Экологическое регулирование и экологическое право. Социальные проблемы природопользования и концепция сбалансированного риска

Экологическое регулирование осуществляется правительственными органами и местной администрацией на основе, прежде всего, национального законодательства и международных соглашений. Эти документы регламентируют пользование угодьями — лесами и землёй, водными ресурсами и ресурсами биоты (охота и рыболовство), а также устанавливают предельно допустимые нормы загрязнения природной среды.

Второй способ экологического регулирования — это финансирование природозащитных и природовосстановительных мероприятий.
Информационной базой экологического регулирования служит экологический мониторинг. На локальном и региональном уровне дополнительная информация поступает от общественных организаций и от отдельных граждан.
Основная проблема, с которой сталкиваются управляющие органы, осуществляя экологическое регулирование, — злостное нарушение законодательства и установленных норм. Слишком часто предприятиям проще и дешевле заплатить штраф за загрязнение, чем заниматься сложным и дорогим строительством очистных сооружений или менять технологию. Это непосредственно связано с другой проблемой — неполнотой и несовершенством самих природоохранных законов. Штрафные санкции обычно значительно меньше объёма ущерба и стоимости очистных сооружений. К сожалению, до сих пор природные ресурсы рассматриваются как «ничьи», а следовательно, почти не имеющие стоимости. Проблема состоит в том, что наиболее ценные вещи, такие как здоровье и сама жизнь, чистые воздух и вода, красота дикой природы и способность экосистем самовосстанав- ливаться и пополнять возобновимые ресурсы, невыгодно выражать в денежном эквиваленте. Введение обязательного страхования от экологических рисков для всех видов хозяйственной деятельности частично позволяет решить эту проблему.
Экономисты и правительства оценивают благосостояние общества по валовому национальному продукту (ВНП) на душу населения, то есть по средней совокупной стоимости товаров и услуг, приходящейся на долю одного жителя страны. В этот показатель не входит информация об истощении и загрязнении природных ресурсов, от которых, в конечном счёте, зависит вся экономика и само существование человечества.
Экологический контроль в Российской Федерации регламентируется Законом РФ «Об охране окружающей среды».
Нормативными документами, определяющими правила и методы контроля состояния природной среды, являются государственные стандарты и другие подзаконные акты.
Ввиду специфики и особой важности проблемы радиационной безопасности она регламентируются особым Федеральным

законом «О радиационной безопасности населения» и принятыми в его развитие «Нормами радиационной безопасности НРБ-96».
При измерениях, проводимых в рамках мониторинга, зачастую используются различные приборы и методы для оценки одной и той же величины, особенно, когда измерения проводятся многими службами в разных странах. Разброс результатов измерений малых концентраций может быть недопустимо велик. Поэтому очень существенной проблемой является калибровка приборов, их регулярная поверка и интеркалибрация (сверка) приборов и методов измерений. В России эти процедуры регламентируются Законом «Об обеспечении единства измерений». В сферу действия Закона попадают все организации (независимо от ведомственной принадлежности и формы собственности), ведущие работы в области охраны окружающей среды (статья 13). Закон предписывает для проведения всех видов измерений, подпадающих под действие этого Закона, использовать только аттестованные методики измерений (статья 9). Средства измерений, используемых для работ в области охраны окружающей среды, должны быть допущены в установленном порядке к применению в РФ (статья 8), а также проходить периодическую поверку (статья 15).
Хотя многие нормы, введённые российским законодательством, едва ли не самые жесткие в мире, они, к сожалению, часто и повсеместно нарушаются. Этому способствует то обстоятельство, что законодательная база России в области охраны природы проработана недостаточно. Для сравнения укажем, что в США в настоящее время действуют более 50 федеральных законов в этой области, тщательно регламентирующих все стороны эксплуатации возобновимых ресурсов, причём эти законы регулярно обновляются и уточняются в соответствии с новыми данными, а их нарушение карается достаточно строго.
При осуществлении экологического регулирования возникает проблема наложения загрязнений от нескольких предприятий- источников друг на друга в одной и той же точке. Выброс в атмосферу или сброс в водоём от каждого из предприятий создаёт концентрацию загрязняющего вещества ниже предельно допустимой, но суммарное воздействие выбросов от всех предприятий превышает ПДК. Эта проблема, характерная для крупных индустриальных центров, решается путём установления для каждого из предприятий предельно допустимого выброса в атмо-

сферу (ПДВ) и предельно допустимого сброса (ПДС) сточных вод и концентрации содержащихся в них примесей.
ПДВ устанавливаются, исходя из суммы вкладов всех источников загрязнения при наихудших метеорологических условиях. ПДС устанавливается с учетом предельно допустимых концентраций веществ в местах водопользования (в зависимости от вида водопользования).
Согласно Закону все проекты вновь строящихся и модернизируемых производств проходят экологическую экспертизу.
Но опыт показывает, что любые прогнозы экологических последствий намечаемой деятельности содержат существенную неопределенность. Поэтому существенную часть экологического регулирования составляет постпроектный анализ, включающий независимую квалифицированную оценку экологической и эколого-экономической эффективности реализованных решений в сравнении с проектными данными и материалами экологической экспертизы. Именно постпроектный анализ даёт возможность постепенно накопить опыт экологического прогнозирования, что необходимо для развития практических методов оценивания комплексных воздействий на окружающую среду.

