2.1. Понятие и принципы реализации права военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, на служебные жилые помещения
Потребность человека в жилище возникает с момента его рождения и сохраняется на протяжении всей его жизни, причем эта потребность носит постоянный характер, изменяясь лишь в зависимости от возраста, состава семьи, социального положения и других аспектов.
Право на жилище – одно из важнейших социально-экономических прав граждан России, поскольку оно затрагивает самые основы жизни людей. Жилище, как и пища, одежда, вода, относится к основным материальным условиям жизни человека. Понятие «право на жилище» появилось в конституциях сравнительно недавно. В нашей стране право граждан на жилище было впервые установлено в Конституции СССР 1977 г.98, а затем нашло отражение в Конституциях РСФСР99 и Российской Федерации, а также в кодифицированных жилищных законах (Основах жилищного законодательства100 и ЖК РСФСР). Положения Конституции Российской Федерации101 о праве на жилище являются основополагающими для развития и совершенствования жилищного законодательства, организации управления и обеспечения сохранности жилищного фонда пользования жилыми помещениями, совершения сделок и других юридически значимых действий с жилыми помещениями и других жилищных отношений. Что же понимается под правом на жилище? Провозглашая право каждого на жилище, п. 1 ст. 40 Конституции Российской Федерации устанавливает и гарантию охраны этого права: «Никто не может быть произвольно лишен жилища». В соответствии с ч. 3 ст. 56 Конституции Российской Федерации даже в условиях чрезвычайного положения многие основные права и свободы, к которым относится и право на жилище, находятся под ее защитой. Статья 40 предусматривает, что органы государственной власти и органы местного самоуправления поощряют жилищное строительство, создают условия для осуществления права на жилище. Что же касается предоставления жилья бесплатно (или за доступную плату), то такое жилье предоставляется только малоимущим, иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, к которым относятся и военнослужащие. Вообще, правоотношение традиционно рассматривается с позиции субъективного права, юридической обязанности и защиты предоставленного права. Представляется интересной точка зрения П.И. Седугина, который считает, что право на жилище «может быть сведено к нескольким основным юридическим возможностям», и называет шесть таких возможностей102. В.П. Грибанов исходит из того, что право на жилище означает гарантированную законом возможность удовлетворения потребности в жилье нуждающихся граждан различными способами; средство, обеспечивающее удовлетворение данной потребности103. Однако в данных позициях отсутствует роль государства в обеспечении права граждан на жилище, то есть юридическая обязанность и защита рассматриваемого права. Отсутствие роли государства в обеспечении права граждан на жилище проявляется и в позиции А.В. Кудашкина, который считает, что право на жилище сводится к возможности иметь жилище, пользоваться им на условиях, установленных законом, а также распоряжаться им в установленных законом случаях и порядке104. По мнению профессора С.М. Корнеева, право на жилище имеет две составных части. Во-первых, право на жилище означает, что государство гарантирует каждому гражданину возможность пользоваться тем жилищем, которое у него имеется на данный момент по тем или иным правовым основаниям. Вторая составная часть права на жилище заключается в том, что государство принимает на себя обязанность содействовать тому, чтобы каждый гражданин был обеспечен жильем105. Аналогичного мнения придерживаются и другие авторы: А.Н. Кичихин, И.Б. Марткович, Н.А. Щербакова106. Хотелось бы отметить, что в данных позициях хотя и отводится определенная роль государству в обеспечении права граждан на жилище, однако, не решаются вопросы его сохранности и неприкосновенности. Автор поддерживает позицию В.П. Скрипко, который считает, что конституционное право на жилище означает для гражданина Российской Федерации возможность быть обеспеченным постоянным жилищем, возможность стабильного пользования имеющимся у гражданина жилым помещением, его неприкосновенность, недопущение произвольного лишения жилища, а также юридическую возможность улучшения жилищных условий путем приобретения другого жилья107. Право граждан на жилище, гарантированное Конституцией Российской Федерации, может быть реализовано многочисленными и разнообразными способами в тех или иных конкретных жилищных правоотношениях. Военнослужащие относятся к той категории граждан, которым государство гарантирует предоставление жилых помещений. Особый статус военнослужащих обуславливает и особые формы реализации их права на жилище. В соответствии со ст. 15 Федерального закона «О статусе военнослужащих» право военнослужащих на жилище может реализоваться, в том числе, и путем предоставления жилого помещения во временное пользование, то есть обеспечение военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, служебными жилыми помещениями. Целью предоставления служебного жилого помещения является создание