10.5.2. Регулирование внешнеэкономической деятельности
Указом Президента РСФСР от 15 ноября 1991 года № 213 «О либерализации внешнеэкономической деятельности на территории РСФСР»389 было установлено общее правило о свободе осуществления внешнеэкономической детальности, но при сохранении определенного контроля со стороны государства.
Такой формой контроля первоначально стала государственная регистрация участников внешнеэкономической деятельности, которая была отменена через три года. В настоящее время система государственного регулирования внешнеэкономической деятельности доктринально закреплена Федеральным законом от 8 декабря 2003 года № 164-ФЗ «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности»390. Вмешательство государства в рассматриваемую сферу предпринимательской деятельности связано с конкретизацией как общего правового режима осуществления предпринимательской деятельности (в т. ч. определения особенностей правового положения хозяйствующих субъектов РФ), так и специальных правовых режимов, связанных с различными формами существования государства в экономике. Среди основных принципов государственного регулирования внешнеэкономической деятельности можно выделить: общие - протекционистские принципы и международные - фритредер- ские принципы. Первые связаны с решением традиционных задач вмешательства государства во внешнеэкономическую сферу: — защита государством прав и законных интересов участников внешнеторговой деятельности, а также прав и законных интересов российских производителей и потребителей товаров и услуг; — взаимность в отношении другого государства (группы государств); — обеспечение обороны страны и безопасности государства. Подобного рода принципы соответствуют тортовой политике РФ, которая является составной частью экономической политики РФ. Целью торговой поли тики РФ является создание благоприятных условии для российских экспортеров, импортеров, производителей и потребителей товаров и услуг. С другой стороны, торговая политика РФ строится на основе соблюдения общепризнанных принципов и норм международного права, а также обязательств, вытекающих из международных договоров РФ, Таким образом, одновременно с протекционистскими принципами во внешнеэкономическом регулировании присутствуют и иные принципы, которые по своему характеру можно назвать международными, или фритредерскими: — равенство и отсутствие дискриминации участников внешнеторговой деятельности, если иное не предусмотрено федеральным законом; — обеспечение выполнения обязательств РФ по международным договорам РФ и осуществление возникающих из этих договоров прав РФ. Ряд принципов связан с конструированием самого процесса «вмешательства» как такового: — единство таможенной территории РФ; — выбор мер государственного регулирования внешнеторговой деятельности, являющихся не более обременительными для участников внешнеторговой деятельности, чем необходимо для обеспечения эффективного достижения целей, дня осуществления которых предполагается применить меры государственного регулирования внешнеторговой деятельности; — гласность в разработке, принятии и применении мер государственного регулирования внешнеторговой деятельности; — обоснованность и объективность применения мер государственного регулирования внешнеторговой деятельности; — исключение неоправданного вмешательства государства или его органов во внешнеторговую деятельность и нанесения ущерба участникам внешнетортвой деятельности и экономике РФ; — обеспечение права на обжалование в судебном turn ином установленном законом порядке незаконных действий (бездействия) государственных органов и их должностных лиц, а также права на оспаривание нормативных правовых актов РФ. ущемляющих право участника внешнеторговой деятельности на осуществление внешнеторговой деятельности; — единство системы государственного регулирования внешнеторговой деятельности; — единство применения методов государственного регулирования внешнеторговой деятельности на всей территории РФ. В соответствии с действующей доктриной государственное регулирование внешнеэкономической деятельности осуществляется посредством: 1) таможенно-тарифного регулирования (ввозные и вывозные таможенные пошлины); 2) нетарифного регулирования; 3) запретов и ограничений внешней торговли услугами и интеллектуальной собственностью; 4) мер экономического и административного характера, предусмотренных законом и способствующих развитию внешнеторговой деятельности. Перечни мер и запретов ограниченные и расширительному толкованию не подчежат. Таможенно-тарифное реагирование является наиболее открытым протекционистским способом защиты внутреннего рынка РФ. Однако одновременно этот метод является и максимально экономическим по своему характеру, именно в связи с чем он рассматривается и как метод стимулирования прогрессивных структурных изменений в экономике РФ. Таможенный кодекс РФ от 28 мая 2003 года № 61-ФЗ436 определяет, что таможенное регулирование заключается в установлении порядка и правил, при соблюдении которых лица реализуют право на перемещение товаров и транспортных средств через тамо- 4% Собрание жконодатеш.