Глава 2. Меняя правила: два десятилетия институционального развития

Sidney Tarrow. Local Constraints on Regional Reform: A Comparison of Italy and France. Comparative Politics 7 (October 1974): 36. Обзор классической дискуссии об институционализации и политическом развитии см.

в кн.: Samuel P. Huntington. Political Order in Changing Societies (New Haven: Yale University Press, 1968). James G.March and Johan P. Olsen. Rediscovering Institutions: The Organizational Basis of Politics (New York: Free Press, 1989), p. 159, 164.
Цихпо: Harry Eckstein. Political Culture and Change. American Political Science Review 84 (1990): 254. О попытках создания новых субнациональных институтов во Франции в период с 1870 по 1990 годы см. в кн.: Vivien A-Schmidt. Democratizing France: The Political and Administrative History of Decentralization (New York: Cambridge University Press, 1990). Percy A.Allum and GAmyot. Regionalism in Italy: Old Wine in New Bottles? Parliamentary Affairs 24 (Winter 1970/71): 53-78. Emiliana Noether в кн.: Regionalismo e centralizzazione nella storia di Italia e Stati Uniti. Luigi Di Rosa and Ennio Di Nolfo, eds. (Florence: Olschki, 1986), p. 34. Giulio Lepschy. How Popular is Italian? В кн.: Culture and Conflict in Postwar Italy: Essays on Mass and Popular Culture, Zygmunt Baranski and Robert Lumley, eds. (London: Macmillan, 1990), p. 66. См. статью: Carlo Ghisalberti. Accentramento e desentramento in Italia. В кн.: Regionalismo e centralizzazione. Решение объединителей Италии отвергнуть регионализм в пользу централизации до сих пор дебатируется итальянскими историками. Серьезные аргументы в пользу того, что социокультурная отсталость Юга сделала его неспособным к местной автономии, предлагаются в кн.: Carlo Tullio-Altan. La nostra Italia: Arretratezza socioculturale, clientelismo, transformismo e rebellismo dalVUnita ad oggi (Milan: Feltrinelli, 1986), p. 50-52. Martin Clark. Modem Italy 1871-1982 (New York: Longman, , p. 58; Robert C.Fried. Planning the Eternal City: Roman Politics and Planning since World War II (New Haven: Yale University Press, 1973), p. 168-69; Raphael Zariski. Italy: The Politics of Uneven Development (Hinsdale, Illinois: Dryden Press, 1972), p. 121-122. Percy A.Allum. Italy: Republic without Government?(New York: Norton, 1973), p. 221-223; Robert C.Fried. The Italian Prefects (New Haven: Yale University Press, 1963). Clark. Modem Italy, p. 58-61. Анализ              взаимоотношений центра и периферии в Италии 70-х годов, когда реформа уже была на подъеме, см. в кн.: Sidney Tarrow. Between Center and Periphery: Grassroots Politicians in Italy and France (New Haven: Yale University Press, 1977). Clark. Modem Italy, p. 238-240. Более детальную информацию о движении за региональные реформы см. в работах: Robert Leonardi, Raffaella Y.Nanetti, and Robert D.Putnam. Devolution as a Political Process: The Case of

