<<
>>

8.5. Институты непосредственной демократии в зарубежных странах

Следствием расширения числа стран, использующих демократические методы управления, является закрепление в конституционном праве значительного числа государств институтов непосредственной демократии (выборов, референдума, народной правотворческой инициативы).
Если выборы, которые были предусмотрены еще в первых конституциях, стали привычной практикой для большинства государств, то иные формы непосредственной демократии применяются отнюдь не везде. При этом даже законодательное закрепление институтов непосредственной демократии отнюдь не гарантирует обязательного их использования, хотя «сам факт включения тех или иных форм непосредственной демократии в число конституционных институтов может указывать на изменение приоритетов данного государства в отношении роли граждан в принятии важнейших решений»162. Как показывает практика, реальное влияние институтов непосредственной демократии на механизм публичной власти во многом зависит от политического режима соответствующей страны, поскольку в государствах с авторитарными и тоталитарными режимами эти институты носят фиктивный характер.

Важнейшим институтом непосредственной демократии являются выборы. Они легитимируют власть, и через выборы народ определяет своих представителей и наделяет их мандатом на осуществление своих суверенных прав. Введение всеобщего голосования в свое время в значительной степени «изменило способы политических действий», поскольку «народ стал постоянным акте- ром на политической сцене, тогда как ранее он довольствовался случайным участием в политической жизни в периоды нестабильности»163.

В зависимости от способа волеизъявления избирателей выборы могут быть прямыми и косвенными. Наиболее распространенным и формально самым демократичным типом голосования являются прямые выборы, предусматривающие возможность непосредственного выражения избирателями своего отношения к выдвинутым кандидатам. Практически всегда прямыми выборами избираются члены нижней палаты парламента, однопалатного парламента (аналогичная система характерна и для законодательных собраний субъектов федерации), представительные органы местного самоуправления. В отдельных странах прямыми выборами избираются президенты (Австрия, Франция, Мексика, Польша), верхние палаты парламента (Бразилия, США), губернаторы (США), мэры городов (Япония, многие города США и Канады). В Израиле прямыми выборами избирается премьер-министр.

Непрямые же выборы предусматривают наличие между кандидатами и избирателями некоего промежуточного звена, опосредующего волю последних. При определенных обстоятельствах (в случае обеспечения ими более взвешенного, профессионального подхода) непрямые выборы могут быть более целесообразными, чем прямые. Различаются две разновидности непрямых выборов: косвенные и многостепенные (многоступенчатые).

Косвенные выборы проводятся специально создаваемой коллегией либо каким-либо постоянно действующим органом.

Так, в отдельных странах выборы президента осуществляются либо избираемыми населением выборщиками, либо избирательной коллегией с участием субъектов федерации или административно-территориальных единиц с широкой автономией. В первом случае выборы, по существу, мало чем отличаются от прямых. Так, в США (а ранее в Финляндии и Аргентине) выборщики, ассоциируемые с тем или иным кандидатом на пост главы государства, избираются непосредственно гражданами страны, и с учетом конкретного состава коллегии выборщиков результаты президентских выборов обычно бывают известны уже заранее.

Каждый американский штат выбирает число выборщиков, равное числу его представителей в палатах конгресса (кроме того, трех выборщиков посылает федеральный округ Колумбия). Общий состав коллегии, таким образом, насчитывает 538 человек. Выборы неизменно происходят каждый високосный год в первый вторник после первого понедельника ноября. Применяемая при голосовании мажоритарная система относительного большинства позволяет победившей партии получить все мандаты выборщиков от данного штата. Имели поэтому место случаи, когда партия, не собравшая большинства голо- сов по стране в целом, получала большинство мест в коллегии выборщиков. Так, на чрезвычайно напряженных президентских выборах 2000 года с несколько затянувшимся финалом (вследствие проблем с достоверным определением воли избирателей в штате Флорида) республиканская партия получила незначительное большинство в коллегии выборщиков (271 против 267), что обеспечило избрание на пост президента Дж. Буша-младшего. При этом кандидат от демократической партии А. Гор получил почти на 340 тыс. голосов рядовых избирателей больше, чем Дж. Буш-младший.