надлежащих условий для выполнения служебных обязанностей военнослужащего и носит срочный характер. Исходя из понятия конституционного права на жилище, данного выше, и цели предоставления служебных жилых помещений, под правом военнослужащего на служебное жилое помещение автором предлагается понимать гарантированную возможность быть обеспеченным государством служебным жилым помещением на период военной службы по контракту, включая юридическую возможность стабильного пользования предоставленным ему помещением, его неприкосновенность, недопустимость произвольного лишения служебного жилого помещения, а также возможность улучшить жилищные условия путем получения другого служебного жилого помещения. Право на служебное жилое помещение гарантировано государством. Это означает, что государство обязуется бесплатно предоставить каждому военнослужащему, проходящему военную службу по контракту, в том числе в федеральной службе безопасности, служебное жилое помещение. Государство берет на себя обязанность по охране имеющегося у военнослужащего субъективного гражданского права на конкретное служебное жилое помещение (возможность пользоваться предоставленным служебным жилым помещением), об обеспечении его неприкосновенности, недопущении произвольного лишения жилища, которое у него имеется на данный момент. А кроме того, государство обязуется содействовать тому, чтобы каждый военнослужащий имел возможность улучшить свои жилищные условия путем бесплатного получения другого служебного жилого помещения108. Военная доктрина Российской Федерации, утвержденная Указом Президента Российской Федерации от 21 апреля 2000 г. № 706109, в числе основных принципов развития военной организации государства называет реализацию прав и свобод военнослужащих, обеспечение их социальной защищенности, достойного социального статуса и уровня жизни110. Неотъемлемой составляющей социальной защиты военнослужащих является реализация конституционного права на жилище, которое военнослужащими может быть реализовано, в том числе, и в виде реализации права на служебные жилые помещения. Значительная часть обязанностей органов военного управления и командиров во взаимоотношениях с военнослужащими связана с реализацией предусмотренных Конституцией социально-экономических прав, в том числе с реализацией права на жилище. Статья 21 Федерального закона «О статусе военнослужащих» закрепляет право военнослужащих обжаловать неправомерные действия и решения (бездействие) органов военного управления и командиров. Однако данные о нарушении права военнослужащих на жилище обозначены в докладах о деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в 2001-2004 годах111. Массовые нарушения жилищных прав граждан являются повсеместными. Наиболее характерными и распространенными нарушениями конституционного права граждан на жилище называются случаи их выселения с занимаемой площади без предоставления другого жилья; выселение проживающих из ведомственной жилой площади в общежития в связи со сменой собственника предприятия, в ведении которого ранее находилось общежитие либо жилая площадь; выселение граждан со служебной площади в связи с прекращением трудовых отношений с предприятием, которое предоставило жилье своему работнику и другие. Особенного внимания заслуживает износ жилищного фонда. Дома, находящиеся в аварийном состоянии, готовые в любой момент рухнуть, и жилье, в котором температура зимой не поднимается выше +7 градусов, просто опасны для жизни112. В данном случае уже можно говорить не только о нарушении жилищных прав граждан, но и о нарушении права на жизнь. В докладе о деятельности Уполномоченного по правам человека в 2003 году военнослужащие и члены их семей отнесены к социально уязвимым категориям населения. Одна из пяти жалоб, поступивших Уполномоченному в 2002 и 2003 годах от военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей, касается нарушенных жилищных прав. Майор запаса К., проходивший военную службу в в/ч N, к тому моменту, когда военнослужащим части было выделено 58 квартир, в очереди на получение жилья состоял 44-м. Однако жилья он не получил. Его неоднократные обращения в различные инстанции по вопросу восстановления нарушенных прав результатов не дали. Только после обращения Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации к Главнокомандующему внутренними войсками МВД России в июле 2002 года гражданину К. для приобретения жилья был предложен государственный жилищный сертификат, на получение которого он дал согласие (вх. № ПР-К-83)113. Причины данного правонарушения могли быть различными, в том числе: неправомерное использование жилищного фонда, нарушение правила очередности предоставления жилых помещений, связанные с халатностью или превышением должностных полномочий. По мнению автора, необходимо предусмотреть в нормативной правовой базе по исследуемой проблеме ответственность должностных лиц органов военного управления за правонарушения в сфере жилищного обеспечения военнослужащих, проходящих военную службу по контракту. Право военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, на служебные жилые помещения также часто нарушается.
