», контролирующей большинство муниципалитетов.

<< | >>

↑

Источник: Алексеев, А. И.. Россия: социально-экономическая география: учеб. пособие. 2013

Еще по теме 2000-е гг.: восстановление «вертикали власти»:

- География - Землеведение - История Земли -