В полном составе коллегия выборщиков никогда не собирается, поскольку выборщики голосуют, находясь в столицах своих штатов. Они обычно отдают свои голоса кандидату той партии, по списку которой они были избраны (хотя имели место и исключения из общего правила). Голосование выборщиков происходит в первый понедельник после второй среды декабря каждого високосного года. Списки с результатами голосования подписываются в штате, опечатываются и затем направляются в сенат, где в начале января следующего года официально провозглашаются итоги выборов. Затем 20 января в Вашингтоне происходит инаугурация, т. е. принесение президентом присяги на Библии и его вступление в должность.

Если ни один кандидат не соберет требуемого для победы абсолютного большинства голосов членов коллегии выборщиков, то согласно принятой в 1804 году XII поправке к Конституции президент избирается нижней палатой конгресса — палатой представителей. Последняя должна сделать выбор между тремя кандидатами, получившими наибольшее число голосов выборщиков. В условиях двухпартийной системы вопрос об избрании главы государства обычно всегда решался самой коллегией выборщиков. Предусматриваемая же XII поправкой процедура была применена в 1824 году, когда палата представителей избрала президентом Дж. Адамса.

Избрание президента специальной избирательной коллегией с участием субъектов федерации практикуется в некоторых (преимущественно парламентарных) странах с федеративной формой государственного устройства. Так, в Германии президент избирается Федеральным собранием, состоящим из членов бундестага (палаты федерального парламента, избираемой населением) и представителей земель, избираемых законодательными органами субъектов федерации. В первом или втором туре голосования избранным считается кандидат, получивший абсолютное большинство голосов членов Федерального собрания. В третьем туре достаточно относительного большинства голосов.

Аналогичная система избрания главы государства функционирует в Индии. Здесь в состав коллегии выборщиков входят члены обеих палат союзного парламента, а также представители законодательных собраний штатов. Как и в Германии, в Индии количество членов коллегии выборщиков от субъектов федерации должно соответствовать количеству членов от союзного парламента. Подобный способ избрания главы государства подчеркивает, с одной стороны, значение президента как гаранта национального единства и защитника интересов субъектов федерации, а с другой — его второстепенную роль в государственном механизме, производную от иных институтов. Не случайно одно из главных соображений, побудивших создателей Конституции Индии 1950 года принять данную систему, заключалось в том, что «при системе ответственного правительства, введенного Конституцией, реальной властью наделяется правительство. Поэтому было бы неправильно избирать президента путем прямых выборов, в которых бы участвовало все население страны...»164.

Иные принципы лежат в основе формирования избирательной коллегии в таком децентрализованном унитарном государстве, как Италия. В ее состав наряду с членами обеих палат парламента (945 человек, избираемых населением, а также определенное число пожизненных сенаторов) входят представители крупнейших административно-территориальных единиц страны — областей. Участие последних в выборах президента, однако, носит в основном символический характер, поскольку они составляют явное меньшинство в избирательной коллегии (58 человек). Включение соответствующей нормы в Конституцию «было вызвано стремлением Учредительного собрания показать, что президент республики не является лицом, избранным только парламентом и ему обязанным своей властью»165.

Для избрания главы итальянского государства в первых трех турах необходимо квалифицированное большинство в 2/3 голосов, а в последующих турах — абсолютное большинство. Данная система не всегда является эффективной, поскольку порой из-за большого количества кандидатов и партийной раздробленности для выявления победителя требуется достаточно много туров (в 1971 году, например, потребовалось 23 тура, а в 1992 году — 16). Разрабатываемые в последнее время проекты конституционной реформы предусматривают избрание главы итальянского государства уже не специальной коллегией, а всеобщим голосованием, что обусловлено возможной корректировкой формы правления. Избрание главы государства коллегией выборщиков первоначально предусматривалось и Конституцией Франции 1958 года (по такой процедуре в 1958 году на пост главы французского государства был избран генерал Ш. де Голль). В состав коллегии выборщиков входили депутаты национального парламента, а также представители местных органов самоуправления регионального и коммунального уровней. Коллегия избиралась по довольно сложной процедуре, и в ней численно преобладали представители мелких, главным образом сельских коммун. В 1962 году по инициативе Ш. де Голля в Конституцию была внесена поправка, которая ввела прямые выборы президента всеобщим голосованием.

