6.1. От демократического централизма к местному самоуправлению

Местное самоуправление сегодня рассматривается в качестве неотъемлемой части конституционного механизма народовластия в Российской Федерации. Являясь самостоятельным уровнем публичной власти, наиболее приближенным к населению, и элементом гражданского общества, местное самоуправление призвано играть роль одной из гарантий подлинной демократии в стране.

Идеи самоуправления, вовлечения широких слоев населения в решение местных задач включались в официальную идеологическую доктрину государства еще в советский период. Однако реально в основу организации местной власти до конца 1980-х годов был положен принцип единства системы Советов как органов государственной власти. Советы формировали исполнительные комитеты, которые формально были подчинены и подотчетны им и вышестоящим исполнительным органам, а фактически служили проводниками политики партийных органов. Организационным принципом построения системы Советов являлся демократический централизм, который формально допускал самостоятельность на местах, но фактически заключался в полной централизации государственной власти, отсутствии у местной власти собственной исключительной компетенции и финансовой самостоятельности. Согласно Конституции СССР 1977 года местные Советы были вправе принимать общеобязательные правовые решения в пределах, установленных законодательством Союза ССР, союзной и автономной республики. Однако любые решения местных Советов могли быть отменены вышестоящим Советом.

Роль публичных отраслей отечественного права в те годы была достаточно специфичной. С одной стороны, государство добивалось должного качества правового массива, его точности и непротиворечивости, важной задачей считалось укрепление социалистической законности. В законодательстве были четко урегулированы многочисленные конкретные вопросы, составлявшие предмет повседневной деятельности местной власти. С другой стороны, в сфере вопросов, имеющих политическое значение, партийная программа или указания руководящих органов на практике могли значить гораздо больше, чем конституционные принципы или нормы закона.

Административная система успешно подстраховывала право. Пробел в законодательстве, отсутствие необходимой регламентации вопросов организа- ции власти любого уровня, одним словом, отсутствие автономно работающего правового механизма было позволительно, не вызывало сложных коллизий или кризисов. Единая вертикаль власти, безальтернативные выборы, единогласное голосование в Советах всех уровней не требовали сложного правового регулирования соответствующих отношений.

Однако было бы неправильно видеть в советской системе организации местной власти только негативные черты. В той системе определенные местные вопросы могли решаться в интересах государства и местного населения гораздо более оперативно и эффективно, чем в сегодняшних условиях. Однако нельзя не признать, что советская модель организации местной власти в ее прежнем виде не вписывалась в стратегию коренных экономических и политических преобразований в нашем государстве, предполагающую становление институтов правового государства и гражданского общества.

Появление российского местного самоуправления в его сегодняшнем виде стало результатом вызванных объективной необходимостью процессов, во- первых, децентрализации власти, а во-вторых, усиления ее демократических начал. Но, безусловно, сами процессы реформирования институтов власти, создания новой нормативной правовой базы шли под значительным влиянием субъективных факторов, были непоследовательны и противоречивы.

Реформаторы часто весьма смутно представляли себе конечную цель своих действий. Желание перестроить местную власть, повернуть ее лицом к людям, сделать более эффективной сочеталось, с одной стороны, с идеологическими установками прошлых лет, а с другой — с утопическими подчас представлениями о местном самоуправлении как о суверенной власти, первооснове государства и т. п. Политики, от которых зависело создание качественно новой нормативной правовой базы местного самоуправления, как правило, не имели системного научного мировоззрения и необходимого опыта, учились на собственных ошибках.

Далеко не сразу была правильно понята идея баланса интересов государства в целом, местных коллективов и личности. Сильно выраженный политический характер процесса становления местного самоуправления обуславливался также тем, что различные политические силы искали союзников среди руководителей местной власти, то суля им безграничную самостоятельность, то настаивая на их фактически полной подчиненности центру. Создание основанной на демократических принципах нормативной правовой базы местного самоуправления шло на фоне парада суверенитетов, грубейших нарушений общепринятой в цивилизованных странах иерархии правовых актов разного уровня, безответственных политических решений и драматических событий. Тем не менее институт российского местного самоуправления развивался и становился неотъемлемым элементом социальной практики.

В апреле 1990 года вступил в силу Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», который впервые устанавливал систему местного самоуправления в ее современном понимании и развитие которого предполагалось в законодательствах союзных и автономных республик. Именно в этом документе впервые прослеживалась идея закрепить гарантии местного самоуправления, которые могут дополняться, но не могут быть отменены, ограничены иерархически нижестоящими законодательными актами.

Права местных Советов как представительных органов власти существенно расширялись. Закон допускал судебную защиту прав и законных интересов органов местного самоуправления. Важной новеллой союзного закона было введение института муниципальной собственности, которая была названа коммунальной. Закон также закреплял налоговые источники местных бюджетов. Однако он не был свободен от элементов традиционного принципа демократического централизма, в частности, сохранялась соподчиненность Советов разных уровней и их исполкомов.

