<<
>>

Глава 5 Представление о механизмах работы общества

В главе 3 мы уже показали, что компетентное поведение руководителей, преподавателей и просто граждан требует от них понимания механизмов работы общества, в котором они живут, и нахождения путей влияния на происходящие в нем процессы. Таким образом, компетентность человека неизбежно зависит от понимания работы общества и от восприятия собственной роли и роли других людей в этом обществе. В этой главе мы рассмотрим, проанализируем и предложим альтернативы широко распространенным гражданским и экономическим убеждениям и представлениям.
Сначала будут приведены данные относительно достижений в становлении управляемого общества. Затем перейдем к анализу некоторых последствий существующего положения дел. В частности, к ним относится потребность в новых механизмах управления экономикой, которые учитывали бы тот факт, что главную ответственность за качество нашей жизни несут сейчас государственные служащие и что функция денег существенно изменилась. Сейчас деньги являются средством достижения целей, зарожденных в недрах политико-бюрократического процесса, вместо того чтобы служить средством установления приоритетов, согласования действий для их достижения и проведения оценки результатов выполненной работы. Важное место в этой главе занимает обсуждение той роли, которую в современном обществе играют государственные служащие, и необходимой для выполнения этой роли компетентности служащих. На самом деле наши ожидания относительно поведения государственных служащих и критерии, по которым они отчитываются перед нами, нуждаются в серьезной корректировке. Необходимо создать условия для нововведений в сфере государственной службы и поощрять общественное обсуждение планов и практических шагов по их воплощению. Существующий способ контроля за работой государственных служащих также устарел. Чтобы наше общество функционировало эффективно, нужна, ни много ни мало, новая концепция демократии. Необходимо заменить представительную демократию демократией участия. Наконец, в этой главе будет обсуждаться потребность общества в новых методах анализа бизнеса, доходности, денег и благосостояния. Учитывая настоятельную потребность в прикладных результатах социальных исследований, мы заключаем главу, во-первых, рассмотрением природы научного процесса и роли ученого (то и другое часто понимается неверно), во-вторых, выводами, показывающими, что многие широко распространенные гражданские, социальные и экономические убеждения и представления более не соответствуют реальному положению вещей. Мы живем в управляемом обществе Во всех странах ЕЭС около 45% суммы государственных налогов тратится непосредственно правительством, не считая расходов местных властей и национализированных отраслей промышленности. Если добавить и эти затраты, показатель возрастет до 65%. И сюда еще не входят расходы, связанные с реализацией определенных законов в отношении частных компаний. Например, за прошедшие десять лет предприятиям несколько раз приходилось осуществлять политику, которая приводила их к убыткам, после чего правительство «спасало» их; им приходилось придерживаться такой экономической политики, которая лишила многих предпринимателей своего бизнеса; приходилось обеспечивать из «собственных» фондов расходы на медицинское, социальное, пенсионное обслуживание и образовательные цели для своих сотрудников, а также управлять от имени государства системами налогообложения и пенсионного обеспечения.
Приведенная выше цифра не включает затраты на налоговую политику в отношении ипотеки и автомобилей, находящихся в собственности компаний, затраты на узаконенные услуги арендаторам со стороны землевладельцев, расходы своих «собственных» денег землевладельцами, домовладельцами, бизнесменами и фермерами, связанные с различными скидками и сборами. Если добавить все это к предыдущему показателю, получится, что сумма расходов, находящихся под контролем государства, достигает примерно 75% валового национального продукта. Процесс концентрации под общественным контролем все большего объема социальных и экономических сил (а также физических и биологических ресурсов) продолжается и до сих пор. Наиболее очевидные доказательства этого можно найти в рекомендациях комиссии Брандта «Север-Юг». В своем отчете комиссия Брандта решительно призывает к дальнейшему обобществлению и без того уже сильно обобществленной мировой экономики. В этом контексте следует отметить, что политику Международного Валютного Фонда, который неизменно предлагает всем странам денационализировать промышленность и сократить «потребление» в общественном секторе, можно определить лишь как, мягко говоря, серьезное заблуждение, а точнее - как политику, противоречащую долговременным интересам человечества и, следовательно, безнравственную. Роль правительства в управляемом обществе изменилась за последние двадцать лет до неузнаваемости (гораздо больше, чем принято считать), хотя причины этих изменений не были выявлены с достаточной очевидностью. Например, цель системы образования теоретически состоит в том, чтобы приносить пользу всему обществу, а не только тем, кто проходит через эту систему. Поэтому затраты на нее необходимо возложить на общество в целом, а не только на тех, кто растит детей. Транспортные системы служат для перевозки продуктов потребления, а потому приносят пользу каждому члену