Примером же косвенных выборов посредством постоянно действующего органа является избрание президента парламентом, характерное для большинства парламентарных республик (Греция, Израиль, Латвия, Турция, Чехия). В таком случае власть президента считается как бы производной от парламента, что теоретически не должно давать возможности главе государства противопоставить себя данному представительному учреждению. Для победы в первом туре таких выборов обычно требуется квалифицированное или абсолютное большинство голосов, в то время как в последующих турах требования обычно снижаются. Так, в Турции для победы на президентских выборах в первом туре требуется набрать 2/3 голосов парламентариев, во втором и третьем турах достаточно абсолютного большинства, а в четвертый тур выходят два кандидата, набравшие относительное большинство голосов.

При многостепенных выборах низовые представительные органы избираются непосредственно гражданами, а затем уже эти органы избирают депутатов в вышестоящие представительные органы, и так вплоть до парламента. Данная, достаточно громоздкая и не всегда эффективная, система использовалась в таких странах, как Куба, Ангола, Мозамбик, Пакистан, Непал. В настоящее время она применяется в Китае, хотя и здесь намечено ее реформирование.

Косвенные выборы, таким образом, представляют собой определенное сито, через которое производится отбор кандидатов в выборные органы. Чем больше ступеней имеют такие выборы, тем больше может искажаться воля избирателей. В то же время косвенные выборы способствуют отсеиванию несерьезных, случайных кандидатов.

Выборы являются таким конституционно-правовым институтом, в отношении которого разработаны единые международные стандарты. Одним из таких стандартов является проведение выборов на альтернативной основе, когда на одно место баллотируется не менее двух кандидитов, а политические партии и кандидаты могут на равных основаниях участвовать в избирательных кампаниях. При этом выборы в демократическом государстве должны быть свободными (исключающими давление на волю избирателей и гарантирующими соблюдение тайны голосования), честными (исключающими возможность махинаций на выборах и фальсификации их результатов) и периодическими (проводимыми в установленные законодательством сроки).

В конституциях большинства демократических стран специально оговаривается законодательная регламентация института выборов, вплоть до установ- ления особых требований применительно к форме или процедуре принятия соответствующего акта. В Испании, например, порядок всеобщих выборов должен регламентироваться органическим законом (ст. 81 Конституции 1978 года)166, а в Италии в соответствии со статьей 72 Конституции 1947 года в отношении законопроектов по избирательным вопросам запрещено применять сокращенную процедуру рассмотрения в парламенте167. В конституционном же праве Португалии предусмотрено, что новый избирательный закон или поправки к действующему закону должны быть приняты не позднее чем за пять месяцев до выборов, в противном случае они будут действовать только в отношении последующих выборов.

Одной из тенденций современного законодательства по выборам является расширение избирательного корпуса и ограничение возможности дискриминации при предоставлении избирательных прав. Так, в ряде государств в последнее время был снижен возрастной ценз активного избирательного права до 18 лет (Исландия, Швейцария и др.). Ранее же (до начала 70-х годов XX века) в большинстве европейских стран он составлял 19-21 год.

В ряде стран (ФРГ, Исландия, Швейцария) при формировании высших органов государства избирательный корпус был расширен за счет граждан, проживающих за рубежом (в Швейцарии данная проблема решается путем голосования по почте, в Италии — путем создания соответствующих избирательных округов). В целом ряде европейских государств иностранным гражданам, проживающим на территории страны в течение определенного срока и уплачивающим налога, предоставлено право голосовать на выборах в местные органы власти (Испания, Финляндия и др.). Весьма показательна резолюция Ев- ропарламента 1988 года, предоставившая гражданам государств — членов Европейского Союза (ЕС) голосовать на выборах в Европарламент и в местные органы власти в стране проживания в рамках ЕС.

Все более значимой на выборах становится роль политических партий, вокруг которых, как уже отмечалось, строится весь избирательный процесс. Эта связь находит отражение в современном законодательстве по выборам, которое полностью ориентировано на политические партии как главный субъект избирательного процесса. Лишь в немногих странах (Великобритания, а также некоторые иные страны — члены Содружества) законодательство продолжает игнорировать политические партии, адресуя свои положения отдельным кандидатам, формально выступающим в качестве частных лиц. При этом практика проведения избирательных кампаний в указанных странах свидетельствует о партийном характере выборов.