ства Российской Федерации от 2 шоия 2003 года. № 22. Ст. 2066. женную границу РФ391. К правилам и порядку реализации права на перемещение товаров и транспортных средств относятся совокупность методов и средств обеспечения соблюдения мер таможенно-тарифного регулирования и запретов и ограничений, установленных в соответствии с законодательством РФ о государственном регулировании внешнеторговой деятельности, связанных с перемещением товаров и транспортных средств через таможенную границу. Нетарифное регулирование внешней торговли товарами может’ осуществляться только в случаях, предусмотренных законом., при соблюдении указанных в законе требований. Так, импорт и экспорт товаров осуществляются без количественных ограничений. Однако в отдельных исключительных случаях возможно введение квотирования и лицензирования в процессе осуществления внешнеэкономической деятельности. Так, Правительство РФ в исключительных случаях может: 1) устанавливать временные ограничения или запреты экспорта товаров для предотвращения либо уменьшения критического недостатка на внутреннем рынке РФ продовольственных или иных товаров, которые являются существенно важными для внутреннего рынка РФ; 2) устанавливать ограничения импорта сельскохозяйственных товаров или водных биологических ресурсов, ввозимых в РФ в любом виде, если необходимо: а) сократить производство или продажу аналогичного товара российского происхождения; б) сократить производство или продажу товара российского происхождения, который может быть непосредственно заменен импортным товаром, если в РФ не имеется значительного производства аналогичного товара; в) снять с рынка временный излишек аналогичного товара российского происхождения путем предоставления имеющегося излишка такого товара некоторым группам российских потребителей бесплатно или по ценам ниже рыночных; г) снять с рынка временный излишек товара российского происхождения, который может быть непосредственно заменен импортным товаром, если в РФ не имеется значительного производства аналогичного товара, путем предоставления имеющегося излишка такою товара некоторым группам российских потребителей бесплатно или по ценам ниже рыночных; д) ограничить производство продуктов животного происхождения, производство которых зависит от импортируемого в РФ товара, если производство в РФ аналогичного товара является относительно незначительным. Таким образом, именно Правительство РФ вправе устанавливать квоты. Лицензирование в сфере внешней торговли товарами устанавливается в следующих случаях: 1) введение временных количественных ограничений экспорта пли импорта отдельных видов товаров; 2) реализация разрешительного порядка экспорта и (или) импорта отдельных видов товаров, которые могуг оказать неблагоприятное воздействие на безопасность государства, жизнь или здоровье граждан, имущество физических или юридических лиц, государственное или муниципальное имущество, окружающую среду, жизнь или здоровье животных и растений; 3) предоставление исключительного права на экспорт и (или) импорт отдельных видов товаров; 4) выполнение РФ международных обязательств. Одновременно в качестве механизмов ограничения внешнеэкономической деятельности может быть введено и исключительное право на экспорт и (или) импорт отдельных видов товаров (монополия). В этом случае исключительное право на экспорт и (или) импорт отдельных видов товаров осуществляется на основе лицензии, выдаваемой органами федеральной исполнительной власти. В качестве меры защита в этом случае является правило о том, что сделки по экспорту и (или) импорту отдельных видов товаров, совершенные без лицензии на осуществление исключительного права на экспорт и (или) импорт отдель ных видов товаров, являются ничтожными. Организации, которым предоставлено исключительное право на экспорт и (или) импорт отдельных видов товаров, совершают сделки по экспорту и (или) импорту отдельных видов товаров, основываясь на принципе недискриминации и руководствуясь только коммерческими соображениями. Следует обратить внимание на то, что в соответствии с устоявшейся практикой принцип «взаимности» предполагает