общества, а не только тем, кто путешествует. Свободу общества от болезней и бедствий опять-таки не могут обеспечивать отдельные люди: здоровье и благосостояние каждого человека тесно связано со здоровьем и благосостоянием его соседа. Это же касается и экономического развития, ибо рынок практически не позволяет нам контролировать загрязнение окружающей среды, эксплуатацию, несправедливое распределение благ, нищету в городах, циклы экономического роста и депрессий и само непрерывное развитие общества. Частная фирма, зажатая в тиски рыночных сил, редко в состоянии выделить достаточные ресурсы для исследования, развития или рационализации средств производства. Риск при вложениях в будущее слишком велик. Кроме того, отдельное предприятие не может гарантировать работу людям, проживающим в том же районе, обеспечить развитие общества в целом или принять меры по борьбе с загрязнением окружающей среды, не согласующиеся с теми, которые принимают их конкуренты. В системе свободного предпринимательства некоторые люди могут выбрать, в каком доме поселиться, но едва ли у них есть возможность выбирать среду, в которой они будут жить, а ведь именно окружающая среда в первую очередь определяет качество жизни. Состояние окружающей среды в свою очередь зависит от общей социальной, экономической и физической политики планирования. В число значимых параметров физического окружения входят водоснабжение и канализация, соотношение между различными типами жилых домов, баланс числа жилых домов и количества рабочих мест в районе, доступ к местам отдыха и к различным общественным службам. Социальное окружение включает условия, позволяющие влиять на решения правительства, обеспечивать защиту от эпидемий и преступности, а также возможности менять место жительства и работы, а при переезде на новое место быстро адаптироваться в любом новом сообществе. Система свободного предпринимательства не дает людям выбора: им приходится жить в обществе, где в той или иной степени наблюдается экономический застой. Люди редко имеют возможность выбрать окружение, благоприятное для занятия самыми разнообразными профессиями, обеспечивающее многие виды услуг и досуга в сочетании с широким выбором вакансий и сохранением желательных социальных контактов. Те же причины, которые привели к значительному обобществлению нашей внутренней экономики, действуют и на международном уровне. Именно они порождают требования наподобие тех, что были выдвинуты комиссией Брандта. Эти требования вовсе не являются целиком (или хотя бы в основном) альтруистическими. (Однако нельзя сказать, что страны «третьего мира» заинтересованы в их выполнении в меньшей степени, чем мы сами.) Оставляя нам мало свободы для контроля за неравномерным распределением богатства, эксплуатацией, неэтичными действиями предпринимателей, загрязнением окружающей среды и качеством жизни внутри страны, рыночная экономика точно так же препятствует контролю над этими факторами и в международном масштабе. И точно так же, как в свое время создание средств контроля над войнами, преступлениями, болезнями, голодом и нищетой было в интересах благосостояния отдельных государств, так и теперь в их (и в наших) интересах расширить рамки этого контроля до мирового масштаба. На нас оказывают огромное влияние меры, принимаемые нашими соседями для контроля над военными действиями, загрязнением среды, эксплуатацией и преступностью, для поддержания здоровья, благополучия и благосостояния своей рабочей силы. Они влияют не только на нашу экономическую конкурентоспособность, но и на наши ресурсы (например, продукты питания), и на риск развязывания взаимно разрушительной войны. Государственные служащие - основа нашего благосостояния Деятельность правительства имеет решающее значение для экономического и социального развития нашего общества и для уровня благосостояния его членов. Другими словами, качество нашей жизни в первую очередь определяется тем, что делают наши государственные служащие для обеспечения контроля над силами, прежде неподвластными человеку. Именно государственные служащие являются главными производителями нашего благосостояния. Многие соглашаются с положениями, высказанными в этой главе, однако часто подвергается сомнению мысль о том, что государственные служащие производят благосостояние. Следовательно, стоит уделить этой идее немного больше внимания. Даже в классической экономической теории стоимость товара зависит от способности человека его использовать. Автомобиль не имеет стоимости, если нет дорог, бензина и физических возможностей водить машину, а также мест, которые можно посещать - работы, магазинов, домов друзей, зон отдыха. Таким образом, реальная денежная или обменная стоимость товаров, которые мы покупаем и продаем, зависит прежде всего от условий общественного бытия. Следовательно, даже в этом весьма ограниченном смысле наше благосостояние в первую очередь зависит от деятельности государственных служащих. На международной арене цены товаров и услуг и, таким образом, эффективность торговли в целом в значительной степени определяются опять-таки соглашениями, достигнутыми благодаря государственным служащим. Именно они устанавливают механизмы, которые определяют, какая часть денег, необходимых для государственных служб, будет получена от зарубежных покупателей. Поскольку большую часть стоимости любого экспортируемого товара или услуги составляет