В правовых государствах, начиная с античных времен, учреждался защитник гражданских прав: народный трибун в Древнем Риме был наделен полномочиями наложить «вето» на любой закон, противоречащий правам квиритов (полноправных граждан).
Современные государства учреждают правовой институт, обозначаемый словом «омбудсмен». Он занимает важное место в системе органов, осуществляющих контроль за деятельностью аппарата управления, эффективно защищает права граждан от произвола государственных органов управления и злоупотребления властью со стороны чиновников, занимает институт омбудсме- 288 | Конституционное право Российской Федерации на. Его создание и деятельность открыли новую главу в отношениях между государством и гражданином, между лицами, наделенными властью и управляемыми. Сегодня институт омбудсмена по справедливости считается важным фактором укрепления законности и правовой основы в деятельности исполнительной власти, формой несудебного контроля. Ведомство омбудсмена возникло в начале XVIII века в Балтийском регионе в Швеции. В государственно-правовом смысле омбудсмен понимается как достойное доверия независимое лицо, уполномоченное парламентом на охрану прав отдельных граждан, и опосредованный парламентский контроль в форме обширного надзора за всеми государственными должностями, но без нрава изменения принятых ими решений. Второй страной, учредившей подобный орган, стала Финляндия (1920 г.). Затем этот институт был создан в Норвегии (1952 г.), Дании (1955 г.), Западной Германии (1957 г.), Новой Зеландии (1962 г.), Израиле (1966 г.), Великобритании (1967 г.) и т.д. Опыт свидетельствует, что потребность в этом институте возникает прежде всего тогда, когда существующие институты не удовлетворяют решению всех контрольных задач в отношении государственного управления и возникает необходимость дополнительной защиты прав граждан против административного произвола, то есть возрастание государственной и административной деятельности способствует возникновению противоречий интересов между государственно-административными органами и гражданами. В настоящее время существует более 100 омбудсменов в различных странах мира. Причем в разных странах это должностное лицо может называться по-разному: медиатор (Франция, 1973 г.), проведор (Португалия, 1975 г.), уполномоченный по правам граждан (Польша, 1987 г.), народный защитник (Испания, 1981 г.), а например, в Танзании (1966 г.) — это коллективный орган — Постоянная комиссия по расследованию101. Многозначность наименований связана и определяется прежде всего исторически различной средой, философскими подходами и влиянием конституционно-политических систем. В то же время при всем многообразии форм этого института есть достаточно оснований говорить о его единой Глава 8. Конституционно-правовая защита прав и свобод ... | 289 концепции. Для института омбудсмена характерным является прежде всего то обстоятельство, что эта должность существует в рамках парламентаризма и направлена на контроль определенной деятельности государственных органов. В России никогда не существовало подобного института. Вместе с тем происходящие в нашей стране процессы становления новой российской государственности, нового конституционного строя, появление новых органов федеральной власти требуют совершенствования старых и создание новых правовых механизмов, направленных на реализацию прогрессивных идей в сфере обеспечения прав граждан, установление деловых и конструктивных отношений граждан с органами власти и администрацией. Эти процессы дают мощный импульс для активного поиска различных правовых инструментов, методов и средств обеспечения и защиты прав, свобод, чести и достоинства личности. В настоящее время в нашей стране существует много средств, направленных на защиту прав граждан. Это — административный способ защиты прав, судебный контроль102, прокурорский надзор103. Однако вместе с тем следует заметить, что права граждан еще очень часто нарушаются, а представленные способы их защиты недостаточно эффективны, так как не акцентированы исключительно на защите прав человека и гражданина. В этой связи возникает проблема совершенствования существующих методов и создание новых инструментов, гарантирующих и охраняющих права личности. Эти вопросы взаимосвязаны. Институт омбудсмена рассматривается как дополнительное, а не альтернативное средство правовой защиты в системе иных механизмов правозащитной деятельности. В официальных документах России впервые речь об уполномоченном по правам человека зашла в Декларации прав и свобод человека и гражданина, утвержденная Постановлением Верховного Совета РСФСР от 22 ноября 1991 года104. Статья 40 названной Декларации фиксировала, что парламентский контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации возлагается на «Парламентского уполномоченного по правам человека. Парламентский уполномоченный по правам человека назначается Верховным Советом РСФСР сроком на 5 лет, подотчетен ему и обладает той же неприкосновенностью, что и народный депутат РСФСР». Полномочия Парламентского уполномоченного по правам человека и порядок их осуществления предполагалось установить законом, однако такого акта в России, входящей в состав СССР, принято не было. Конституция РФ предусматривает введение должности Уполномоченного по правам человека ч. 1 п. «д» ст. 103. Внесение подобной статьи в российскую Конституцию означает признание на высшем государственном уровне приоритета человека, его прав и свобод. Поскольку назначение на должность (освобождение от должности) Уполномоченного осуществляется Государственной Думой, то логичнее называть его думским Уполномоченным, а не парламентским, как оговорено в Декларации 1991 года. Воплощение названной конституционной идеи потребовало дальнейшего законодательного урегулирования российского варианта модели омбудсмена. В целях реализации конституционного положения в феврале 1997 г. был принят Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»105. Омбудсменовскую схему защиты личности целесообразно рассматривать в качестве способа «приращения арсенала» современной российской демократии.