Характерной чертой современного законодательства по выборам является закрепление во все большем числе стран монополии политических партий на участие в избирательном процессе, и в первую очередь в такой его важнейшей стадии, как выдвижение кандидатов. Подобная ситуация типична для стран, где применяется пропорциональная избирательная система, т. е. выборы проводятся исключительно по партийным спискам (Австрия, Португалия, Швеция и др.), а также для отдельных стран со смешанной избирательной системой (Мексика, Гвинея). Но и в тех странах, где допускается выдвижение независимых кандидатов непосредственно избирателями, определенными преимуществами наделяются политические партии. Так, закон ФРГ о выборах в бундестаг для регистрации независимых кандидатов в мажоритарных округах требует подписи 200 избирателей. Применительно же к кандидатам, выдвигаемым политическими партиями, представленными в бундестаге, никакого сбора подписей не требуется. Аналогичный подход характерен и для болгарского законодательства, только здесь независимые кандидаты должны собрать уже не менее 2000 подписей избирателей по соответствующему мажоритарному округу.

В ряде стран определенные льготы предоставляются партиям национальных меньшинств. Так, в Польше положения закона о заградительных барьерах для политических партий и их коалиций не применяются к зарегистрированным организациям национальных меньшинств. В ФРГ и Дании на партии национальных меньшинств не распространяется требование сбора установленного числа подписей избирателей при выдвижении кандидатов в избирательных округах168.

В подавляющем большинстве стран законодательство не признает субъектами избирательного процесса общественные объединения неполитического характера. Считается, что включение неполитических общественных объединений в избирательный процесс ведет как к политизации самих этих объединений, призванных выполнять совершенно иные задачи, так и к излишней политизации всего общества. С учетом же того, что общественные объединения выражают и защищают преимущественно групповые, корпоративные интересы, придание им статуса субъектов избирательного процесса на практике будет означать «введение корпоративного принципа формирования представительных учреждений»169.

В ряде стран участие партий в выборах рассматривается не только как их право, но и как обязанность, являясь необходимым условием статуса политической партии. В Германии, например, объединение утрачивает статус партии, если оно в течение шести лет не участвует в парламентских выборах (в бундестаг) или же в выборах в какой-либо из ландтагов (законодательных органов германских земель). В Венгрии суд констатирует ликвидацию партии, если она не выставляла своих кандидатов на двух парламентских выборах подряд. Подобные положения направлены на содействие таким партиям, которые добиваются завоевания государственной власти исключительно путем участия в демократических и свободных выборах и действуют в рамках конституции и законов.

Институту выборов может принадлежать решающая роль в переходе отдельных государств к демократическому политическому режиму. Не случайно во многих странах (Бразилия, Аргентина, страны Восточной Европы, некоторые африканские государства) именно выборы положили конец военным и авторитарным режимам. В том случае, когда проведение выборов на многопартийной основе является одним из первых шагов в направлении демократизации правящего режима, могут разрабатываться весьма подробные кодексы поведения на выборах, которые подписываются всеми политическими партиями и кандидатами, собирающимися принимать участие в выборах. Подобный кодекс был, в частности, предусмотрен в качестве приложения к Акту о выборах Национального собрания и провинциальных легислатур ЮАР 1993 года.

Важное значение с точки зрения как демократии, так и эффективности государственной власти имеет срок полномочий выборного органа. Короткий срок полномочий позволяет точнее отражать в составе выборного органа сиюминутные настроения и предпочтения избирателей. Он дает возможность электорату осуществлять достаточно строгай контроль за деятельностью своих избранников с помощью права голоса. При этом, однако, выборные лица зачастую не успевают в полной мере войти в курс дела, надлежащим образом проявить себя, выполнить все намеченные мероприятия. Кроме того, частые выборы являются ощутимой нагрузкой на соответствующие бюджеты и налогоплательщиков. Да и сами избираемые органы накануне выборов порой склонны в конъюнктурных целях санкционировать не вполне продуманные расходы, на которые они, возможно, не пошли бы в иных обстоятельствах.

Как показывает практика, небольшие сроки полномочий предпочтительны в периоды бурных общественных преобразований, когда настроения избирателей носят переменчивый характер, достаточно часто меняется соотношение политических сил, а партийная система еще недостаточно развита. Не случайно, например, в ряде посттоталитарных стран срок полномочий первых парламентов, избранных после падения правящих режимов, не превышал нескольких лет. Более длительный срок деятельности выборных органов экономичнее с финансовой точки зрения и позволяет их членам не думать постоянно о своем переизбрании, хотя в то же время утрачиваются некоторые достоинства демократического характера и снижается общий динамизм политического процесса.