налог, необходимый для поддержания инфраструктуры (оборонной сферы, судопроизводства, медицинского обслуживания, социального обеспечения, образования), то государственные служащие через изменения в структуре налогообложения имеют возможность варьировать экспортные цены в широчайшем диапазоне. Другими словами, «цена» экспортируемых товаров и услуг растяжима почти до бесконечности. И уровень, на котором держатся цены, в первую очередь определяется распоряжениями и договоренностями государственных служащих, а не «эффективностью» первичных производителей. Именно от изобретательности и инициативности государственных служащих в значительной степени зависит наша внешняя торговля. Это относится и к отдельным видам продуктов, и ко всей продукции в целом. Ведь если государственные служащие не создадут условий, способствующих инновациям и распространению новых товаров и услуг в обществе, то баланс нашего экспорта качнется в сторону трудоза-тратных, традиционных товаров. Возможно, здесь стоит отметить, что даже если экспортные цены будут очень сильно снижены, они по-прежнему будут покрывать прямые затраты на производство продукции, что находит свое отражение в учреждении зон беспошлинной торговли. Важно проводить границы между внутренним и внешним обменом товаров и услуг. Например, нет причин включать в экспортные цены затраты на заботу о пожилых людях или на компенсацию экономического упадка в городах: то и другое - вопросы внутренней экономики. Однако нежелание признать более важную по сравнению с любой другой группой людей роль государственных служащих в производстве нашего благосостояния имеет и более глубокие причины. Оно связано с устаревшей тенденцией приравнивать благосостояние к товарам. Это представление, как и другие установки, которых мы коснемся в данной главе, без сомнения, было адекватным в условиях бедности, существовавшей полтора столетия назад. Но сейчас оно неприемлемо. Как мы уже видели, качество нашей жизни (то, за что мы готовы платить) в первую очередь зависит сейчас от социальных служб и от качества всей материальной среды обитания. А обеспечить достойное качество жизни можно только на общественной основе, которая создается коллективно, в которой мы все заинтересованы и к которой все мы имеем доступ. Другими словами, повышение качества жизни напрямую зависит от системы общественного обеспечения. Итак, мы установили, что, во-первых, к настоящему времени произошли серьезные, хотя пока еще недостаточно осознанные, изменения в нашем обществе и в способе его организации и, во-вторых, что для этих изменении существуют серьезные причины. И пути назад нет. Необходимы новые способы контроля работы государственных организаций Чтобы обеспечить контроль социальных, политических и экономических сил, которые отравляли нам жизнь в прошлом, государственные организации стремятся к увеличению своей численности и расширению сферы влияния. Эта тенденция будет продолжаться и в дальнейшем. Но тут есть свои трудности. Сейчас не существует способа, который позволил бы небольшой группе избранных представителей контролировать работу государственных служащих, деятельность которых охватывает широкий спектр взаимосвязанных стратегических вопросов и проблем. Требуются новые виды и процедуры управленческой деятельности. Такого рода социальная практика должна включать: - создание более благоприятных возможностей для тех, кто зависит от проводимой политики, чтобы они могли высказываться по ее поводу и определенным образом влиять на нее; - создание более эффективных механизмов контроля деятельности государственных служб и публичное обсуждение этой деятельности; - поиск путей для уменьшения явной перегрузки правительства путем передачи ответственности за контроль качества работы системы общественного обеспечения и за действия государственных служащих заинтересованным группам и общественности в целом; - требование к руководителям (и, в частности, к государственным служащим) вести себя в соответствии со своими должностными полномочиями и способствовать нововведениям в тех многочисленных организациях, которые они контролируют; - требование к государственным служащим, руководителям, наемному персоналу и всем гражданам развивать те виды компетентности, ожидания и представления, которые необходимы им, если они претендуют на определенную роль в управлении своими организациями и обществом в целом; - поиск путей обеспечения индивидуальной и коллективной ответственности за эффективность работы как отдельных сотрудников, так и всей организации. Все эти требования заслуживают более подробного обсуждения, хотя о некоторых уже шла речь в предыдущей главе. Теперь мы можем рассмотреть методы, необходимые для оценки эффективности проводимой политики (и для объяснения причин ее недостаточной эффективности). Позже мы остановимся на необходимых для нормальной жизнедеятельности нашего общества понятиях открытого правительства и демократии участия. На данном этапе истории очевидно, что наше управляемое общество и система государственного обеспечения работают не так уж хорошо, как могли бы. Это свидетельствует о нашей неспособности развивать и использовать человеческие ресурсы, доступные нашему обществу, о желании «вырвать» определенные экономические сферы из-под контроля государства и «вернуть» их к рынку. И, наконец, это свидетельствует о широко распространенной неприязни к государственной