Несмотря на цель обеспечения военнослужащих служебными жилыми помещениями – создание надлежащих условиях для выполнения служебных обязанностей - служебные жилые помещения, если и предоставляются, то со значительным нарушением положений Федерального закона «О статусе военнослужащих». В связи с этим военнослужащие, проходящие военную службу по контракту, вместо того, чтобы добросовестно исполнять свои обязанности, должны или подыскивать себе жилые помещения на те средства, которые выплачиваются в качестве компенсации за наем (поднаем) жилых помещений, установленных Правительством Российской Федерации, что практически невозможно, или же затрачивать собственные средства. Таким образом, жилищная проблема в Вооруженных Силах, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации в течение ряда лет продолжает оставаться чрезвычайно напряженной. Проводимая военная реформа в государстве, предусматривающая переход на комплектование воинских должностей преимущественно военнослужащими, проходящими военную службу по контракту, еще больше обострит проблему обеспечения военнослужащих и членов их семей служебными жилыми помещениями. Это доказал и эксперимент по переходу на контрактную основу комплектования Вооруженных Сил Российской Федерации, проходящий на базе 76-й воздушно-десантной дивизии. Главной «приманкой» представлялось обязательство государства обеспечить военнослужащих и проживающих с ними членов их семей жильем, что и стало основной проблемой. Планировалось рядовых и сержантов контрактной службы селить в типовых городских квартирах: семейных – отдельно, холостых – по два человека в каждой комнате114. Получилось, что десантникам необходимо дополнительно построить 1500 квартир и потратить на это примерно 2,1 млрд. рублей (по другим данным, 1,5 млрд. рублей115). В то же время Правительство Российской Федерации намеревалось выделить на весь эксперимент 2,7 млрд. рублей. Один из авторов проекта по переходу на комплектование воинских должностей преимущественно военнослужащими, проходящими военную службу по контракту, Б. Немцов обвинил генералов в стремлении купать своих подчиненных в роскоши и предложил селить военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, в казармах или платить за поднаем. Размещение военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, в казармах нарушает их право на служебные жилые помещения, предусмотренное ст. 15 Федерального закона «О статусе военнослужащих». Во втором же случае военнослужащие будут самостоятельно искать себе жилые помещения на выделенные государством средства, предусмотренные в качестве компенсации за наем (поднаем) жилых помещений, которых явно не достаточно. Говоря о проблемах финансирования, представитель Главного организационно-мобилизационного управления Генштаба генерал-майор В. Астанин не скрывал, что Правительство Российской Федерации ни в июле, ни в августе 2002 года деньги из федерального бюджета не выделяло. Ремонт казарм финансировался из средств дивизии, а капстроительство – только из бюджета Министерства обороны Российской Федерации116. Сразу возникал вопрос, а не получится ли так же с выделением средств на компенсацию за наем (поднаем) жилья? Не говоря уже о том, что ее размер оставляет желать лучшего. По мнению автора, основная проблема правовой защиты военнослужащих и членов их семей в условиях реформирования Вооруженных Сил и других войск, воинских формирований и органов Российской Федерации заключается в том, что законодательство о правах, социальных гарантиях и компенсациях военнослужащих еще не представляет собой единой целостной системы, способной эффективно регулировать весь спектр прав и свобод военнослужащих и членов их семей. Кроме того, в последнее время политика государства в этой сфере направлена на отмену льгот не только военнослужащих, но и других категорий граждан, и замену этих льгот денежной компенсацией. Правонарушения в любой сфере, в том числе в сфере обеспечения военнослужащих служебными жилыми помещениями, связаны не только с нарушениям норм права, но и принципов, которые необходимо соблюдать при их реализации. Поскольку право военнослужащих на служебные жилые помещения подпадает под действие различных отраслей права, то при его реализации необходимо соблюдать комплекс принципов, включающих, в том числе, общеправовые принципы, основные начала жилищного законодательства (см. Приложение 7) и специальные принципы, присущие праву военнослужащих на служебные жилые помещения. Практическая реализации права на служебные жилые помещения требует соблюдения принципов, сформированных в ходе исторического развития системы жилищного обеспечения военнослужащих в период прохождения военной службы117, не утративших актуальность в настоящее время и нашедших практическое применение в зарубежных государствах118. К сожалению, данные принципы пока не нашли своего законодательного закрепления. По мнению автора, в соответствии с целью, которую преследует предоставление служебного жилого помещения, обеспечение служебными жилыми помещениями военнослужащих должно носить