Глава 3 СЛАБЫЕ ГОСУДАРСТВА И МЕЖДУНАРОДНАЯ ЛЕГИТИМНОСТЬ
В первых двух главах я анализирую проблемы слабых государств, а также проблему отсутствия или неадекватности политических институтов в национальных государствах, что является существенным тормозом экономического развития отдельных бедных стран.
Данный факт становится важной проблемой и на международном уровне в целом./ Принципы суверенитета и не-: прикосновенности национального государства» являющиеся основой Вестфальской системы, фактически разрушены и, по существу* сегодня не соблюдаются, поскольку то, что происходит внутри отдельных государств — в их внутреннем управлении, — часто оказывает большое влияние i и на жизнь других членов международного CCKJ общества. Но кто имеет право или законное основание нарушать суверенитет другой страны и во имя каких целей? Не зависит ли сама международная легитимность от существования суверенных государств и их силы? Если зависит, то не противоречит ли этому нарушение суверенитета другого государства? В данной главе я ана- лизирую именно такой круг взаимозависимых проблем. После окончания Холодной войны «слабые» государства или государства-«неудачники» превратились в важнейшую проблему международного порядка (Crocker 2003). В государствах «слабых» или «неудачниках» нарушаются права человека, они подвержены массовым бедствиям, они — источник волн массовой иммиграции и нападений на соседние государства. 11 сентября ясно показало, что эти страны служат прикрытием международным террористам, которые способны нанести серьезный урон Соединенным Штатам и другим развитым странам. Со времени падения Берлинской стены в 1989 году и до собьпий 11 сентября 2001 года большинство международных кризисов сосредоточилось вокруг слабых или несостоявшихся стран. К ним относятся Сомали, Гаити, Босния, Косово, Руанда, Либерия, Сьерра-Леоне, Конго и Восточный Тимор. Международное сообщество так или иначе оказывалось втянутым в конфликты внутри этих стран, порой слишком поздно, порой с недостаточными средствами — и в ряде случаев дело кончалось тем, что оно брало там бразды правления в свои руки. События И сентября в Соединенных Штатах выявили новую проблему. Власть в Афганистане была настолько слабой, что ее мог захватить кто угодно, в том числе и террористическая организация «Аль-Каида», превратив в базу для терроризма в глобальном масштабе. Насилие в стране фак- Tit чес к и стало явлением повсеместным: возможность сочетания радикального исламизма с оружием массового уничтожения неожиданно показала, что события в далеких уголках планеты могут непосредственно касаться и Соединенных Штатов, и других богатых и могущественных держав. Традиционные формы сдерживания не работают в отношении индивидуальных преступников, и проблема нашей безопасности в этом случае требует решения проблем внутри слабых государств, требует смены их режимов для предотвращения дальнейшей угрозы с их стороны. Таким образом, проблема слабых стран, рассматривавшаяся прежде как проблема гуманитарная или проблема прав человека, сегодня непосредственно связывается с безопасностью других стран. Как считает М. Игнатьефф, «на 90-е годы пришлись также и общее ослабление исторического осмысления, и неспособность Запада понять после Холодной войны, что возникающий кризис мирового порядка в обширных регионах земного шара — от Египта до Афганистана — неизбежно приведет к угрозе безопасности самого Запада». Помимо проблем таких несчастных стран, стран-«неудасников», как Сомали или Афганистан, неспособность других слабых стран управлять экономикой также ведет к международной нестабильности. К причинам, вызывающим кризисы на Ближнем Востоке, относятся неразвитость демократии, плюрализма, отсутствие сколько- нибудь заметной политической активности населения в большинстве арабских стран (целью Про граммы развития ООН, принятой в 2002 году, было преодоление этих причин). Считается, что усиление авторитарного типа правления в этом регионе является результатом подстрекательства ООН, якобы имеющей особые причины для поддержания подобных режимов в таких странах* как Саудовская Аравия или Египет. Более того, экономика региона не развивалась, здесь не проводились экономические реформы, характерные для Латинской Америки, Азии и других частей развивающегося мира в 80-е и 90-е годы.