применение в отношении другого государства (группы государств) национального режима в отношении внешней торговли — иностранным участникам предоставляется режим не менее благоприятный, чем режим, предоставляемый аналогичным российским участникам в соответствующем государстве. Режим считается менее благоприятным, если он изменяет условия конкуренции в пользу российских исполнителей услуг или оказываемых ими на территории РФ услуг по сравнению с аналогичными иностранными исполнителями услуг или оказываемыми способами. При этом правительство РФ может вводить меры ограничения внешней торговли товарами, услугами и интеллектуальной собственностью (ответные меры) в случае, если иностранное государство: 1) не выполняет принятые им по международным договорам обязательства в отношении РФ: 2) предпринимает меры, которые нарушают экономические интересы РФ, субъектов РФ, муниципальных образований или российских лиц либо политические интересы РФ, в том числе меры, которые необоснованно закрывают российским лицам доступ на рынок иностранного государства или иным образом необоснованно дискриминируют российских лиц; 3) не предоставляет российским лицам адекватную и эффективную защиту их законных интересов в этом государстве, например защиту от антиконкурентной деятельности других лиц; 4) не предпринимает разумных действий для борьбы с противоправной деятельностью физических лиц или юридических лиц этого государства на территории РФ. С учетом вышесказанного очень сомнительным выглядит «национальный режим» на территории РФ, когда осуществление иностранным гражданином индивидуальной предпринимательской деятельности без образования юридического лица в соот ветствии с ч. 7 ст. 15 Федерального закона от 30 декабря 2006 года № 271-ФЗ «О розничных рынках и о внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации»392^393 предполагает предоставление торговых мест иностранным гражданам, зарегистрированным в качестве индивидуальных предпринимателей, а также лицам, привлекающим иностранных работников в качестве продавцов, только с учетом установленной Правительством РФ допустимой доли499 иностранных работников, используемых на рынках. Меры ограничения внешней торговли товарами, услугами и интеллектуальной собственностью вводятся в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами РФ и в пределах, необходимых для эффективной защиты экономических интересов РФ, субъектов РФ, муниципальных образований и российских лиц.
Наиболее «ярким» проявлением такого рода возможностей в настоящее время являются положения Федерального закона от 30 декабря 2006 года № 281-ФЗ «О специальных экономических мерах»394, в соответствии с которым специальные экономические меры применяются в случаях возникновения совокупности обстоятельств, требующих безотлагательной реакции на международно-противоправное деяние либо недружественное действие иностранного государства или его органов и должностных лиц, представляющих угрозу интересам и безопасности РФ и (или) нарушающих права и свободы ее граждан, а также в соответствии с резолюциями Совета Безопасности Организации Объединенных Наций, Кроме этого, в соответствии с Федеральным законом от 8 декабря 2003 года № 165-ФЗ «О специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мерах при импорте товаров»395 во внешнеэкономическом регулировании могут применяться: — специальная защитная мера - мера по ограничению возросшего импорта на таможенную территорию РФ, которая применяется по решению Правительства РФ посредством введения импортной квоты или специальной пошлины, в том числе предварительной специальной пошлины; — компенсационная мера — мера по нейтрализации воздействия специфической субсидии иностранного государства (союза иностранных государств) на отрасль российской экономики, применяемая по решению Правительства РФ посредством введения компенсационной пошлины, в том числе предварительной компенсационной пошлины, либо одобрения обязательств, принятых уполномоченным органом субсидирующего иностранного государства (союза иностранных государств) или экспортером; — антидемпинговая мера — мера по противодействию демпинговому импорту, которая применяется по решению Правительства РФ посредством введения антидемпинговой пошлины, в том числе предварительной антидемпинговой пошлины, или одобрения ценовых обязательств, принятых экспортером. В соответствии с Федеральным законом от 18 июля 1999 года № 183-Ф3 «Об экспортном контроле»®3 под экспортным контролем понимается комплекс мер, обеспечивающих реализацию внешнеэкономической деятельности в отношении товаров, информации, работ, услуг, результатов интеллектуальной