Применительно к выборам высшего должностного лица государства в странах современного мира все чаще применяется институт ротации. Так, во многих странах одно и то же лицо может быть избрано на пост президента либо не более чем только на два срока (США, ФРГ, Польша, Хорватия), либо не более чем на два срока подряд (Португалия, Чехия, Азербайджан). В Никарагуа, согласно принятым в 1995 году поправкам к Конституции 1987 года, одно и то же лицо не может находиться на посту президента более двух сроков, которые, однако, не должны идти подряд. В таких странах, как Мексика, Боливия, Эквадор, Республика Корея, повторное избрание на должность президента вообще невозможно.

Первоначальный текст американской Конституции 1787 года не содержал никаких запретов на переизбрание главы государства. Тем не менее начиная с Дж. Вашингтона установился обычай, согласно которому одно и то же лицо не может занимать пост президента более двух сроков. Данный обычай, однако, был нарушен Ф. Рузвельтом, который избирался на пост главы государства четыре раза подряд (впервые — в 1932 году). В итоге в 1951 году была принята XXII поправка к Конституции, согласно разделу 1 которой «ни одно лицо не может быть избрано на должность Президента более чем два раза, и ни одно лицо, если оно занимало должность Президента либо исполняло обязанности Президента в течение более двух лет, замещая лицо, избранное Президентом, не может быть избрано на должность Президента более одного раза»170. Максимальный срок, в течение которого одно и то же лицо может находиться на посту главы американского государства, таким образом, при определенных обстоятельствах может составить 10 лет.

Закрепляемый многими конституциями принцип ротации имеет определенный демократический потенциал, поскольку он служит своеобразным противовесом всевластию президента, противодействующим трансформации конституционного правления главы государства в режим личной диктатуры. Однако вряд ли стоит абсолютизировать его позитивное значение. Как отмечает германский юрист К. фон Бойме, даже наилучшие намерения законодателя зачастую имеют весьма плачевные последствия. В качестве примера он приводит Чили конца 60-х — начала 70-х годов XX века, где невозможность переизбрать на очередной срок сильного и популярного президента Э. Фрея в итоге способствовала приходу к власти такого достаточно слабого (по сравнению с Э. Фреем) политика, как С. Альенде, и последующему коллапсу всей политической системы171.

Распространенное во многих странах ограничение срока полномочий главы государства двумя мандатами, как свидетельствует, например, американский опыт, неизбежно приводит к снижению эффективности деятельности президента в последние два года второго срока (когда президент становится так называемой «хромой уткой» — lame duck). Как отмечается в американской литературе, пресса в это время все больше концентрирует внимание на новых кандидатах на данный пост, лидеры же зарубежных государств, как правило, откладывают проведение наиболее важных переговоров до тех пор, пока новый президент не вступит в должность172.

Ограничение срока полномочий президента двумя мандатами тем не менее представляется более приемлемым вариантом, чем запрещение всякого переизбрания одного и того же лица на данный пост или же возможность неограниченного переизбрания. Запрещение переизбрания — излишняя нагрузка на политическую систему, далеко не всегда способную генерировать лидеров общенационального масштаба на постоянной основе. Возможность же переизбирать одно и то же лицо неограниченное число раз создает благоприятные условия для усиления авторитарных тенденций в политической системе, о чем свидетельствует опыт ряда государств «третьего мира».

В демократических странах обычно отсутствует некогда характерный для законодательства социалистических государств институт отзыва выборных лиц. Считается, что этот институт не должен подменять собой институт выборов. Кроме того, в рамках представительной демократии депутат представляет всю нацию в целом, а не какой-либо отдельный избирательный округ. В данном отношении показательна статья 27 Конституции Франции 1958 года, в которой подчеркивается, что «любой императивный мандат недействителен»173. Профессионализация политической жизни, однако, вводит своеобразный императив при переизбрании, поэтому современный парламентарий «становится обязанным постоянно прислушиваться к своим избирателям и добавить к своим обязанностям законодателя обязанности стимулировать и защищать свой избирательный округ, а также выполнять роль административного и социального помощника своих избирателей»174.