Думский Уполномоченный защищает право граждан на «хорошее управление», которое, не получив в России конституционного закрепления, выводимо из смысла Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в РФ». Хорошее управление строится на букве закона с учетом «духа» юридических норм, на этико-административных правилах. Навыки и привычки хорошего управления формируются, в том числе, на основе и благодаря правозащитной работе Уполномоченного. Интериоризация «омбудсменов- ского» образа мышления, предполагающего толерантные от- ношения гражданина и государственного аппарата, потребует десятилетий. Вместе с тем в управленческой системе не может не быть служащих, которые способны поддержать усилия думского Уполномоченного не только по должностным, но и морально-ценностным мотивам. Омбудсмен позволяет государству иметь отчетливое представление об индивидуальных и общественных интересах в их взаимоотношениях с государственными структурами. Таков один из алгоритмов конструктивного институционального взаимодействия в реализации конституционного принципа о высшей ценности человека, его прав и свобод. На Уполномоченного ложится задача по ревизии подзаконных актов органов власти субъектов Федерации, затрагивающих права человека, чтобы привести их в соответствие с Конституцией и федеральными законами. К такому соответствию необходимо привести и ведомственные инструкции, ущемляющие права и свободы личности. Таким образом, исторически сложившийся и заслуживший авторитет институт омбудсменства «обозначился» в России как Парламентский Уполномоченный в Декларации прав и свобод человека и гражданина 1991 года, а «привился» с принятием Конституции 1993 года и соответствующего Федерального конституционного закона в 1997 году как думский Уполномоченный. Уполномоченный по правам человека РФ призван защищать права человека и гражданина, нарушенные органами власти и управления. Одновременно информация о нарушениях прав и свобод человека и гражданина в России, предоставляемая Уполномоченным, служит объективной основой для принятия государством действенных управленческих решений в гуманитарной сфере. Уполномоченный по правам человека является дополнительным, а не альтернативным средством защиты прав и свобод человека и гражданина в системе иных механизмов правозащитной деятельности. Согласно главе 19 Регламента Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, Уполномоченный по правам человека в России назначается на должность и освобождается от должности Государственной Думой большинством голосов от общего числа депутатов тайным голосованием. Предложения о кандидатах на должность Уполномоченного по правам человека могут вносить- 292 | Конституционное право Российской Федерации ся в Государственную Думу Президентом РФ, Советом Федерации, депутатами Государственной Думы и депутатскими объединениями в Государственной Думе в течение месяца до окончания срока полномочий предыдущего Уполномоченного по правам человека, а также в случаях досрочного прекращения полномочий (в том числе освобождения от должности) Уполномоченного по правам человека, предусмотренных статьями 11 и 13 Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации». Предложенные кандидатуры должны соответствовать требованиям статьи 6 вышеназванного закона: гражданин России, достигший 35-летнего возраста и имеющий познания в области защиты прав и свобод человека. Каждый кандидат, предложенный на должность Уполномоченного по правам человека, выступает на заседании Государственной Думы с краткой программой предстоящей деятельности. Депутаты, присутствующие на заседании, вправе задавать вопросы кандидату, высказывать свое мнение по предложенной кандидатуре, выступать за или против нее. В список для тайного голосования включаются кандидатуры, получившие не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Приведение к присяге лица, назначенного на должность Уполномоченного по правам человека, производится председательствующим на заседании Государственной Думы. Текст присяги хранится в Государственной Думе. Средства на деятельность Уполномоченного и его аппарата прописываются в федеральном бюджете отдельной строкой. Что свидетельствует о значимости и перспективности данного института, а также обеспечивает его независимость. Динамика обращений граждан к федеральному Уполномоченному по правам человека демонстрирует не только доверие к данному органу, но и масштабы нарушений. Если взять количество обращений в первый год работы Уполномоченного за 100%, то можно показать динамику: 1998 г. — 100% (6978 обращений), 1999 г. — 326% (22 815 обращений), 2000 г. — 356% (24985 обращений), 2001 г. — 430% (30 056 обращений), 2002 г. — 480% (33 455 обращений), 2003 г. — 645% (45 000 обращений), 2004 г. — 436% (30 392 обращения), 2005 г. — 479% (33 424 обращения). Федеральным законом от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Фе- Глава 8. Конституционно-правовая защита прав и свобод ... | 293 дерации» его ст. 5, в соответствии с конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации может учреждаться должность Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации. Финансирование его деятельности осуществляется из средств бюджета субъекта РФ. Практика показывает, что институт Уполномоченного по правам человека в России развивается путем укрепления его региональных и специальных звеньев (в 29 субъектах РФ приняты законы об уполномоченном по правам человека, а в 22 субъектах уполномоченные назначены; в стране учреждено 15 уполномоченных по правам ребенка: 12 — на уровне субъектов РФ и 3 — на уровне муниципальных образований. В 5 субъектах РФ пост уполномоченного по правам ребенка введен на основании законов субъектов Федерации, а в остальных — на основании актов глав исполнительной власти субъектов Федерации. Из 15 уполномоченных — трое работают на общественных началах). 294 | Конституционное право Российской Федерации