деятельности (прав на них), которые могут быть использованы при создании оружия массового поражения, средств его доставки, иных видов вооружения и военной техники либо при подготовке и (или) совершении террористических актов. Основными целями экспортного контроля являются: — защита интересов РФ; — реализация требований международных договоров РФ в области нераспространения оружия массового поражения, средств его доставки, а также в области контроля за экспортом продукции военного и двойного назначения; — создание условий для интеграции экономики РФ в мировую экономику; — противодействие международному терроризму. Экспортный контроль в РФ осуществляется посредством методов правового регулирования внешнеэкономической деятельности, включающих в себя: — идентификацию контролируемых товаров и технологий; — разрешительный порядок осуществления внешнеэкономических операций с контролируемыми товарами и технологиями, предусматривающий лицензирование или иную форму их государственного регулирования; — таможенный контроль и таможенное оформление контролируемых товаров и технологий, перемещаемых через таможенную границу РФ, в соответствии с таможенным законодательством РФ; — применение мер государственного принуждения (санкций). С другой стороны, сложившаяся в РФ практика предполагает использование традиционных мировых форм изменения общего протекционистского режима государственного регулирования внешнеэкономической деятельности на специальные режимы внешнеэкономической деятельности в форме свободных экономических зон. Свободные экономические зоны в соответствии с Федеральным законом от 22 июля 2005 года № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации»396 определены как часть территории РФ. конкретизированная Правительством РФ, на которой действует особый режим осушестютения предпринимательской деятельности в целях развития обрабатывающих отраслей экономики, высокотехнологичных отраслей, производства новых видов продукции, транспортной инфраструктуры, а также туризма и санаторно-курортной сферы. История свободных экономических зон началась с поисков институциональных инструментов (организационно-правовых форм и специальных финансовых режимов) решения проблемы обеспечения открытости национальных экономик для свободной международной торговли, подготовивших предпосылки для развития более высоких фаз процесса мировой экономической интеграции. Научный подход к обоснованию современных свободных экономических зон стал формироваться в работах, когда сначала А. Смит, а затем и Д. Рикардо исследовали основы международной торговли. Государства и многонациональные корпорации, заинтересованные во внешних рынках, пытались приспособиться к специфическим неопределенностям международной торговли. Именно к этому времени можно отнести образование свободных экономических зон первого поколения — свободных торговых зон и свободных (беспошлинных) таможенных зон. Главная функция свободных экономических зон — включение открытой экономики страны в систему мирохозяйственных связей — реализовывалась с помощью зон второго поколения — экс-портно-производственных зон, необходимость создания которых возникла в 60-х голах XX века в рамках экономических стратегий развивающихся стран, которые испытывали потребность стимулирования промышленного экспорта и притока иностранного капитала для повышения уровня занятости населения. Еще более усилило процесс формирования открытости национальных экономик создание зон третьего поколения — зон технико-внедренческого типа — за счет увеличения мощности потока трансграничного движения капитала и технологий397. В настоящее время расширение масштабов процесса интеграции происходит в результате создания сервисных зон, в том чис ле офшорных, комплексных и международных свободных экономических зон. Такие свободные экономические зоны получили название зон четвертого поколения - свободных экономических зон интеграционного типа. В 90-х годах XX века в мире функционировало свыше семи тысяч научных парков, технополисов, инновационных центров и других типов технико-внедренческих зон398. По характеру деятельности или функциональному предназначению традиционно выделяют шесть основных типов свободных экономических зон: торговые, экспортно-производственные, технико-внедренческие. офшорные центры, комплексные. К тор гошм относятся территории, функции которых в основном сводятся к ввозу, хранению, сортировке, упаковке и перевалке товаров без их дополнительной обработки. Этот тип в чистом виде не получил широкого распространения, что привело к их трансформации в промышленно-производственные зоны. Промышленно-производственые