§ 3. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ - ДЕМОКРАТИЧЕСКИЙ КАНАЛ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

В современном общественном развитии проявляются две противоборствующие тенденции: усиление роли государства и развитие местного самоуправления (См.: Г.В. Барабашев. Местное самоуправление. - МГУ, 1996, с.

В административно-правовой сфере действуют органы местного самоуправления. Как известно, их статусу посвящены нормы конституционного и других отраслей права. Исходными служат нормы ст. 12 Конституции РФ о самостоятельности местного самоуправления, о невхождении их органов в систему органов государственной власти. Нормы ст. 132 предусматривают возможность наделения их законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых материальных и финансовых средств и подконтрольность государству органов местного самоуправления в части выполнения этих полномочий. ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» развивает эти нормы, равно как и законы субъектов Федерации (См.: Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», с приложением нормативных актов. - М.: Инфра-М - Норма, 1997).

Казалось бы, речь идет о развитии муниципального права. Но административное право регулирует взаимоотношения органов исполнительной власти и органов местного самоуправления и создает своего рода правовые аналоги (в вопросах государственной и муниципальной службы, функциональных связей служб и т.д.).

Приведем два примера. В Законе Республики Бурятия «О Правительстве» есть ст. 17, посвященная его отношениям с органами местного самоуправления. Правительство в пределах своих полномочий взаимодействует с ними и обеспечивает комплексное экономическое и социальное развитие городов и районов.

В Уставе Нижегородской области содержатся два важных нормативно-правовых положения. В ст. 60 к вопросам государственного значения, решаемым органами государственной власти области с участием органов местного самоуправления, относятся: а) обеспечение исполнения федеральных законов и областных нормативных правовых актов; б) защита прав и свобод человека и гражданина; в) защита прав национальных меньшинств; г) осуществление ценовой политики; д) осуществление статистического и бухгалтерского учета; е) природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, охрана памятников истории и культуры; ж) защита прав потребителей; з) организация здравоохранения, образования, социального обеспечения, занятости и социальной защищенности населения, развитие культуры, физкультуры и спорта; и) осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий; к) контроль за использованием средств, передаваемых из федерального и областного бюджетов на финансирование целевых программ; л) административное производство.

Установлено, что органы местного самоуправления могут привлекатъся к решению других вопросов государственного значения, а также к осуществлению федеральных и региональных государственных программ.

Важна норма: выполнение органами местного самоуправления переданных им государственных полномочий, а также их участие в осуществлении государственных программ должно обеспечиваться необходимыми материально-финансовыми и иными ресурсами.

Реализация переданных органам местного самоуправления государственных полномочий подконтрольна государству. Акты органов местного самоуправления по указанным предметам ведения не могут противоречить актам органов государственной власти РФ и области В случае такого противоречия действуют акты органов государственной власти РФ и органов государственной власти области, а акты органов местного самоуправления подлежат отмене или самими органами местного самоуправления по их инициативе, или по представлению (протесту) органов государственной власти области, по решению соответствующего суда.

К сожалению, подобные нормы слабо реализуются на практике. Отчасти этому мешает отсутствие специальных законов о передаче полномочий либо соглашений с точно обозначенными элементами. Их принятие и упорядочение стоят в повестке дня. Необходимо использовать механизм децентрализации, о котором писалось выше. На местах слабо развиты муниципальная собственность, доходные источники бюджетов.

Статус некоторых служб неясен - в них есть элементы и государственного и муниципального. Отметим и неурегулированные «вертикальные» отношения функциональных и отраслевых служб, когда команды и приказы прошлых лет как бы оживают в практике назначения и смещения руководителей местных служб методом жестких указаний. Полезен опыт Латвии, где в районах есть консультационные советы (паритетные представительства местного самоуправления и органов образования, финансов и налогов и др.).

Интересен в этом плане государственно-правовой эксперимент, проведенный Миннацом и органами Ленинградской области в г. Шлиссельбург. К общему договору были приложены договор о разграничении доходов и расходов между бюджетами области и города, соглашение о формировании муниципальной собственности, договор о передаче в ведение и в собственность городу земельных, водных и иных природных ресурсов.

На практике встречаются и более серьезные противоречия между государственными органами и местным самоуправлением.

Одно из них выявилось при рассмотрении в Конституционном Суде РФ вопроса о неконституционности ряда положений Закона Республики Удмуртия от 17 апреля 1996 г. «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике» ввиду ограничения ими системы местного самоуправления и прав граждан на осуществление местного самоуправления.

Конституционный Суд в постановлении от 24 января 1997 г. признал содержащееся в ч. 3 ст. 1 Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г. «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике» положение о том, что Государственный Совет Удмуртской Республики самостоятельно устанавливает систему органов государственной власти в Удмуртской Республике, во взаимосвязи с преамбулой и ч.