В отдельных демократических странах институт отзыва встречается на местном и региональном уровнях (Япония, США). Так, в США отзыв выборных должностных лиц предусмотрен в законодательстве 15 штатов (первым штатом, включившим данный институт в свою конституцию, был Орегон в 1857 году), а также федерального округа Колумбия. Институт отзыва применяется в США, однако, нечасто. Это объясняется как процедурными трудностями (необходимость сбора подписей в короткий срок и в нотариально удостоверенной форме), так и тем, что в случае отклонения избирателями предложения об отзыве на его инициаторов возлагается возмещение расходов по проведению соответствующего голосования175.

В Австрии предусмотрен институт досрочного отзыва президента страны путем народного голосования, которое может быть проведено по решению, принимаемому на совместном заседании палат парламента. На практике, однако, указанный институт пока не применялся.

Важным средством прямой демократии является референдум, который в отличие от выборов придает юридическую силу не мандату какого-либо лица, а решению какого-либо вопроса. Он не является таким универсальным институтом, как выборы, поскольку существуют развитые демократические страны, в которых он практически вообще не применяется (Германия, Нидерланды, Люксембург, Исландия), либо используется крайне редко (Бельгия, некоторые страны англосаксонского права).

Законодательством различных стран закреплены разные подходы к использованию референдума. В одних странах применение указанного института возможно на всех уровнях территориальной организации публичной власти, т. е. на центральном, региональном и местном (Италия, Швейцария), в других — только на региональном и местном уровнях (США, Канада). Наиболее разработанной теория и практика проведения референдума считается в Швейцарии, где он является неотъемлемым атрибутом повседневной политической жизни, важнейшим инструментом решения общегосударственных вопросов.

Законодательство демократических стран обычно устанавливает определенные пределы допустимости использования института референдума. На референдум, как правило, не выносятся вопросы чрезвычайного или безотлагательного характера, вопросы, требующие специальных знаний, а также вопросы, ответ на которые заранее известен (например, такие вопросы популистского характера, как повышение заработной платы, сокращение продолжительности рабочего дій, снижение налогов и т. п.). Не могут выноситься на референдум и вопросы бюджета, амнистии, предоставления гражданства, убежища, кадровые вопросы, вопросы о мерах по обеспечению общественного порядка, здоровья и безопасности населеній. Зачастую референдум не может проводиться в условиях чрезвычайного или военного положеній, а также в течение определенного срока после их отмены. Повторный референдум по одному и тому же вопросу может состояться лишь через определенный интервал времени. Например, в Италии, если предложение об отмене закона было на референдуме отклонено, повторный референдум по этому вопросу возможен не ранее чем через пять лет.

В современной политической литературе выделяются различные виды референдумов. Важнейшим из них считается конституционный референдум, предполагающий вынесение на всенародное одобрение проектов новой конституции или предложений по внесению изменений в действующий основной закон. В отношении законопроектов или действующих законов проводится законодательный референдум. Примечательно, что если в большинстве стран такой референдум используется для принятия закона, то в Италии в соответствии со статьей 75 Конституции 1947 года допускается референдум лишь для решения вопроса о полной или частичной отмене закона или акта, имеющего силу закона (так называемый «отменяющий референдум»).

В последние годы получили широкое распространение референдумы по международно-правовым вопросам. Путем референдума, например, решались вопросы о вступлении в ЕЭС. Во Франции, Дании, Ирландии на референдум выносился Маастрихтский договор. В настоящее время в восточно-европейских странах проводятся референдумы о вступлении в Европейский Союз. Так, в июне 2003 года подобный референдум состоялся в Чехии. В нем приняли участие 55% избирателей, из которых 77% высказались за вступление в Европейский Союз176.

Одной же из первых европейских стран, которая внесла в свое законодательство положение о референдуме по международно-правовым вопросам, является Швейцария. В этой стране в обязательном порядке на референдум выносятся вопросы о присоединении к организациям коллективной безопасности и наднациональным сообществам. По инициативе 50 тыс. избирателей или восьми кантонов голосование проводится в отношении международно-право- вых договоров, которые являются бессрочными и нерасторжимыми, предусматривают вступление в международную организацию, вводят многостороннюю унификацию права.