В декабре 1990 года были внесены дополнения в Конституцию СССР. В частности, устанавливалось, что в систему местного самоуправления, кроме местных Советов народных депутатов, входят органы территориального общественного самоуправления, собрания граждан, иные формы непосредственной демократии. При этом местные Советы по-прежнему именовались органами государственной власти.

Важнейшим этапом становления местного самоуправления на территории России стал принятый в июле 1991 года Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР». Его также следует отнести к законодательству переходного периода, не до конца последовательно устанавливавшему новую систему организации власти на местах81. Однако до сих пор многие практические работники считают его актом, наиболее удачно регламентировавшим деятельность органов местного самоуправления. Закон вводил многоуровневую систему нормативного регулирования порядка организации и осуществления местного самоуправления. Республики в составе РСФСР получили право издавать законы о местном самоуправлении, а районные, городские, поселковые и сельские Советы — принимать положения (уставы) о местном самоуправлении.

Закон «О местном самоуправлении в РСФСР» закрепил единую для всей России схему органов местного самоуправления, дифференцированную по уровням: городов, районов, сел (поселков). Закон исходил из принципа разделения власти на муниципальном уровне и одновременно устанавливал систему сдержек и противовесов в отношениях между местным Советом и местной администрацией. Фактически он способствовал усилению местной исполнительной власти, поставив крест на владевшей умами в предшествующий период идее полновластия Советов.

Российский закон 1991 года (с последующими изменениями и дополнениями) сохранил важное значение в системе источников муниципального права и после принятия Конституции Российской Федерации 1993 года и нового федерального законодательства об общих принципах организации местного самоуправления. Во-первых, значительная часть его статей в новый период не утратила юридической силы. В частности, Федеральный закон от 28 августа 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливал, что до принятия субъектами Российской Федерации законов о разграничении предметов ведения муниципальных образований действуют статьи Закона РСФСР 1991 года, определяющие полномочия местных Советов и местных администраций разного уровня в части, не противоречащей Конституции Российской Федерации и более позднему федеральному законодательству. Во многих субъектах Российской Федерации указанные законы так и не были приняты, как не были приняты и законы, регулирующие вопросы организации территориального общественного самоуправления и собраний (сходов) граждан. В этой части также продолжали действовать соответствующие нормы Закона 1991 года.

Во-вторых, этот закон содержал подробную регламентацию множества конкретных вопросов организации местного самоуправления, в том числе касающихся структуры его органов. Оказалось, что местное нормотворчество, несмотря на существенное расширение его самостоятельности, далеко не всегда предпочитало искать собственные оригинальные нормативные решения. В принимаемых во второй половине 1990-х годов законах субъектов Российской Федерации и уставах муниципальных образований часто можно было встретить знакомые дословные формулировки российского Закона 1991 года.

В 1991 году также были внесены существенные дополнения в Конституцию России, ее соответствующий раздел получил название «Местное самоуправление в Российской Федерации». В статье 138 Конституции устанавливалось, что местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение гражданами всех вопросов местного значения через избираемые ими органы или непосредственно.

Развитие правовой базы местного самоуправления не было строго поступательным процессом, в нем отражались многочисленные противоречия и издержки политики реформирования экономического и политического строя.

Утвержденное президентским Указом от 26 октября 1993 года Положение об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы, ряд иных указных актов существенно ограничили полномочия представительных органов местного самоуправления, сделали главными фигурами глав местных администраций, фактически полностью подчиненных вышестоящему государственному аппарату. Тем не менее указные акты позволили сформировать новый состав представительных органов местного самоуправления, обеспечили преемственность местной власти на период до принятия соответствующих законов.

Принятие Конституции Российской Федерации 1993 года предопределило второй этап развития современной отечественной муниципальной доктрины. Конституция не ввела подробной регламентации вопросов местного самоуправления, однако сформулировала ряд важнейших принципов этого института. В главу 1 Конституции, определяющую основы конституционного строя, была включена статья 12, устанавливающая принципы организационной обособленности органов местного самоуправления от органов государственной власти и самостоятельности местного самоуправления в пределах своих полномочий. В этой же главе, в статье 15, была закреплена правовая норма, обязывающая органы местного самоуправления соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы. Посвященная местному самоуправлению глава 8 Конституции России состояла всего из четырех статей, содержащих основные нормы-принципы, подлежащие развитию в законодательстве.

1 января 1995 года вступила в силу первая часть нового Гражданского кодекса Российской Федерации. Кодекс впервые ввел понятие муниципального образования как субъекта права, а также закрепил право муниципальной собственности.

Важной вехой становления новой модели организации местной власти в России явился Федеральный закон от 28 августа 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Его принятию Государственной Думой предшествовало длительное обсуждение целого ряда альтернативных законопроектов, дискуссии, рассмотрение значи- тельного числа поправок. В последующие годы практика выявила немало недостатков в этом федеральном законе, однако он позволил реализовать основные принципы местного самоуправления, закрепленные в новой Конституции России и Европейской хартии местного самоуправления, очертил круг задач регионального и муниципального правотворчества, закрепил важнейшие гарантии местного самоуправления.

