8.6. Тенденции и проблемы развития зарубежной демократии

Опыт эволюции зарубежных демократий в сфере государственного строительства в конце XX — начале XXI века свидетельствует о тенденции к некоторому отходу от прежних схем организации государственной власти, определенном ослаблении жесткости разделения властей. Создаются формы правления, сочетающие черты президенциализма и парламентаризма, способные в зависимости от конкретной политической ситуации эволюционировать в сторону той или иной «классической» модели. При этом, как правило, не меняется текст конституции и сохраняется возможность обратного движения при ином соотношении политических сил.

В настоящее время вряд ли можно говорить об усилении исполнительной власти как о глобальной тенденции развития политических систем стран современного мира, которая достаточно отчетливо прослеживалась несколько десятилетий назад. Современные политические механизмы предполагают все большее взаимодействие основных институтов при осуществлении ими своих полномочий, нацеливают законодательную и исполнительную ветви власти на сотрудничество, поиск взаимных компромиссов. Кроме того, в отдельных странах наблюдается тенденция к усилению роли парламента в политической жизни, расширению его контрольных полномочий за деятельностью правительства (Ирландия, Португалия, Польша, Бразилия и др.). В целом ряде стран (Швеция, Норвегия, Дания, Великобритания, Польша и др.) введен институт специальных уполномоченных парламента по контролю за администрацией — омбудсманов. Имеет место и институциализация такого способа парламентского контроля, как расследовательская деятельность комитетов парламента.

Новые качества приобретают и контрольные функции конгресса США, что стало особенно заметно в последнее десятилетие XX века с ростом числа различных подкомитетов конгресса. Последние, внеся на первых порах определенную путаницу и беспорядок в работу конгресса, способствовали тем не менее большей подконтрольности президента высшему законодательному органу.

В то же время имеет место и характерная для ряда посттоталитарных государств тенденция к усилению иерархических начал в государственном механизме, его отстраиванию вокруг исполнительной власти при сохранении внешне весьма демократичных конституционных норм. Данная тенденция в российской прессе была определена как построение своеобразной «управляемой демократии». Сопровождающая ее реструктуризация основывается на использовании современных политических технологий, административного ресурса в условиях недостаточно развитой экономики, слабых политических партий и определенного дефицита единой политической воли.

Указанная модель отражает одно из противоречий современной демократии — столкновение принципа представительства, максимального участия граждан с необходимостью обеспечения эффективности и управляемости. Зарубежный опыт свидетельствует о том, что «чем меньше демократическая единица, тем выше потенциал участия граждан в управлении и тем ниже степень необходимости делегирования властных полномочий представителям граждан. Чем единица крупнее, тем шире ее возможности эффективно решать проблемы, представляющие важность для граждан, тем острее становится необходимость делегирования полномочий их представителям»180.

Политическая стабильность в условиях демократии требует консенсуса, согласия различных слоев населения относительно базовых демократических ценностей, соблюдения определенных правил политической игры. Демократия по своей природе является институциализированным соревнованием политических сил за завоевание и удержание власти, которое в условиях отсутствия навыков политической игры зачастую перерастает в конфликт. Отсюда стремление правящих элит посттоталитарных государств к институциализа- ции элементов управляемости в рамках формируемой ими политической системы. Происходит столкновение идеалов демократии и жестких императивов современности. При этом порой обнаруживается вторичная ценность свободы по сравнению с равенством и справедливостью. Так, свобода порой приносится в жертву ускоренной модернизации. Инициаторы модернизации, однако, «не желают понять, что, ограничивая свободу граждан, загоняя вглубь неизбежные и сопутствующие модернизации конфликты», они «подкладывают мину замедленного действия под будущее благополучие»181.

Современная демократия зачастую «предстает перед нами как техника управления, как рутинная процедура, обязанная ежедневно отвечать на запросы общества», за которыми «демократическая теория, увы, не поспевает из-за своего неизбежного формализма»182. Это особо наглядно проявляется на примере выборов вследствие явного конфликта между нормами избирательного права и реальными проблемами избирательной кампании — финансированием выборов в обход установленных правил, манипулированием сознанием избирателей с использованием средств массовой информации, «грязных» избирательных технологий и т. п. На выборы приходит все меньше избирателей, и при этом растет роль денег в определении конечного победителя. Так, в составленной по поручению швейцарской Хельсинской группы брошюре, излагающей на примере Швейцарии модель правового демократического государства, отмечается следую- щее: «Убеждение, что в Швейцарии правит народ, мало соответствует действительности, ибо правом принимать участие в выборах и голосованиях пользуется небольшая, постоянно убывающая часть населения, имеющая право голоса. В промежутках между двумя мировыми войнами нормальным было участие в голосованиях 70-80 процентов населения, сейчас же участие ниже 40 процентов становится правилом; даже в выборах парламента участвует не более половины населения, обладающего правом голоса... Из 6,8 млн населения страны приблизительно 4,5 млн имеет право голоса и избирательное право (за исключением иностранцев, несовершеннолетней молодежи и т. д.). Участие в голосовании 40 процентов населения означает, что только 13 процентов, или 20 процентов голосующих, принимают политические решения»183.