Italy. 11 Publius (Winter 1981): 95-117; Robert Leonardi, Raffaella Y.Nanetti, and Robert D.Putnam. Italy — Territorial Politics in the Post-War Years: The Case of Regional Reform. В кн.: Tensions in the Territorial Politics of Western Europe, edited by R.A.W. Rhodes and Vincent Wright (London: Frank Cass amp; Company, 1987), p. 88-107; Peter Gourevitch. Reforming the Napoleonic State: The Creation of Regional Governments in France and Italy. В кн.: Territorial Politics in Industrial Nations, ed.by Sidney Tarrow, Peter J.Katzenstein and Luigi Graziano (New York: Praeger, 1978), p. 28-63; Tarrow. Local Constraints on Regional Reform, p. 1-36. В1949 году региональные правительства были учреждены на Сицилии и Сардинии, в Валле д’Аоста и Трентино-Альто- Адидже. Создание пятой особой области, Фриули-Венеция Джулия, осложненное территориальным спором с Югославией вокруг Триеста, было отложено до 1964 года. Более 7% населения южной Италии переехало на север за пять лет, с 1958 по 1963 год. См.: Paul Ginsborg. Family, Culture and Politics in Contemporary Italy. В кн.: Culture and Conflict in Postwar Italy: Essays on Mass and Popular Culture, ed.by Zigmunt G.Baranski and Robert Lumley (London: Macmillan, 1990), p. 33; Paul Ginsborg. A History of Contemporary Italy: Society and Politics 1943-1988( London: Penguin Books, 1990), p. 218-220. Allum.              Italy: Republic Without Government? P. 236. Clark.              Modem Italy, p. 391-392. XVrapporto/1981              sulla situazjione social delpaese, Censis Ricerca (Rome: Franco Angeli, 1981), p. 503. К 1991 году общая численность региональных бюрократов достигла 90 тысяч; П Messaggero (Rome), August 10,1991, p. 12. Ottavo rapporto sullo stato dei poteri locali/1991 {Rome: Sistema Permanente di Servezi, 1991), p. 231-240. Несмотря на выдвигаемые регионами требования большей налоговой самостоятельности, объем региональных налогов (в отличие от налогов, устанавливаемых государством) сократился с 4,3% в 1980-м до 1,8% в 1989 году. Это несоответствие между налоговой централизацией и децентрализацией в распоряжении деньгами остается серьезным препятствием для региональной автономии. Как видно из Табл. 2.7, большинство итальянцев поддерживают региональные требования о большей финансовой самостоятельности; реформаторские предложения этого рода активно обсуждались до 1991 года. См.: II Messaggero (Rome), August 10,1991, p. 12.
Характеризуя              подобные процессы, удачные формулировки предложил Макс Вебер в работе “Политика как призвание”. См: From Max Weber. Essays in Sociology, eds.H.H.Gerthand C.Wright Mills (New York: Oxford University Press, 1958), p. 128. Предлагаемое в этой главе описание эволюции региональной политической элиты основано на наших опросах региональных советников в шести различных регионах в 1970,1976,1981-82 и 1989 годах. Marcello Fedele. Autonomia Politica Regionale e Sistema dei Partiti (Milan: Guiffre, 1988), p. 18, 42. Выборка регионов, предлагаемая автором, идентична нашей, за исключением того, что вместо Базиликаты он берет Тоскану. Что же касается выборки политических партий, то он работает лишь с ХДП, ИКП и ИСП, между тем как мы включаем также мелкие партии. Существенным исключением из правила является Лацио (регион с центром в Риме), где половина из общего числа советников выросла в других частях страны, в основном на юге. Приток “чужаков” в совет Лацио отражает быстрый и широкий натиск переселенцев с юга в последние сорок лет. Снижение “текучести кадров” в радах советников также иногда рассматривают в качестве признака институционализации, однако по отношению к итальянским регионам тут нужны оговорки. “Текучесть” была относительно низкой для первого поколения советников; две трети тех, кто был избран в 1970 году, были переизбраны и в 1975 году — в сравнении с другими субна- циональными легислатурами цифра довольно высокая. В последующих созывах эта цифра плавно снижалась до 50%, в результате чего средний срок пребывания в должности стабилизировался на уровне двух “пятилеток”. Многие затронутые здесь вопросы рассматриваются в дискуссии по поводу институционализации в Конгрессе США: Nelson W.Polsby. The Institutionalization of the U.S.House of Representatives. American Political Science Review62 (March 1968): 144-168. Все эти изменения произошли фактически до прихода Тэтчер и Рейгана; к моменту крушения коммунизма в Восточной Европе они уже завершились. Эти итоги полностью подтверждаются реакцией советников на предложение определить место каждой партии по 100-балльной шкале от левых до правых. Между 1970 и 1989 годами среднее размещение левых партий сдвигалось вправо, а правых —