Эффективное экологическое регулирование возможно только на основе тесного сотрудничества государственных органов и общества в целом. Согласно Закону РФ «Об охране окружающей среды», контроль состояния природной среды может осуществляться как государственными органами, так и общественностью. Статья 68 Закона гласит: «Общественный контроль в области охраны окружающей среды (общественный экологический контроль) осуществляется в целях реализации права каждого на благоприятную окружающую среду и предотвращения нарушения законодательства в области охраны окружающей среды. Общественный контроль в области охраны окружающей среды (общественный экологический контроль) осуществляется общественными и иными некоммерческими объединениями в соответствии с их уставами, а также гражданами в соответствии с законодательством».
Взаимоотношения общественных и государственных организаций — один из ключевых вопросов экологического мониторинга и экологического регулирования. На практике между административными органами и общественными природоохранными организациями почти во всех странах, а не только в России часто возникают конфликты, основанные на взаимном предубеждении. Со-

трудники государственных служб убеждены, что общественные организации состоят из некомпетентных людей, ищущих скандальной известности или психически не совсем здоровых. Значительная часть участников «зелёных» партий и движений считает, что государственные служащие не заинтересованы в улучшении существующей ситуации, они не берегут природу и наше здоровье.
Огонь конфликтов поддерживается, с одной стороны, зачастую неграмотными выступлениями «зелёных»[38], а с другой стороны, действиями коррумпированных чиновников, разоблачение которых подрывает авторитет государственных природоохранных служб.
Конфликты могут возникать и часто возникают в результате использования непроверенной или просто непригодной аппаратуры. Недобросовестные фирмы эксплуатируют страх людей перед опасными загрязняющими веществами, торгуя фальшивыми «личными дозиметрами» или «нитратомерами», которые вообще ничего не измеряют. Это не означает, что общественный экологический мониторинг должен осуществляться исключительно с использованием аттестованных приборов и методик. По- луколичественные или даже качественные методы могут быть использованы в образовательных целях или для привлечения внимания к той или иной проблеме. Тем не менее следует ясно понимать, что принятие конкретных мер должно основываться на данных, полученных при помощи аттестованных аппаратуры и методик.
Экологические проблемы могут быть решены только путём совместных и согласованных действий и общественности, и государственных служб, действий, основанных на компетентной оценке реальности. Необходимость соблюдать экологические нормы почти всегда ущемляет чьи-то экономические интересы. Отсюда — лоббирование экологически неприемлемой деятельности в законодательных и государственных органах. Поразительно, до какой степени некоторые люди готовы рисковать благополучием, здоровьем и самой жизнью своей и собственных детей ради сиюминутной экономической выгоды или просто ради

собственной прихоти. Именно поэтому субъективные оценки приемлемого риска малодостоверны и не всегда объективны.
Любая человеческая деятельность и сама жизнь, так или иначе, связаны с риском. Устанавливая экологические нормы, приходится исходить из того, чтобы индивидуальный риск каждого человека был сбалансирован, то есть выгода, получаемая человеком от некоторой деятельности, оправдывала возникающий для него риск.
Сбалансированный риск может быть оценён, исходя из сравнения с неизбежными рисками, связанными с повседневной человеческой деятельностью. Классический пример сбалансированного риска — применение лекарств, дающих вредные побочные эффекты. Диапазон риска для человека лежит между вероятностью серьёзно заболеть в течение года, составляющей примерно 10"2, и вероятностью погибнуть от природной катастрофы или несчастного случая, равной в среднем 10~б. При субъективной оценке риска очень велика разница между добровольным и вынужденным риском. Как правило, человек считает вполне допустимым добровольный риск 10""4 (курение, злоупотребление алкоголем, регулярное вождение автомобиля) и бывает серьёзно обеспокоен вынужденным риском 10~3 (например, от опасной промышленной аварии на близлежащем предприятии).
Оценка сбалансированного риска — один из основных компонентов экологического регулирования. При установлении экологических норм обычно используется величина индивидуального риска 1(Гб. Например, именно таков риск от естественного радиоактивного излучения, и доза от этого облучения положена в основу выработки допустимой дозы антропогенного облучения.
При оценке допустимого риска от загрязнения окружающей среды наибольшие трудности обусловлены тем, что выгода от некоторой деятельности и риск, с ней связанный, зачастую распределены неодинаково во времени и пространстве. Можно указать на применение долгоживущих пестицидов, выгода от применения которых возникает в конкретном хозяйстве на сравнительно коротком интервале времени, а риск рассеивается вплоть до глобального масштаба и на многие месяцы и годы.
Очень часто при разработке новых проектов выгоды переоцениваются, а затраты и потери недооцениваются, так как выгоды кажутся очевидными, а факторы риска расплывчатыми и неопределёнными. Это в особенности относится к экологическому риску. Для преодоления этих трудностей необходимо

строить и использовать на этапе проектирования соответствующие модели на научной основе. Однако до сих пор решения слишком часто принимаются на основе бюрократических «моделей», учитывающих пристрастные мнения противников и сторонников проекта, необходимость принятия решения в заданные сроки, возможные конфликты и тому подобные факторы, не имеющие отношения к реальным задачам обеспечения экологической безопасности каждого человека.

<< | >>

↑

Источник: Гальперин М. В.. Экологические основы природопользования. 2003

Еще по теме Экологическое регулирование и экологическое право. Социальные проблемы природопользования и концепция сбалансированного риска:

- Детская психология - Общая экология - Природопользование - Социальная экология - Экологический мониторинг - Экология города и региона - Экология человека -