Иногда референдум рассматривается в качестве обязательного средства разрешения разногласий между органами власти. В Швейцарии, например, если один из советов (палат) Федерального собрания (парламента) вынесет постановление об общем пересмотре Конституции, а другой совет с этим не согласится, вопрос о необходимости (но не о содержании) пересмотра выносится на референдум.

С точки зрения юридической силы решения, принятого путем референдума, различают консультативный и решающий референдумы. Первый (характерный, в частности, для скандинавской модели демократии) используется в целях выявления общественного мнения, и для государственных органов его решения не носят обязательного характера. В то же время в демократическом государстве консультативный референдум имеет определенную морально обязывающую силу, поскольку власти здесь не могут не считаться с мнением избирателей, пусть даже формально выраженным в неимперативной форме. В данном отношении показателен консультативный референдум, проведенный в 1972 году в Норвегии по вопросу о вступлении в Общий рынок. Более половины участвовавших в голосовании избирателей высказалось против, и правительство, несмотря на свое положительное отношение к такому вступлению, от него в итоге воздержалось. Консультативные референдумы неоднократно проводились и в Швеции (по вопросам использования ядерной энергии, запрета спиртных напитков и т. п.).

Референдум имеет определенные преимущества перед представительной демократией, при которой волю народа выражают и облекают в законы и иные акты избранные населением представители. Референдум позволяет гражданам выразить свою волю непосредственно, почувствовать личную ответственность за то, что происходит в стране. Принятое путем референдума решение обычно имеет высокую степень легитимности, поскольку считается решением народа. Принятые на референдуме акты формально не имеют приоритета перед иными актами той же формы, хотя иногда конституционная доктрина зарубежных государств встает на позицию их большей юридической силы.

Значение института референдума как средства непосредственной демократии в то же время не стоит переоценивать, поскольку принятые путем референдума решения носят преимущественно политический характер, хоть и облечены в определенную юридическую форму. Выносимые на референдум вопросы не всегда бывают доступны для всесторонней оценки со стороны избирателей. Кроме того, практика показывает, что референдум «может быть использован как противовес представительной демократии или как средство обойти парламент и принять государственное решение вопреки ему»177. Нередко референдум использовался в условиях авторитарного режима для легитимации правящей элиты и манипулирования населением.

Еще одним институтом непосредственной демократии является народная правотворческая (законодательная) инициатива, в настоящее время предусмотренная на центральном уровне в таких государствах, как Австрия, Италия, Испания, Швейцария, а на региональном — в Швейцарии, США и некоторых других странах. Указанный институт означает предоставление установленному числу избирателей (например, в Испании — 500 тыс., в Австрии — 100 тыс., в Швейцарии — 50 тыс., в Бразилии — 1% от общего числа избира- телей) права вносить проект закона на рассмотрение законодательного органа. При этом возможны определенные ограничения правотворческой инициативы в таких областях, как международные отношения, финансы и налогообложение, амнистия и помилование.

Осуществление народной инициативы начинается с представления проекта законодательного акта в соответствующий законодательный орган и сбора в течение установленного срока (как правило, не более шести месяцев) подписей избирателей. В некоторых странах (Бразилия, Румыния) поддерживающие проект закона избиратели должны представлять различные районы страны. Это сделано для того, чтобы постановка вопроса имела общегосударственный, а не местный характер. Внесенный в законодательный орган законопроект проходит все стадии законодательного процесса и может быть отклонен или изменен законодательным органом.

Народная правотворческая инициатива имеет сходство с некоторыми иными правовыми институтами. Но если, например, «коллективная петиция, поданная гражданами, не влечет обязанности государственного органа в обязательном порядке рассмотреть предложение, сформулированное в виде статей закона, и принять по нему решение, то законодательная инициатива это, безусловно, предполагает»178. Народная правотворческая инициатива позволяет инициировать обсуждение проектов законов, пользующихся популярностью среди избирателей, но не получивших поддержку в законодательном органе. Как показывает практика, эффективность института народной правотворческой инициативы весьма относительна, и народная инициатива не так уж часто реализуется в виде принятых законов.

Нельзя не упомянуть и такую форму непосредственной демократии, как общие собрания жителей небольших поселений (сходы), характерную, в частности, для отдельных стран англосаксонского права. Так, в США управление в сельской местности осуществляется в основном графствами. В одних штатах это управление обеспечивается ими практически полностью, в других — графства делятся на тауны и тауншипы, представляющие собой некую «реликтовую» форму непосредственного самоуправления народа.