влево, в то время как центристские партии прочно обосновались в узенькой полоске в самой середине спектра. Сравнительные исследования обнаруживают различные типы элит. Отметим “элиту конкурирующую” (здесь степень приверженности “идее’ наиоолее высока именно на уровне самой элиты), “элиту договорную” (степень убежденности рядовых приверженцев выше, нежели среди самих представителей элиты) и “элиту объединенную” (тут идейная идентификация наиболее проявляет себя на промежуточном уровне партийных активистов среднего звена и наименее — среди представителей элиты как таковой). Принято думать, что сплоченная элита более эффективна и стабильна, чем элита разрозненная, хотя склонность перовой к олигархии неоспорима. Теоретическую дискуссию по этой проблеме, а также ссылки на соответствующую литературу см. в кн.: Robert D.Putnam. Comparative Study of Political Elites (Englewood Cliffs, N.J.: Prentice-HaU, 1976), p. 115-132. Выводы, предлагаемые в этом разделе, основаны на количественном кодировании “политического стиля”, описанном в кн.: Robert D.Putnam. The Beliefs of Politicians: Ideology, Conflict, and Democracy in Britain and Italy (New Haven: Yale University Press, 1973), p. 34-41. Опросы 1989 года были ограничены темами, не распологавшими к обширной политической дискуссии. Giovanni Sartori. European Political Parties: The Case of Polarized Pluralism. В кй.: Political Parties and Political Development, ed.by Joseph LaPalombara and Myron Weiner (Princeton: Princeton University Press, 1966), p. 137-176. Обсуждение этой проблемы в свете послевоенных изменений в партийной системе Западной Европы см.в статье: Otto Kirchheimer, “The Transformation of the Western European Party System”, в кн.: Political Parties and Political Development, ed.by LaPalombarda and Weiner, p.

177-200. Исчерпывающий перечень возможных трактовок выделил бы разнообразные подтипы и гибриды (можно, к примеру, предположить, что умеренность и терпимость политиков росла параллельно их возрасту), но подобная работа требует тщательного анализа и более основательных данных. Три теории, обсуждаемые в книге, представляются все же самыми правдоподобными и лаконичными. Поскольку наше исследование 1989 года не было “панельным” — иными словами, мы не опрашивали повторно своих рес
пондентов 1981-1982 годов, — детальное рассмотрение процессов, происходивших в 80-е годы, не представляется возможным. Статистический анализ социальных изменений напоминает лабиринт. См.: Joseph LaPalombara. Italy: Fragmentation, Isolation, and Alienation. В кн.: Political Culture and Political Development, ed.by Lucian W.Pye and Sidney Verba (Princeton: Princeton University Press, 1965), p. 282-329; Putnam. Beliefs of Politicians, p. 56-58, 82-90. Samuel P Huntington. Political Order in Changing Societies, p. 20. Даже              в Калабрии, одном из наиболее благополучных регионов, становление региональных правительств сопровождалось падением престижа депутатов, министров, а также префекта и одновременным ростом влияния региональных чиновников (см.: James Walston. The Mafia and Clientelism: Roads to Rome in Post-War Calabria (New York: Routledge, 1988), p. 79, 127. Доля              региональных правительственных коалиций, распадавшихся в первые полгода своего существования, упала с 37% в 1970-1975 годахдо 8% в 1985-1990 годах. См.: Marcello Fedele. I pro- cessi politico-istituzionali nei sistemi regionali. Доклад, подготовленный по заказу парламентского Комитета по региональным вопросам. Dossier n.416, 10th Legislature (Rome: Camera dei Deputati, 1990). В 1970 году “средний” советник с местными партийными лидерами встречался чаще, чем с членами регионального кабинета министров, но к 1989 году картина была прямо противоположной. Сами советники считали, что наименьшее значение избиратели придают факту близости кандидата к национальным, региональным или местным партийным лидерам, а также содержанию региональных и местных партийных платформ. Исследовательский центр Конференции региональных президентов (Cinsedo) считает, что 82% ресурсов, находящихся в распоряжении “обычных” регионов (и 36% ресурсов “особых” регионов), распределяются Римом. См.: II Messaggero (Rome), August 10, 1991, p. 12. Raphael Zariski. Approaches to the Problem of Local Autonomy: The Lessons of Italian Regional Devolution. West European Politics 8 (July 1985): 64-81; Bruno Dente. Intergovernmental Relations as Central Control Policies: The Case of Italian Local Finance. Government and Policy 3 (1985): 383-402. Подобные “кулинарные” метафоры используются для характеристики политической системы США в кн.: Morton Grodzins.