Положение, согласно которому предусмотрено образование представительных и исполнительных органов государственной власти административно-территориальных единиц (районов и городов), определенных ст. 74 Конституции Удмуртской Республики, признано не противоречащим Конституции РФ.

Положение, согласно которому предусмотрено образование представительных и исполнительных органов государственной власти таких городских поселений (район в городе и город, входящий в район), которые не имеют согласно ст. 74 Конституции Удмуртской Республики статуса административно-территориальных единиц, входящих в состав Удмуртской Республики, не соответствует Конституции РФ.

Признаны по тем же основаниям не соответствующими Конституции РФ положения Закона, которые регламентируют статус представительных и исполнительных органов государственной власти района в городе и города, входящего в район, и их должностных лиц и являются производными от содержащегося в ст. 2 (ч. 1, абз. 5) положения, предусматривающего образование представительных и исполнительных органов государственной власти района в городе и города, входящего в район (т.е. города районного подчинения).

Часть 8 ст. 21 Закона, согласно которой в сельские поселения и поселки по представлению главы администрации назначаются «управляющие, сельсоветами и поселками», не соответствует Конституции РФ, ее ст. 12 и 130 (ч. 1).

Содержащееся в ч. 4 ст. 7 Закона положение, согласно которому территориями муниципальных образований, в пределах которых осугцвствляетсл местное самоуправление, являются сельские поселения и поселки, части городских поселений в границах жилых комплексов, не соответствует Конституции РФ, поскольку данное положение исключает создание муниципальных образований иных поселений (город в районе, район в городе и т.п.).

Часть 2 ст. 8 Закона не соответствует Конституции РФ, по-сколъку она в силу своей неопределенности допускает возможность отмены актов представительных и исполнительных органов государственной власти района, города органами государственной власти Удмуртской Республики с нарушением установленных в РФ принципов разделения властей, разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти.

Признаны не соответствующими Конституции РФ, ее ст. 5 (ч. 3), 10, положение ч. 2 ст. 21 Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г. «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике» о том, что глава администрации района, города назначается и освобождается от должности Президиумом Государственного Совета Удмуртской Республики по представлению Председателя Правительства Удмуртской Республики и по согласованию с Советом депутатов района, города; взаимосвязанные с этим положение ст. 13 (п. кк») о том, что к ведению Совета депутатов относится согласование кандидатуры на должность главы администрации, ходатайство об освобождении главы администрации от занимаемой должности, и положение ч. 7 ст. 21, в соответствии с которой заместители главы, администрации назначаются по согласованию с Правительством Удмуртской Республики.

Положения гл. TV Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г. «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике» не соответствуют Конституции РФ, ее ст. 12, в той мере, в какой органы самоуправления района, города фактически включаются в систему органов государственной власти, а именно поскольку данные, положения предусматривают: создание объединенных Советов депутатов на переходный период (п. 2, абз. 1); превращение глав администраций муниципальных образований в государственных должностных лиц, а также их назначение и освобождение от должности органами государственной власти Удмуртской Республики (п. 2, абз. 2).

Упорядочение отношений между органами исполнительной власти и органам.и местного самоуправления должно способствовать расширению демократической основы государственного управления. Реализация правотворческой народной инициативы и внесение проектов актов, юридических предложений, совместное проведение мероприятий, информационная открытость «сторон», вовлечение граждан в решение государственных дел, общественный контроль - вот цели и средства для их достижения. И кадры государственной службы призваны хорошо освоить формы взаимодействия с местным самоуправлением как важнейшим институтом самоуправления.

Полезно ознакомиться с опытом иностранных государств в данной сфере. Для нашего читателя может показаться странным сочетание, с одной стороны, разнообразных форм использования общественной инициативы, с другой - прочной связи местных органов с иен-тралъной властъто.

В Италии в провинциях действуют префекты, возглавляющие и координирующие деятельность государственных служб на определенной территории. Сходная практика в Испании, Греции и др. Реже развивается местное государственное управление на локальном уровне. В Индии есть коллекторы, в округах, комиссары, в областях, в странах Латинской Америки губернаторы, на местах выполняют решения правительства и местного представительного органа и в этом качестве действуют как главы местной администрации.

И все же тенденция к отделению государственной администрации от местного управления становится все более заметной в странах Западной Европы. Во Франции закон о децентрализации 1982 г. упразднил должность префекта. Его исполнительные функции переданы председателям региональных советов. Комиссары из центра представляют на местах лишь его интересы (См. подробно: Местное самоуправление в зарубежных странах. Информационный обзор. - М.: Юрид. лит., 1994, с. 5-21).