зоны сочетают в себе организацию производств, как работающих на внутренний рынок (импортозамещенис), гак и производящих продукцию для внешних потребителей (экспортная ориентация). Продукция, выпускаемая в промышленно-производственных зонах, отличается высокой конкурентоспособностью, главным образом из-за малых издержек производства, обусловленных полным освобождением от пошлин и налогов на ввозимые сырье и материалы и низкими расходами на оплату труда местных рабочих. Если в промышленно-произволе! венных зонах создавалось в основном крупносерийное производство, то в технико-внедренческих зонах осуществляется разработка принципиально новых технологий, материалов и товаров, организуется экспериментальное производство. В случае удачных экспериментов налаживается массовый выпуск продукции. Особым типом зон являются сервисные зоны, в том числе офшорные центры. В них концентрируется банковский, страховой бизнес, через них осуществляются экспортно-импортные операции, операции с недвижимостью, трастовая и консалтинговая деятельность. Офшорные центры привлекают клиентов благоприятным валютно-финансовым режимом, высоким уровнем банковской и коммерческой секретности, благоприятным налоговым и внешнеторговым законодательством. Комплексные свободные экономические зоны сочетают в себе признаки двух и более типов. Примерами таких зон могут служить зоны свободного предпринимательства (Западная Европа, Канада), особые экономические районы и прибрежные города (Китай), зоны обработки информации (Ямайка) и др.399 На территории РФ законом закреплены возможности создания как традиционных промышленно-производственных и технико-внедренческих особых экономических зон, так и самостоятельных типов - туристско-рекреационных и портовых зон. Принципы организации и деятельности, а также цели образования первых двух типов традиционны и перечислены выше. В то же время портовые и туристско-рекреационные зоны имеют определенные особенности. Портовые особые экономические зоны создаются на участках территории, прилегающих к морским портам, речным портам, открытым для международного сообщения и захода иностранных судов, к аэропортам, открытым для приема и отправки воздушных судов, выполняющих международные воздушные перевозки, и могут включать в себя части территорий и (или) акваторий морских портов, речных портов, территорий аэропортов. Портовые особые экономические зоны не могут включать в себя имущественные комплексы, предназначенные для посадки пассажиров на суда, их высадки с судов и для иного обслуживания пассажиров. Особая экономическая зона, за исключением туристско-рекреационной особой экономической зоны и портовой особой экономической зоны, не может располагаться на территориях нескольких муниципальных образований; не должна включать в себя полностью территорию какого-либо административнотерриториального образования. В особой экономической зоне, за исключением туристско-рекреационной, не допускается размещение объектов жилищного фонда. На территории особой экономической зоны не допускается: 1) разработка месторождений полезных ископаемых, их добыча, за исключением разработки месторождений минеральных вод, лечебных грязей и других природных лечебных ресурсов, их добычи, и металлургическое производство, за исключением производства прочей продукции из черных металлов, не включенной в другие группировки, производства полуфабрикатов из алюминия или алюминиевых сплавов, производства отливок, в соответствии с Общероссийским классификатором видов экономической деятельности; 2) переработка полезных ископаемых, за исключением промышленного розлива минеральных вод, иного использования природных лечебных ресурсов, и переработка лома цветных и черных металлов; 3) производство и переработка подакцизных товаров (за исключением легковых автомобилей и мотоциклов). Правительство РФ может определять иные виды деятельности, осуществление которых не допускается в особой экономической зоне. Кроме этого, частной разновидностью специфичного внешнеэкономического режима является приграничная торговля, которая может осуществляться между российскими лицами, имеющими постоянное место нахождения (место жительства) на приграничной территории РФ, и иностранными лицами, имеющими постоянное место нахождения (место жительства) на соответствующей приграничной территории, определяемой в международных договорах РФ с сопредельными государствами, исключительно для удовлетворения местных нужд в отношении товаров, производимых в пределах соответствующей приграничной территории, а также товаров, предназначенных для потребления в пределах соответствующей приграничной территории.