The American System: A New View of Government in the United States, ed.by Daniel Elazar (Chicago: Rand McNally and Co., 1966), p. 8-9,14. Cm.: Zariski. Approaches to the Problem of Local Autonomy; Nicola Bellini. Management of the Economy in Emilia-Romagna: The PCI and the Regional Experience. В кн.: The Regions and European Integration: The Case of Emilia-Romagna, ed.by Robert Leonardi and Raffaella Y.Nanetti (New York: Pinter, 1990), p. 121. Современная литература по децентрализации и взаимоотношениям центра и периферии в государствах Запада обширна. Полезные собрания сравнительных исследований можно найти в книгах: Territorial Politics in Industrial Nations, ed.by Tarrow, Katzenstein and Graziano; Desentralist Trends in Western Democracies, ed.by L.J.Sharpe (Beverly Hills: Sage Publications, 1979); Centre-Peri- phery Relations in Western Europe, ed.by Yves Meny and Vincent Wright (London: Allen and Unvin, 1985); Tensions in the Territorial Politics of Western Europe, ed.by Rhodes and Wright; Central and Local Government Relations: A Comparative Analysis of West European Unitary States, ed.by Edward C.Page and Michael J.Goldsmith (Beverly Hills: Sage Publications, 1987). Как ни странно, рядовые избиратели здесь менее критичны; лишь 40-45% из них согласились с этим тезисом в ходе наших опросов 1982, 1987 и 1988 годов. Таблица 2.5 основана на данных проведенного нами в 1982 году общенационального опроса лидеров общин. Практически идентичные результаты были получены в ходе регионального опроса той же группы 1989 года. Наиболее громко эта критика звучит в тех секторах, которые тесно соприкасаются с региональными администрациями (промышленность, профсоюзы, сельское хозяйство, коммерция); что же касается служащих местных самоуправлений, то они более терпимы к неудачам региональных начальников. Возможно, это происходит потому, что на местах лучше знают тяготы общественного управления в Италии. Детальный              анализ свидетельствует, что практически в каждом секторе представители малых групп — небольших городов, мелких фермеров, малого бизнеса и т.д. — в большей степени поддерживают региональную реформу, чем представители больших групп. Малые группы, вероятно, особенно чувствительны к преимуществам, получаемым от контактов с региональной властью в сравнении с римскими бюрократами.
Robert D.Putnam. Political Attitudes of Senior Civil Servants in Western Europe: A Preliminary Report. British Journal of Political Science 3 (1973): 278. Ирония заключается в том, что наименее всего о деятельности региональных правительств осведомлены в двух “особых” регионах Юга, созданных раньше других; в 1982 году половина граждан Сицилии и Сардинии заявляли, что они вообще не слышали о собственных региональных правительствах, хотя они существовали уже тридцать пять лет. М. Kent Jennings and Harmon Zeigler. The Salience of American State Politics. American Political Science Review 64 (1970): 523-535. Ответы на вопросы в Табл. 2.7 оставались стабильными на протяжении всех наших опросов 80-х годов. Поскольку ниже будут представлены доказательства вполне обоснованного недовольства южан провалами их региональных правительств, важно подчеркнуть, что желание расширить полномочия регионов, фиксируемое в Табл. 2.7, на Юге все-таки столь же сильно, как и на Севере. В этой книге под “Севером” имеются в виду