Подобное положение дел авторы объясняют ростом благосостояния людей и отсутствием острых кризисов. В такой ситуации граждане склонны ограничиваться личной сферой, в то время как различные политические проблемы отступают на второй план. Приводится, однако, и иная причина — утрата политическими партиями своего былого значения. Партии не в состоянии должным образом ориентировать избирателя в политической сфере. В современной Швейцарии «количество подлежащих голосованию деловых проблем и мероприятий федерации, кантона или общины, равно как и сложность проблем политических, из-за которых граждане, имеющие право голоса, призываются к урнам, сильно возросли... В современном промышленном обществе часто только специалисты в состоянии оценить значение и последствия принятых решений по обсуждаемой проблеме. Поэтому избиратель спрашивает себя: а какую ценность имеет его личное участие в голосовании?»184

Существует и проблема подверженности представительных органов, которые, собственно, и составляют институциональную основу современной демократии, олигархическим тенденциям. Причем данные тенденции во многом определяются «биологическими ограничителями, действующими в отношении всех людей: никто не в состоянии слушать и понимать более одного выступающего в одно и то же время»185. На практике это означает, что деятельность едва ли не любого собрания обычно зависит от прерогатив руководства в составлении повестки дій, записи выступающих, ведении заседаний. По мере увеличения числа членов такого собрания организованное обсуждение тех или иных проблем, в рамках которого был бы слышен голос рядового члена собрания, становится все более затруднительным. Показатель- но, что в британской палате общин «дебаты проходят в основном между лицами, занимающими руководящие позиции в двух крупнейших партиях», а рядовые парламентарии при этом «составляют группы поддержки, подбадривая выступающих». Правила же, дающие каждому члену палаты представителей США возможность участвовать в дебатах лишь в течение установленного числа минут, «означают, что согласованные и последовательные дебаты в ней едва ли возможны»186.

Неоднозначную оценку зачастую получает и роль местного самоуправления в современном государстве. Становление и развитие «государства всеобщего благосостояния», резкое расширение набора предоставляемых гражданам услуг оказало двойственное влияние на функционирование данного демократического института.

В странах современного мира, таким образом, наблюдается противоречие между щедрой конституционно-правовой риторикой относительно местной автономии и демократического управления, порождающей немалые ожидания со стороны населения, и скудностью реальных ресурсов местных властей, далеко не всегда способных удовлетворить эти ожидания. Поскольку расходы местных органов не соответствуют их реальным финансовым возможностям, наблюдается своеобразный «вертикальный дисбаланс»188, т. е. создается ситуация, когда успех деятельности местных властей зависит не столько от них самих, столько от размера получаемых от центра субсидий. Ведь государству «достаточно отказать в выделении необходимых средств, чтобы помешать управленческому подразделению на местах эффективно осуществлять свою деятельность»189. В данном отношении показательно сравнение положения французских департаментов и коммун с той ситуацией, в которой бы «оказался индивид, теоретически совершеннолетний и обладающий правоспособностью и дееспособностью, но который может существовать лишь благодаря материальной помощи родителей»190.

Резкая активизация роли государства в области местных финансов в итоге «привела к полному коллапсу традиционного баланса между государственным контролем и местной автономией в экономической сфере»191, поставив местные органы в зависимое положение от центральных властей. Произошла, говоря словами английского исследователя Д.Е. Эшфорда, «национализация центральным правительством всей социальной политики»192, ранее отданной на откуп местным благотворительным и религиозным организациям.

Постепенно происходила и определенная переоценка традиционных ценностей местной автономии и муниципальных свобод. Главный акцент стал смещаться с вопросов свободы и невмешательства со стороны центральных властей в сторону иных, более заземленных ценностей, таких как рациональность, эффективность, экономия. Местное самоуправление рассматривалось уже не столько как общедемократическая цель, сколько как средство решения локальных проблем, реализации интересов местных сообществ, осуществления на местах общегосударственного политического курса. Местное самоуправление, таким образом, стало «больше элементом правовой риторики, чем реальности»193. Управление посредством муниципальных органов практически перестало трактоваться как действительное местное самоуправление. Последнему же термину начало придаваться преимущественно прикладное значение, и под местным самоуправлением стали понимать лишь некое политико-правовое качество местных учреждений.