службе. Наше управляемое общество очевидным образом не оправдывает надежд, которые на него возлагались. Нам следовало бы заранее предвидеть эти проблемы и с самого начала создать более налаженные механизмы контроля и совершенствования качества деятельности государственных служб. Пока этих способов нет, мы не можем достаточно быстро оценить, насколько правильно развивается та или иная ситуация, чтобы вовремя внести необходимые коррективы; и, кроме того, мы не можем установить причины, по которым государственная политика не оправдывает наших надежд. А поскольку, как уже отмечалось, эти причины находятся на пересечении многих проблем, то любое объяснение неудач в государственной политике будет, как правило, звучать неубедительно (впрочем, вину за эти неудачи обычно просто-напросто возлагают на отдельных деятелей). Поэтому маловероятно, что нам удастся оценить эффективность нашей политики и найти способы ее улучшения без детальных профессиональных исследований, проводимых отделами анализа и перспективного планирования. Необходимы новые средства управления экономикой Здесь важно отметить, что социальная оценка необходима не только в сфере государственной политики. Ориентация социальной политики на проблемы, которые прежде были неподконтрольны человеку, снижает действенность рынка даже в тех областях, в которых он прежде функционировал вполне удовлетворительно. Прежде цена продукта обычно отражала сведения об эффективности его производства. Но теперь упоминавшиеся выше директивы и субсидии привели к тому, что цена продукта уже ничего - или почти ничего - не может сообщить об эффективности производственного процесса. Автомобили завода «Бритиш Лейланд» могут оказаться дешевыми не потому, что производство их было высокоэффективным, а просто потому, что «Бритиш Лейланд» получал «субсидии» для предотвращения высокого уровня безработицы и для развития тех областей технологии, которые важны для благосостояния страны. А японские автомобили могут быть дешевыми потому, что все автоматы, необходимые для их производства, были получены заводом-производителем бесплатно. Подобное вмешательство в «рынок цен» может привести к неудаче при попытке, например, оценить, в какую сумму обойдется замена почтальонов телефонами и телексами, равно как и попытки заранее вычислить, что дороже: перепланировать наши города (переместить здания, мешающие дорожному движению) или строить дороги и субсидировать национализированный городской транспорт. Цена на товары или услуги также мало говорит о спросе на эти товары или услуги и о том, что можно сделать для повышения их качества. Чтобы проиллюстрировать это положение, можно привести в качестве примера один вид услуг, который очень рано отошел от рыночной системы ценообразования. Имеется в виду образовательная система. Если человеку приходится оплачивать функционирование образовательной системы независимо от того, пользуется он ее услугами или нет, и если при выпадении из образовательной системы ему грозят разочарования, безработица и деградация, то, скорее всего, он будет стараться удержаться в данной системе не из-за искреннего желания получить определенные навыки, которые она помогает развивать, и даже не потому, что эти навыки принесут ему пользу в дальнейшей жизни, а просто из-за тех социальных преимуществ, которые дает эта система. Следовательно, существует спрос на латентные функции данного вида услуг, а вовсе не на те задачи, которые теоретически должна выполнять система образования. И эта проблема сохранилась бы даже в том случае, если бы система образования «вернулась» в сферу рыночной экономики. В этих условиях очевидна потребность в дальнейших исследованиях, чтобы определить, достигает ли образовательная система как социальных, так и собственно образовательных целей и - что еще более важно - соответствует ли тот диапазон выбора, который она предоставляет, запросам людей с совершенно различными ценностями и приоритетами. Доступна ли каждому члену общества такая образовательная программа, которая бы его полностью удовлетворяла? Помогает ли ему эта программа развить виды компетентности, необходимые для того образа жизни, который он ведет? Если образовательная система не функционирует так эффективно, как могла бы, то почему это происходит? И как с этим бороться? (На самом деле, чтобы ответить на два последних вопроса, нужны исследования совершенно иного рода, чем для ответов на предыдущие вопросы, и проводить такой анализ государственным службам чрезвычайно трудно, так как для этого требуется подключать исследователей из самых разных областей (более подробное обсуждение данной темы см. в кн.: Raven, 1975).) Аналогичные данные требуются для анализа эффективности сфер здравоохранения, соцобеспечения, жилищно-коммунальных услуг и планирования. Здесь важно отметить, что описанным способом определяются цены не только на нефть, сливочное масло, электричество, транспорт и автомобили. Влияние упомянутых факторов сказывается на цене любого товара. На цену и, следовательно, на «экономическую жизнеспособность» очень многих продуктов заметно влияют затраты на энергоносители и на транспорт, в основе которых лежат политические критерии, а также политические решения, определяющие, какие статьи расходов включаются в расчеты экспортных цен. Хотя эти решения находят практическое воплощение в таких стратегиях, как вычитание из экспортных цен