регионы, лежащие севернее Тосканы и Умбрии, а под “Югом” - расположенные южнее Лацио и Абруцци. Это обобщение включает респондентов, считавших себя “полностью” или “весьма” удовлетворенными. Два из двадцати регионов, Валле д’Аоста и Молизе, малонаселенны, в силу чего на общенациональную картину они почти не влияют и из нашего анализа исключаются. Диаграмма 2.9 основана на данных опроса 1988 года, хотя те же самые тенденции обнаруживаются и в других опросах. Лидерам общин мы начали предлагать эти вопросы с 1976 года; перед представителями широкой публики они не ставились до 1981 года. В ходе наших опросов молодежь не всегда глубоко оценивала практическую деятельность новых региональных правительств, но неизменно поддерживала сам принцип региональных реформ. Иными словами, чем моложе итальянцы, тем больше вероятность встретить в их лице “симпатизирующих критиков”. См.: Fedele. Iprocessi politico-istituzionali nei sistemi regionali, а также данные, представленные в настоящей главе. Мы благодарим службу общественного мнения DOXA за помощь в нашем исследовании, а также за предоставление в
наше распоряжение результатов предыдущих исследований этой организации. Данные              Табл. 2.9 ограничиваются общинными лидерами шести выделенных нами регионов, но в 1982 и 1989 годах, когда к опросу были подключены также другие регионы, распределение мнений в первых шести по-прежнему точно отражало общенациональную картину. В 1987 году южные избиратели в соотношении 37% к 24% заявляли, что региональные реформы приносят больше хорошего, чем плохого; соответствующая пропорция у северян составляла 45% к 11%. В 1989 году лидеры общин Юга в соотношении 54% к 15% видели в реформах больше пользы, чем вреда; на Севере соответствующая пропорция была 68% к 3%. См. также примечание 55. Elisabeth Noelle and Erich Peter Neumann. Jahrbuch der Offent- lichen Meinung (Allensbach: Institut fur Demoskopie, 1967), p. 458; Elisabeth Noelle-Neumann. The Germans: Public Opinion Polls, 1967-1980 (Westport, Connecticut: Greenwood Press, 1981), p. 175; а также неопубликованные результаты немецких опросов, переданные нам службой DOXA (Милан). В кн.: Arnold Brecht. Federalism and Regionalism in Germany (New York: Oxford University Press, 1945) предпринято исследование федерализма и регионализма в Германии с момента объединения страны в 70-е годы прошлого столетия. Подробный обзор взаимоотношений властей в Германии можно найти в статье: Joachim Jens Hesse. The Federal Republic of Germany: From Co-operative Federalism to Joint Policy-Making. В кн.: Tensions in the Territorial Politics of Western Europe, ed.by Rhodes and Wright, p. 70-87. См.: Л Messaggero (Rome), August 10, 1991, p. 12; La Repub- blica (Home), November 20,1991, p. 17; Ottavo rapporto sullo stato dei poteri locali / 1991, p. 18-19.

<< | >>

↑

Источник: Роберт Патнэм. Чтобы демократия сработала. 1996

Еще по теме Глава 2. Меняя правила: два десятилетия институционального развития:

- Внешняя политика и международные отношения - Вопросы политологии - Геополитика - Государственное управление. Власть - История международных отношений - История политических и правовых учений - Общие вопросы политологии - Политика - Политическая философия - Политические исследования - Политические режимы и партии - Политология в Украине - Социальная политика - Социология политики -