В результате усиления правового регулирования, обязывающего местные власти решать конкретные вопросы, а в ряде случаев и предписывающего способы решения этих вопросов, муниципальные органы все больше интегрируются в государственный механизм. Многие прерогативы местных властей из их прав превратились, по существу, в их обязанности, выполняемые под контролем центральных органов. Не случайно германский исследователь Р. Гра- верт, характеризуя современные реалии, отмечает, что «чем полнее втягиваются местные территориальные единицы в осуществление конституционно- правовых принципов социальной государственности, тем больше они вынуждены абстрагироваться от местных особенностей и следовать единым для всей страны принципам государственной политики»194. Р. Граверт убежден, что в современной Германии (как и в других странах) судьба местных органов во многом зависит от поддержки со стороны государства. Неразрывно связанные с налоговой и финансовой государственной системой, «они скорее являются частью единого целого, чем независимыми территориальными единицами, и возможность что-либо предпринять на местном уровне больше зависит от общей ситуации в государстве, чем от специфических местных обстоятельств»195.

Практика современной демократии показывает, что она так и не смогла решить проблем отсталости, бедности, коррупции в развивающихся странах, а в западных государствах — остановить распад социальных связей и углубляющееся социальное расслоение общества, нарождающийся индивидуализм, политическое отчуждение. Основой либеральной демократии традиционно являлись представительная демократия, государство всеобщего благосостояния, а также средний класс, служивший ее опорой. Но в современном мире «представительная демократия все больше становится дорогостоящим ритуалом, государство отдает все больше сфер социального обеспечения на откуп частным компаниям, а средний класс расколот на «новых богатых» и «новых бедных», лишая демократию социальной базы»196.

Даже применительно к странам западной демократии зарубежные исследователи отмечают «углубляющуюся пропасть между теми, кто несет ответственность за принятие решений, и рядовыми гражданами, являющимися источником их легитимности»197. По мнению И. Мени, данный процесс происходит на фоне все большего разрыва между «формально все еще действующими механизмами классической демократии и реальным механизмом современных политических систем»198. Реализация решений, принимаемых избранниками народа, зачастую превращается в сложный и запутанный процесс, в котором во всей «красе» проявляет себя бюрократия, ибо расширение функций и задач современного государства в должной мере не сопровождается так называемой «административной демократией».

Теневой стороной современной демократии, призванной содействовать расширению влияния граждан на деятельность государственных органов, явля- ется возникновение такого недемократического процесса, как «торг между политической и бюрократической элитами»199. Подобное в принципе и должно происходить, но только в установленных демократическими институтами и процедурами рамках. Поскольку, однако, такие рамки порой не совсем четко очерчены, а участие народа в управлении и контроль за правительством не всегда действенны, политическая и бюрократическая элиты получают широкие возможности действовать по своему усмотрению.

Как свидетельствует зарубежный опыт, проблема современной демократии состоит прежде всего в необходимости переосмысления традиционных либеральных принципов с позиций сегодняшнего дня, с точки зрения обеспечения эффективности государства, демократической политики, поддержания определенного баланса между политической и социальной демократией. При этом незыблемым остается тезис о преимуществе демократии перед авторитаризмом и тоталитаризмом. Именно демократические страны в современном мире являются наиболее процветающими. В них действует рыночная экономика, а образование способствует научно-техническому прогрессу и экономическому подъему. Кроме того, в демократических странах «строже соблюдаются законы, суды более независимы, имущественные права лучше защищены, договорные обязательства выполняются неукоснительно, вмешательство в экономический процесс со стороны правительства или политиканов, которые действовали бы по своему произволу, маловероятны»200.

Правда, тесная связь между демократией и рыночным капитализмом «выявляет некий парадокс: рыночно-капиталистическая экономика неизбежно порождает неравенство в доступе граждан к политическим ресурсам»201. Экономическое неравенство граждан в итоге приводит к неравенству политическому, поскольку отдельные граждане приобретают большее влияние на решения, действия и политический курс правительства. Это определяет некую напряженность между демократией и рыночной экономикой, притом что именно рыночная экономика и обычно свойственный ей экономический рост создают благоприятные условия для развития демократических институтов. На основании зарубежного опыта может быть сделан вывод о том, что развитие системы демократических институтов вполне по силам Российской Федерации, тем более что в Конституции 1993 года (при всех ее недостатках) заложен значительный демократический потенциал. Для этого необходимо не только формальное провозглашение, но и действенная реализация прав и свобод граждан, укрепление механизмов их судебной защиты; институциализация партнерских отношений между гражданами и государством и дебюрократизация всей общественной и политической жизни; обучение граждан идеям демократии и превращение их в полноправный субъект политических отношений; создание действенных механизмов ответственности выборных должностных лиц перед населением.