налога на добавленную стоимость, поставки бесплатного автоматического оборудования, выделение строительных субсидий и предоставление льгот на исследования и разработку, но в действительности вопрос, с одной стороны, заключается в том, заставляем ли мы наших торговых партнеров из стран «третьего мира» оплачивать содержание наших вооруженных сил, нашу систему охраны окружающей среды, наше здравоохранение, пенсионное обеспечение, образовательную систему и наши дороги, а с другой стороны, готовы ли мы допустить их товары в нашу экономику (и тем самым оставить не у дел наших собственных производителей) по тем ценам, которые они установят, если они не будут обеспечивать эквивалентную структуру поддержки для своего населения. (Ответ на этот вопрос совсем не очевиден. Мы можем предпочесть импорт определенных товаров, чтобы сконцентрировать собственные ресурсы в тех сферах деятельности, которые сулят большие выгоды в долгосрочной перспективе, например, в сфере научно-технических исследований и разработок, и такое решение потребует более тщательного изучения долговременных последствий всех имеющихся вариантов и тех действий, которые должны будут предпринять государственные служащие в том или ином случае.) В свете соображений, изложенных в последних двух абзацах, очевидно, что в основе политики должно лежать детальное изучение альтернатив и что только широкие аналитические исследования (не ограничивающиеся одной лишь сферой деятельности рынка) позволят определить, насколько эффективны наша социально-экономическая политика и планирование и как их можно усовершенствовать. Такого рода методология может быть проиллюстрирована на примере некоторых наших исследований. Не пытаясь излагать здесь полностью все полученные результаты, мы приведем один-два примера, которые представляются особенно удачными в контексте данной книги. В ходе исследования (Raven, 1980) нам удалось показать, что многие люди на самом деле не удовлетворены потребительскими товарами. Еще в меньшей степени устраивает их работа социальных служб - качество городского окружения, школ, системы мусоросборки, медицинского обслуживания, коммунальных услуг. Но больше всего они не удовлетворены своими отношениями с политическими деятелями и бюрократией. С точки зрения условий, необходимых для эффективного управления общественной политикой, важны все эти результаты, но в контексте данной книги важнее всего последний факт. Нашим респондентам было не вполне ясно, что именно «не так» в их отношениях с политическими деятелями и чиновниками, просто потому, что они не считали для себя возможным постараться повлиять на этих людей или вынудить их подходить к потребностям граждан индивидуально и дифференцированно, в зависимости от приоритетов самих граждан. (Позже мы покажем, что именно в этом и состоит источник проблемы.) Но не вызывает сомнений, что в таких отношениях действительно имеются существенные противоречия. Мы провели также детальное исследование работы образовательной системы и продемонстрировали, что и в этой области далеко не все в порядке. Школы практически не прилагают усилий для развития тех качеств, которые большинство преподавателей, учеников, родителей, работодателей и работников считают необходимым формировать в учениках и которые им действительно чрезвычайно необходимы (Raven, 1977, 1981). Они почти ничего не делают для развития способностей учеников. Школа - это наименее развивающая и, как показывает опыт, наименее благоприятная среда в нашем обществе. Лишь очень немногие ученики получают какую-то образовательную пользу за то время, что они проводят в школе. Основная функция школы заключается сейчас в распределении привилегий, а вовсе не в том, чтобы обучать детей или развивать их способности. Приблизительно две трети денег, выделенных на «образование», тратится вовсе не на то, что необходимо для развития человеческих ресурсов. Наше исследование показывает, что никто конкретно не повинен в таком ужасном положении дел: то, что происходит в школах, определяется не преподавателями, учениками, родителями, министрами образования или какими-либо другими людьми, а социальной функцией, которую выполняют школы в обществе. Решить данную проблему сами школы не могут, это под силу только государственным служащим и политическим деятелям, которые должны принять меры в отношении управления обществом в целом. Один из возможных путей, которым они могли бы приблизиться к решению проблем образования, состоит в том, чтобы гарантировать каждому человеку в обществе, что его способности будут развиты и использованы и что все блага общества будут разделены между гражданами если не поровну, то, как минимум, по справедливости. Это сократило бы спрос на «верительные грамоты», обеспечение которых является основной - и чрезвычайно дорогостоящей - функцией образовательной системы. Другими словами, чтобы решить проблемы «образования», необходимо предпринимать действия в таких областях, которые на первый взгляд кажутся не имеющими прямой связи с образовательной политикой. Исправить положение дел невозможно ни действуя по наитию (разве что случайно), ни, тем более, поступками, основанными на устаревших теориях управления обществом. Таким образом, решить проблему в отдельно взятой области можно только при условии большей координации между различными секторами государственной политики. Другой важный компонент решения проблемы - это необходимость проведения широкомасштабных изменений общественных установок. Фактически проблему можно решить только в том случае, если значительно большее число людей поверит, что система образования должна формировать ценности и интересы учеников, а не только предоставлять всем ученикам равную возможность конкурировать между собой в общей гонке. Другими словами, для решения данной проблемы необходимо, помимо прочего, чтобы значительное число людей изменило свое представление о том, как может и должно функционировать общество. Не следует также упускать из виду последствия, вытекающие из различий в определении компетентности преподавателя. Компетентность преподавателя, как и любого другого служащего, в первую очередь зависит от его способности анализировать, понимать и влиять на те социальные процессы, которые в значительной степени определяют его возможности. Представление о том, что преподаватель как гражданин имеет право искать способы влияния на общепринятые убеждения и социальные процессы, но такое влияние не входит в его профессиональные обязанности, в корне неверно, поскольку профессиональная компетентность преподавателя в первую очередь определяется именно этими социальными и гражданскими убеждениями и процессами. Это краткое изложение некоторых результатов, полученных нами при анализе структуры образования, можно было бы с равным успехом продублировать в отношении других областей: здравоохранения (Klein, 1980, Rose, 1980), жилищно-коммунальных услуг (Raven, 1966) и соцобеспечения (Donnison, 1972), а также в учете того, к каким огромным потерям приводят неудачи в сфере обеспечения подотчетности. Уже отмечался тот факт, что квазиавтономные неправительственные организации обычно тратят больше средств на имитацию отчета перед обществом за свою работу, чем на достижение реальных целей. Но эти затраты не идут ни в какое сравнение со стоимостью мелочной процедуры отчетности и контроля у государственных служащих. Как показали Уокер (Walker, 1961) и Оуэн (Owen, 1981), 25 000 человек проработали в одном центре в течение 30 лет, занимаясь всего-навсего выяснением того, какой из двух претендующих на субсидию фондов, работающих в сфере социального обеспечения, должен будет ее получить. Неспособность контролировать затраты на такую мелочную систему проверки породила одну из самых крупных статей расходов в нашей экономике со времен войны. При этом мы не с состоянии оценить размеры еще более крупных финансовых утечек, «потому что трудно их точно подсчитать». Необходима новая концепция правительства Убедившись, что эффективному управлению обобществленной экономикой препятствуют серьезные проблемы, большинство членов нашего общества демонстрирует одну из двух несовместимых - и в равной степени неправильных - реакций. С одной стороны, они призывают найти одного человека в центральном правительстве, который понесет всю ответственность за решение этих проблем. С другой - опасаясь чрезмерного могущества центрального правительства, они выступают за «децентрализацию». Ни один из этих подходов нельзя признать плодотворным. Причины, которые в прошлом привели к созданию централизованного управления, не имеют отношения к причинам наблюдаемого сегодня роста правительственной активности. Сегодняшняя ситуация в корне отличается от того, что было раньше, и для выполнения стоящих перед обществом задач на самом деле совсем не нужна централизация управления. Как раз наоборот. Ночто действительно необходимо для эффективного управления, так это новое понимание делегирования полномочий, демократии, бюрократии, роли государственного служащего и роли гражданина. Например, децентрализация правительства - это абсолютно неподходящее решение волнующих нас проблем, потому что, как мы видели, многие из этих проблем могут быть решены только посредством международных соглашений. С другой стороны, ощущение неуверенности в себе, слабости и отчужденности в значительной степени связано с тем, что, голосуя один-единственный раз за пять лет, мы не имеем возможности оперативно выражать свое мнение относительно разнообразных действий правительства, которые заметно влияют на нашу жизнь. Мы обязаны найти способы, позволяющие нам выражать свое мнение о каждой в отдельности инициативе правительства. Мы обязаны найти формы обратной связи, посредством которой могли бы информировать ответственных за принятие решений людей о своем понимании причин неудачи отдельных политических шагов, чтобы те смогли скорректировать свои действия. Мы обязаны прийти к тому, чтобы с каждым гражданином обращались в соответствии с его индивидуальными потребностями и приоритетами, а не терпеть то унизительное единообразие, которое у всех нас ассоциируется с понятием «государственного обеспечения», и которое рассчитано на самый низкий уровень жизни и уже никого не удовлетворяет. Мы обязаны найти способы, позволяющие и помогающие государственным служащим учитывать все значимые потребности и интересы и благодаря этому избегать ограниченных «бюрократических» решений, из-за которых многие питают глубокое отвращение к самой идее бюрократически управляемого общества. Достичь этих целей «возвратом» к рыночной экономике невозможно, так как рыночной экономике никогда не удавалось и не удастся впредь выполнять важнейшие общественные функции. Чтобы разрешить этот конфликт между потребностью в эффективных методах правительственного