безусловный характер, то есть соответствовать принципу абсолютности. Предоставление служебного жилого помещения военнослужащему, проходящему военную службу по контракту, должно осуществляться независимо от каких-либо условий, носить бесспорный характер. Это в свою очередь, с одной стороны, означает, что военнослужащий должен быть уверен в том, что, поступив на военную службу по контракту и прибыв к новому месту военной службы, государство ему бесплатно предоставит служебное жилое помещение. С другой стороны, у органов военного управления, непосредственно занимающихся вопросами служебного жилищного обеспечения, не должно возникать возражений по поводу предоставления военнослужащему, имеющему на это право, служебных жилых помещений по нормам, установленным законодательством. Никто не сомневается в том, что военнослужащие для нормального несения военной службы должны обеспечиваться военной формой, соответствующим вооружением и боеприпасами и т.д. Так почему же, когда речь идет об обеспечении военнослужащих служебными жилыми помещениями, должностные лица органов военного управления позволяют себе нарушать права военнослужащих и не обеспечивать их необходимым для жизни и нормальному и добросовестному несению военной службы служебными жилыми помещениями? Таким образом, принцип абсолютности подразумевает обеспечение военнослужащих служебными жилыми помещениями, и его соблюдение является необходимым для создания надлежащих условий несения военной службы наравне с денежным довольствием, продовольственным и вещевым обеспечением, обеспечением оружием и боеприпасами и др. Следующий специальный принцип – принцип срочности, заключающийся в том, что предоставление служебных жилых помещений в любом случае носит срочный характер: оно ограничено сроком несения военной службы по контракту, сроком прохождением военной службы в населенном пункте, в котором у военнослужащего нет иных жилых помещений. Нарушение данного принципа, например, со стороны военнослужащих (несвоевременное выселение из служебного жилого помещения) влечет нарушение прав других военнослужащих на служебные жилые помещения, поскольку им должны были быть предоставлены неправомерно занимаемые служебные жилые помещения. Принцип полноты реализации права заключается в том, что предоставленное военнослужащему право на служебное жилое помещение должно быть реализовано в полном объеме. Данный принцип в настоящее время нарушается, поскольку предусмотренный размер денежной компенсации военнослужащих за наем (поднаем) жилых помещений не покрывает всех расходов военнослужащих. А именно они расплачиваются за недостаточный объем специализированного жилищного фонда служебных жилых помещений, тогда как отсутствие или недостаток служебных жилых помещений, в общем-то, не их вина. Кроме того, можно прогнозировать и дальнейшее нарушение указанного принципа и, естественно, нарушения прав военнослужащих на служебные жилые помещения. Связано это с вступлением в силу ЖК РФ, в соответствии с которым в качестве служебных жилых помещений общежития предоставляться не могут, а предоставляются отдельные квартиры. Своевременность предоставления служебных жилых помещений означает соблюдение сроков обеспечения военнослужащих служебными жилыми помещениями – не более трех месяцев со дня прибытия к новому месту военной службы. Постановка в очередь на получение служебных жилых помещений, затягивающуюся на годы, наем (поднаем) военнослужащими жилых помещений свыше указанных в законе сроков и предоставление служебных жилых помещений позднее трехмесячного срока со дня прибытия к новому месту военной службы несомненно, нарушают данный принцип. В связи с этим автором предлагается ввести специальные принципы, подлежащие соблюдению при служебном жилищном обеспечении военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, и, в частности, при реализации их права на служебные жилые помещения: срочности; абсолютности; полноты реализации права; своевременности и закрепить их в статье 15.1 Федерального закона «О статусе военнослужащих» (см. Приложение 10). «Реализация права военнослужащих на служебные жилые помещения основывается на общеправовых, гражданско-правовых принципах, основных началах жилищного законодательства, а также принципах срочности, абсолютности, полноты реализации права и своевременности». Произведенный автором в данном параграфе анализ позволил прийти к следующим выводам: – во-первых, на основании взятого за основу понятия конституционного права на жилище, данного В.П. Скрипко, и цели обеспечения военнослужащих служебными жилыми помещениями автором определено понятие права военнослужащих на служебные жилые помещения, выносимое на защиту; – во-вторых, вывод о необходимости соблюдения комплекса принципов: общеправовых, жилищного законодательства и введения специальных принципов реализации права военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, на служебные жилые помещения – срочности, абсолютности, полноты реализации права, своевременности, выносимых на защиту и требующих законодательного закрепления.