Тауны функционируют в шести штатах Новой Англии, расположенных на северо-востоке страны (Вермонт, Коннектикут, Массачусетс, Мэн, Нью- Гэмпшир и Род-Айленд), где в свое время и зародилась данная форма местного самоуправления. Они обычно управляются на основе решений собраний взрослых жителей. Собрания чаще всего проводятся ежегодно (обычно в марте), хотя при необходимости могут созываться и чрезвычайные собрания вне общего графика. На них избирается совет в составе трех-пяти человек (впро- чем, количество его членов может доходить и до девяти). Действуя в качестве своеобразного исполнительного комитета, данный совет осуществляет общий политический курс, одобренный на собрании, разрабатывает бюджет тауна, выдает различные лицензии, заключает контракты, поддерживает собственность тауна в надлежащем состоянии, организует проведение общих собраний и выборов. На собраниях также утверждается бюджет тауна, избираются отдельные должностные лица (клерк, казначей, констебль, сборщик налогов, дорожный комиссионер и др.).

Тауншипы получили распространение в таких штатах, как Нью-Йорк, Миннесота, Пенсильвания, Иллинойс, Индиана, Канзас, Мичиган, Огайо и др. Организация тауншипов во многом напоминает организацию таунов Новой Англии, однако их полномочия носят более ограниченный характер. В таун- шипах отдельных штатов (Висконсин, Иллинойс, Мичиган, Нью-Джерси и др.) также периодически проводятся собрания местных жителей, поскольку это непосредственно предписывается их законодательством. Полномочия этих собраний, однако, уже (многие функции тауншипов были вообще переданы соответствующим графствам), а посещаемость — еще ниже, чем в Новой Англии (порой на таких собраниях присутствуют лишь местные должностные лица, которые принимают решения от имени всего тауншипа).

По мнению большинства американских исследователей, подобная форма управления в большей или меньшей степени подходит для сообществ с невысоким уровнем развития коммуникаций, функционирующих на основе достаточно архаичных социальных связей. Определенный упадок этой формы организации местной жизни в современной Америке выражается, в частности, в передаче ряда традиционных полномочий таунов / тауншипов графствам и в хронической неспособности жителей некоторых из них заполнить ряд вакансий на выборные должности.

<< | >>
Источник: Под ред. А.В. Иванченко.. Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия / Под ред. А.В. Иванченко. — М.: Фонд «Либеральная миссия». — 300 с.. 2003 {original}

Еще по теме 8.5. Институты непосредственной демократии в зарубежных странах:

  1. Глава I. Институт административной ЮСТИЦИИ в зарубежных странах
  2. А.Г. КАРАПЕТОВ I. ИНСТИТУТ НЕУСТОЙКИ В ГРАЖДАНСКОМ И КОНТРАКТНОМ ПРАВЕ ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН
  3. ГЛАВА I. ПОНЯТИЕ КОНСТИТУЦИОННОГО (ГОСУДАРСТВЕННОГО) ПРАВА ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН § 1. КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО КАК ОТРАСЛЬ ПРАВА В ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ
  4. 16. СОЧЕТАНИЕ ПРЕДСТАВИТЕЛЬНОЙ И НЕПОСРЕДСТВЕННОЙ ДЕМОКРАТИИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
  5. 8.6. Тенденции и проблемы развития зарубежной демократии
  6. ГЛАВА 8. ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ ДЕМОКРАТИИ
  7. § 15. Изучение уголовного процесса зарубежных стран
  8. МЫ ЗНАКОМИМСЯ С СУБРЕГИОНАМИ И СТРАНАМИ ЗАРУБЕЖНОЙ ЕВРОП
  9. 5. Конституционное (государственное) право зарубежных стран как учебная дисциплина
  10. 1. Предмет учебного курса «Конституционное право зарубежных стран».
  11. § 3. Иммунитет в современном уголовном праве зарубежных стран.
  12. 3. Определение конституционного права зарубежных стран
  13. Общие тенденции исполнения уголовных наказаний в зарубежных странах
  14. 1. Конституционное право как отрасль права в зарубежных странах.
  15. 3. Законодательство зарубежных стран в области образования: основные модели