вмешательства в социально-экономическое развитие и потребностью эффективного влияния на деятельность самого правительства, нам необходимы радикально новые представления о том, как работает и как должно работать общество, т. е. нужны новые концепции правительства, демократии, бюрократии и гражданства. Структуры, предназначенные для формирования и проведения в жизнь политических решений Широко распространено убеждение в том, что структуры бюрократического управления являются (или должны являться) едиными и иерархическими. Однако подобная точка зрения весьма далека от истины. Приведем такой пример: формирование и проведение образовательной политики зависит, как минимум, от действий следующих социальных групп: - родителей (как главных воспитателей своих детей и как их представителей в школах); - учеников (и ученических организаций); - преподавателей (и преподавательских организаций); - родительской Ассоциации игровых групп; - школы; - местных властей в сфере образования; - Министерства просвещения; - колледжей; - университетов; - студентов (и студенческих организаций); - служб обучения для взрослых; - прессы и средств массовой информации; - органов власти в сфере социальной работы; руководства службы здравоохранения; организаций предпринимателей; аттестационных комиссий. Таким образом, ни формирование, ни проведение образовательной политики (в любом смысле этого слова) не осуществляется какими-либо иерархическими структурами. Следовательно, для формирования и проведения эффективной политики необходима кооперация всех этих групп - групп с различным территориальным расположением и различной социальной базой. Трудности, которые возникают при попытке решить эту задачу, усугубляются тем, что конфликт между явными и скрытыми функциями образовательной системы, о котором мы уже говорили, действует на эти группы по-разному. Так, ученики гораздо отчетливей, чем преподаватели, осознают латентные, грубо инструментальные функции образовательной системы, связанные с социальной дифференциацией; а социальные работники намного лучше, чем преподаватели, отдают себе отчет в разрушительных и социально опасных последствиях того, что происходит в «образовательных» учреждениях. Этим, однако, далеко не исчерпываются препятствия, стоящие на пути к согласованию политических действий и эффективной системы их реализации. Даже если мы сосредоточимся только на явной - просветительской и развивающей - функции образовательной системы, сразу же станет очевидно, что адекватная политика в этой области должна предусматривать разнообразие программ и видов деятельности, учитывающих: - возраст студентов; - географическую область, где они проживают; - спектр их способностей и интересов; - потребности тех социальных структур, в которых они будут жить и работать. Таким образом, требуется разноплановая и разнообразная политика, которую трудно сформулировать как единое и согласованное целое. Осуществление образовательной политики также зависит от деятельности многочисленных групп - родителей, школ, колледжей, родительских комитетов, университетов и т. д. При этом эффективность любой из этих групп во многом зависит от действий других групп. Кроме того, результаты деятельности любого образовательного учреждения существенно зависят от действий других учреждений, не имеющих явных образовательных целей, и, в свою очередь, влияют на эти действия. Так, тюрьма не только служит для того, чтобы справиться с проблемами, которые создает, усугубляет или оставляет без внимания образовательная система, но и сама является частью образовательной системы. Большие проблемы могут возникнуть в системе образования из-за неправильной политики в жилищной сфере, создающей одноклассовые сообщества. Правильная же жилищная политика может выполнять важные социальные и образовательные функции, например, создавая смешанные сообщества, в которых одни люди могут знакомиться с ценностями и образом жизни других людей, или обеспечивая людям возможность перехода в новое сообщество, где они могли бы расти, развиваться и вести удовлетворяющий их образ жизни. Искаженная политика в сфере соцобеспечения может унижать людей и лишать их инициативы, чувства уверенности в себе и способности самостоятельно справляться со своими проблемами. Из вышесказанного со всей очевидностью следует, что деятельность системы образования просто не может организовываться центром и управляться иерархически, потому что любая централизованная структура неизбежно будет плохо осведомлена о большинстве насущных проблем на местах. Поэтому сложная сеть действий, представляющая собой «политику образования», может развиваться и расширяться (и сама по себе, и в связи с другими общественными службами) только сетевыми структурами административного персонала. Может показаться, что сети комитетов, созданные более двадцати лет назад, уже обеспечивают необходимые структурные связи. К сожалению, в этих комитетах преобладает концепция иерархической координации, а их нормальной работе мешают конфликты, связанные со сферами влияния. Эти комитеты действуют на основе непродуктивной модели согласованных решений, которая не позволяет делегировать ответственность отдельным лицам, и слишком часто состоят из людей, которые не имеют прямого доступа к информации о проблемах возглавляемой ими службы, не поддерживают прямых контактов с клиентами этой службы и не склонны к усердной