Стагнация экономики в слабых странах (или регрессия, характерная для Саудовской Аравии, где доля национального продукта на душу населения упала на две трети за последние двадцать лет) достигла такого уровня, что стали возникать молодежные бунты в связи с появлением десятков тысяч молодых безработных мужчин. Как и в других частях развивающегося мира, стагнацию экономики можно было бы в основном объяснить плохим руководством со стороны государства, тормозящего развитие предпринимательства и рынка. Конфликт Израиля и Палестины также связан с неэффективностью руководства: главная причина срыва мирного процесса, начавшегося по Договору в Осло в 90-е годы, заключалась в неспособности палестинских властей ни соответствовать демократическим требованиям, ни справиться с высоким уровнем коррупции и с теми, кто жаждал легкой наживы. Логика американской внешней политики после 11 сентября подводит ее к такой ситуации, при которой она либо берет на себя ответственность за руководство слаборазвитыми государствами, либо передает эту миссию в руки международного сообщества. Отрицая свои имперские амбиции, администрация Буша тем не менее сформулировала (в речи президента в Вестпойнте в июне 2002 года и в Документе по стратегии национальной безопасности 2002 года) доктрину профилактической или, точнее, превентивной войны, которая фактически ставит Соединенные Штаты в положение власти над потенциально враждебным населением стран, угрожающих Америке терроризмом. Именно это произошло в Афганистане в 2001 году. Правительство Карзаи, гораздо более порядочное и более склонное думать о будущем страны, чем предшествующий режим «Талибана», было создано Соединенными Штатами и удерживается у власти лишь благодаря американской силе. Эту власть не признает ряд высокопоставленных военных, а ее легитимность оспаривают уцелевшие отряды бойцов-талибов. Необходимость продолжения войны в Афганистане заставляет американских военных внедряться в такие страны, как Таджикистан, Туркменистан и Узбекистан, которые прежде входили в сферу интересов СССР и где крайне обострена проблема руководства. В марте 2003 года Соединенные Штаты приняли еще более амбициозный проект по сверже- 6 Сильное государство нию Баасистского режима в Ираке и установлению реально действующей демократии. В речи, произнесенной 26 февраля 2003 года, президент Буш заявил: «Мы оказались здесь в критический период в истории нашей нации и всего цивилизованного мира. Часть этой истории написана до нас, остальную часть напишем мы...» Он изложил чрезвычайный план, который охватывал не только демократизацию Ирака, но и трансформацию власти в большей части Ближнего Востока, в том числе позитивное решение израильско-палестин- ского конфликта и распространение принципов демократии на другие части арабского мира. Террористические выступления, имевшие место, кроме Ирака, в Момбасе (Кении), Бали, Индонезии и Рийяде (Саудовская Аравия) в 2002-м и 2003-м годах, показали, что «Аль-Каида» продолжает пользоваться теми возможностями, которые возникают при плохом управлении государством. Соединенные Штаты определенно не собираются непосредственно внедряться своими силами в каждую страну, где действуют террористы, они должны опираться на местные власти, чтобы те сами контролировали действия террористов. Порой неспособность этих властей справиться с террористами свидетельствует об общей управленческой слабости, о чем говорилось в главе 1-й и 2-й. Ни кенийские, ни индонезийские власти не сумели действовать достаточно решительно, чтобы предупредить атаки террористов, и хотя индонезийским властям и удалось довольно успешно подавить террористов, все же они действовали толь ко при значительной внешней поддержке. Стремясь к собственной безопасности, Соединенные Штаты снова сталкиваются именно с теми вопросами, которые вставали перед международными организациями в связи с программами укрепления слаборазвитых стран: каким образом стимулировать извне построение сильного государства в тех странах, где проблема эффективности руководства стоит очень остро.