Принятые в 1997-1998 годах федеральные законы «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации», Налоговый и Бюджетный кодексы Российской Федерации, а также другие федеральные законодательные акты существенно дополнили нормативную базу местного самоуправления. Некоторые акты, которые пытался принимать федеральный законодатель, так и не были введены в действие, например федеральные законы «Об основах статуса выборного лица местного самоуправления в Российской Федерации», «Об основах формирования муниципального заказа», «Об общих принципах наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в Российской Федерации».

Важнейшей чертой новой модели местного самоуправления, закрепленной в Конституции Российской Федерации 1993 года, явилось отсутствие единой схемы организации местного самоуправления и многоуровневость его нормативной базы. После вступления в силу новой Конституции законодательство субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении стало формироваться практически одновременно с федеральным законодательством, а в некоторых регионах даже с некоторым опережением. За основу региональных законов, принятых до августа 1995 года, обычно брались положения президентских указов, временно регулировавших вопросы местного самоуправления, или какого-либо из проектов федерального закона. Как следствие, значительная часть региональных законов имела несколько серьезных недостатков. Во-первых, это наличие противоречий между законом субъекта Российской Федерации и принятым позже федеральным законом. Во-вторых, это неполнота нормативно-правового регулирования вопросов местного самоуправления, которые в соответствии с вновь принятым федеральным законом подлежали регулированию законами субъектов Российской Федерации. В результате во многих субъектах Российской Федерации в конце 1990-х годов законодатели были вынуждены принимать новые редакции своих законов о местном самоуправлении.

После вступления в силу Федерального закона от 28 августа 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской

Федерации» активизировалось и муниципальное правотворчество, более чем в двенадцати тысячах муниципальных образований России были приняты уставы. Причем в этих документах теперь находил правовое закрепление важнейший вопрос — о структуре органов местного самоуправления. В условиях новой правовой системы на местном уровне были приняты сотни тысяч нормативных правовых актов, регламентирующих различные вопросы местного значения. Доказал свою работоспособность институт судебной защиты прав и интересов местного самоуправления. Во второй половине 1990-х годов судебными инстанциями был накоплен значительный практический опыт разрешения споров, возникающих в сфере местного самоуправления.

Логическим завершением второго этапа становления нормативной правовой базы местного самоуправления можно назвать утвержденные Указом Президента Российской Федерации от 15 октября 1999 года Основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации82. Этот профессионально подготовленный документ ставил задачу выработки стратегии законодательной деятельности в области местного самоуправления, намечал конкретные правовые решения. В числе неотложных задач были названы формирование муниципального права как комплексной отрасли права, проведение фундаментальных научных исследований в области местного самоуправления. К сожалению, появившись в период смены правящих элит, этот документ оказался невостребованным на практике.

После прошедших в марте 2000 года выборов Президента России обозначились новые тенденции в государственной политике по отношению к местному самоуправлению. Федеральная власть обозначила новые приоритеты в сфере совершенствования местного самоуправления: усиление ответственности органов местного самоуправления перед государством, строгий контроль за законностью местного правотворчества, повышение роли федерального законодательства в установлении правовых основ местного самоуправления. Эти приоритеты в целом соответствовали потребностям практики, однако конкретные шаги по реализации провозглашаемых идей нельзя было назвать удачными. Наглядным примером тому может служить Федеральный закон от 4 августа 2000 года № 107-ФЗ, изменивший положения Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», касающиеся ответственности органов местного самоуправления перед государством83.

Закон от 4 августа 2000 года, по замыслу его разработчиков, был призван усилить ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления за издание правовых актов, противоречащих законодательству. Однако на деле произошло обратное. Закон фактически ликвидировал саму возможность ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством.

Во-первых, он сузил круг субъектов такой ответственности лишь до представительного органа местного самоуправления и главы муниципального образования, то есть вывел из-под ответственности иные органы и иных должностных лиц местного самоуправления. Во-вторых, закон предусмотрел ответственность только в случае издания нормативного правового акта, то есть вывел из-под ответственности индивидуальные правовые решения. И это при том, что около 90% всех незаконных актов на местном уровне — это акты ненормативные, не правила, а конкретные решения — об отводе земли, о выделении финансов и т. д. В-третьих, в качестве основания ответственности указывалось не издание незаконных актов (как это было до августа 2000 года), а лишь неисполнение в срок судебных решений об их отмене. То есть ненаказуемым стало систематическое издание на муниципальном уровне незаконных нормативных актов при условии своевременного исполнения принимаемых по ним судебных решений.

Указанный механизм ответственности не сработал ни разу, хотя, только по официальным данным российской прокуратуры, число ежегодно принимаемых на местном уровне незаконных актов составляет десятки тысяч. Законодательные решения, подобные названному Федеральному закону от 4 августа 2000 года, принимались не в интересах развития местного самоуправления, а в угоду политической конъюнктуре, под красивые речи об усилении ответственности власти. Тем не менее развитие законодательной базы местного самоуправления, совершенствование конституционной доктрины организации местной власти оставались важнейшими практическими задачами.