работе, необходимой для успешных инноваций. Шон (Schon, 1971/1973) и Тоффлер (Toffler, 1981) выдвинули идею коллективного, или сетевого управления, где ключевая роль отводилась бы маргиналам во всех значениях этого слова, т. е. людям, находящимся на периферии, в тени и тяготеющих к нестандартности и новаторству. Шон считает, что для того, чтобы повлиять на сетевую систему наподобие описанной выше системы образования, необходимо использовать такую воздействующую систему, которая была бы устроена аналогично той, на которую нужно повлиять. Такая система должна, однако, состоять из лиц, которые будут стараться влиять по отдельности каждый на свою часть системы-объекта, имея при этом четкое представление обо всей своей системе, функциях ее частей и о том, что делают их партнеры. Шон полагает, что основные функции воздействующей системы должны состоять в проектировании, созидании, ведении переговоров и управлении временными и уже сложившимися сетями. Для выполнения этих функций требуются исполнители на следующие ключевые роли: - проводник, который помогает вести переговоры в рамках сложной и фрагментарной системы; - подпольщик, который поддерживает неформальную, скрытую сеть контактов, выходящих за официальные границы учреждения; - интриган, который способен убеждать и может принудить людей, не входящих в организацию, к выполнению тех или иных конкретных проектов; - маклер, который может и хочет работать с массой законодательных установлений и бюрократических проволочек ради обеспечения согласованных действий. Обратите внимание, насколько отличаются эти типы, выполняющие наиболее важную в обществе работу, от тех, кого традиционно преподносит нам система гражданского и административного образования. А поскольку имеющаяся классификация профессий не выделяет таких категорий деятельности, то, как было отмечено в предыдущей главе, изучению ключевых видов компетентности людей, играющих эти важные роли в нашем обществе, уделяется слишком мало внимания. Шон подчеркивает, что люди, выполняющие эти и другие роли, должны пытаться стать «узлами», связующими организующую и распределительную сети, которые в противном случае остаются изолированными друг от друга. Таким образом, нам больше нужны люди, которые исполняют именно такие функции, чем люди, пытающиеся отладить громоздкую бюрократическую «координацию» между организациями. В свете этого обсуждения ясно, что следует поощрять людей к более глубокому анализу структур, необходимых для управления обобществленной экономикой. А педагогам и персоналу, занятому подготовкой кадров, нужно включать в образовательные развивающие программы задачу формирования соответствующей мотивации и компетентности для исполнения указанных ролей, а также поддерживать людей, выполняющих эти роли.
<< | >>
Источник: Джон Равен. Компетентность в современном обществе. 2008

Еще по теме Глава 5 Представление о механизмах работы общества:

  1. Глава 12. Правовые механизмы усиления позиций исполнительных органов в акционерных обществах
  2. Работа 9 Исследование физиологических механизмов адаптации к условиям высокогорья
  3. Работа часового механизма, в конечном счете, имеет статистический характер
  4. 3. Католическое представление о человеческом обществе
  5. Работа 1 Исследование физиологических механизмов адаптации организма к низким температурам
  6. Эволюция представлений об обществе в истории философской мысли
  7. 3.1. Престиж как механизм интеграции современного общества
  8. Неадекватность обиходных представлений об обществе
  9. 1. ПЕРЕСМОТР СУДЕБНЫХ АКТОВ В ПОРЯДКЕ НАДЗОРА.ПОРЯДОК НАДЗОРНОГО ПРОИЗВОДСТВА. ТРЕБОВАНИЯ К ОБРАЩЕНИЮ В ВАС РФ. ПРИНЯТИЕ ЗАЯВЛЕНИЯИЛИ ПРЕДСТАВЛЕНИЯ К ПРОИЗВОДСТВУ. ВОЗВРАЩЕНИЕ ЗАЯВЛЕНИЯ ИЛИ ПРЕДСТАВЛЕНИЯ. ОТЗЫВ НА ЗАЯВЛЕНИЕ ИЛИ ПРЕДСТАВЛЕНИЕ. ПРИОСТАНОВЛЕНИЕ ИСПОЛНЕНИЯ СУДЕБНОГО АКТА ВЫСШИМ АРБИТРАЖНЫМ СУДОМ РФ
  10. Статья 22. Организация работы правления общества
  11. 1. Пересмотр судебных актов в порядке надзора. Порядок надзорного производства. Требования к обращению в ВАС РФ. Принятие заявления или представления к производству. Возвращение заявления или представления. Отзыв на заявление или представление. Приостановление исполнения судебного акта ВАС РФ
  12. 1.2.7. Пятое значение слова «общество» — общество вообще определенного типа (тип общества, или особенное общество)
  13. Глава четвертая ПРЕДСТАВЛЕНИЯ О ДУШЕ ЧЕЛОВЕКА
  14. ГЛАВА 1. ОБЩИЕ ПРЕДСТАВЛЕНИЯ О ВНИМАНИИ
  15. Глава 12. Механизм государства
- Cоциальная психология - Возрастная психология - Гендерная психология - Детская психология общения - Детский аутизм - История психологии - Клиническая психология - Коммуникации и общение - Логопсихология - Матметоды и моделирование в психологии - Мотивации человека - Общая психология (теория) - Педагогическая психология - Популярная психология - Практическая психология - Психические процессы - Психокоррекция - Психологический тренинг - Психологическое консультирование - Психология в образовании - Психология лидерства - Психология личности - Психология менеджмента - Психология педагогической деятельности - Психология развития и возрастная психология - Психология стресса - Психология труда - Психология управления - Психосоматика - Психотерапия - Психофизиология - Самосовершенствование - Семейная психология - Социальная психология - Специальная психология - Экстремальная психология - Юридическая психология -