8.2. Правозащитная структура российского общества и государства
Правозащитная структура российского общества и государства представляет собой организационную основу конституционной системы защиты прав и свобод человека и гражданина. Названная правозащитная структура имеет конституционную обусловленность и получает содержательное наполнение в процессе раскрытия особенностей рассмотренных ранее субъектов конституционной системы защиты прав и свобод человека и гражданина и их необходимого упорядочения.
Конституция РФ дает ответ на вопрос о субъектах, участвующих в реализации ее правозащитных норм. Первым в числе таких субъектов названо Российское государство (ст. 2 Конституции РФ). Его конституционная обязанность защищать права и свободы человека и гражданина возведена в ранг важнейшей основы конституционного строя России. Даная обязанность реализуется в отношении российских граждан и лиц, не являющихся таковыми. То, что Россия конституционно заявляет о своей обязанности защищать Глава 8. Конституционно-правовая защита прав и свобод 263. права и свободы и человека, и гражданина, соответствует международной позиции, согласно которой государство несет основную ответственность и обязанность защищать все права человека и основные свободы, приближает (пока, к сожалению, преимущественно в теоретическом смысле) к состоянию, именуемому правовым государством. Такая обязанность обретает функциональную определенность через деятельность публичных структур всех ветвей и уровней власти. Исходя из того, что защита прав и свобод человека и гражданина является стадией их реализации, и учитывая, что о конституционном «каталоге» прав человека полемики практически нет, а дискуссии касаются преимущественно их защиты, ст. 18 Конституции РФ в полной мере распространяется на сферу защиты прав и свобод человека и гражданина. На особый уровень правозащитных субъектов указывает ч. 3 ст. 46 Конституции РФ, вводящая в правозащитную структуру России «межгосударственные органы по защите прав и свобод человека». Это — беспрецедентное в российском конституционализме правозащитное решение. Согласно названной конституционной статьи, в соответствии с международными договорами России, право обращаться в межгосударственные органы за такой защитой имеет каждый, вне зависимости от наличия российского гражданства. В Конституции России оговорено также условие подобного обращения: если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты. Перечень конституционных требований для обращения за защитой своих прав и свобод является закрытым, дополнительные условия выдвигаться не могут. Однако специальные условия собственно защиты исчерпывающе устанавливаются самой международной правозащитной организацией. В этом отношении важно отметить, что для вступления России в Совет Европы одного желания нашей страны было мало. Органы Совета Европы (СЕ), готовившие вступление России в его состав, оценивали уровень реализации российским государством своей конституционной обязанности: признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина. Они неоднократно констатировали недостаточное признание прав и свобод человека и гражданина, их неполное соблюдение, слабую защищенность и систематические нарушения. Вслед за принятием в феврале 1996 г. двух федеральных законов — о присоединении Российской 264 Конституционное право Российской Федерации Федерации к Уставу Совета Европы, к Генеральному соглашению о привилегиях и иммунитетах Совета Европы93 и ряду других документов данной организации — 28 февраля 1996 г. Россия подписала и вскоре ратифицировала Конвенцию о защите прав человека и основных свобод94. С этого времени данные акты Совета Европы, согласно ч. 4 ст. 15, стали частью российской правовой системы. Совокупное толкование ч. 1-2 ст. 11 и п. «б» ст. 72 Конституции РФ позволяет уточнить, что в числе правозащитных органов государственной власти состоят таковые субъектов Российской Федерации. В силу действия п. «в» ст. 71 Конституции РФ для них учреждены конституционные требования единого стандарта в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина. Вместе с тем, требуемое единообразие вовсе не исключает реализации органами государственной власти субъектов РФ своих конституционных полномочий, связанных с такой защитой. Опираясь на сложившуюся правозащитную практику, возрождая позитивный исторический опыт, субъект РФ наделен полномочиями приращивать каталог правозащитных органов, учреждая, например, институты регионального и специализированного уполномоченных по правам человека. Помимо органов государственной власти, норма ст. 33 Конституции РФ употребляет также понятие «государственные органы» в качестве субъекта, куда вправе обратиться граждане РФ в том числе и в правозащитных целях. Такой подход позволяет ввести в число правозащитных и иные органы, не относящиеся к властным структурам. Этот замысел реализован в конституционном установлении институтов прокуратуры (п. «о» ст. 71, ст. 129), Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации (п. *д» ч. 1 ст. 103). Правозащитная направленность органов прокуратуры в Конституции прямо не установлена. Вместе с тем в Федеральном законе от 17 ноября 1995 г. № 168-ФЗ «О внесе- нии изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О прокуратуре Российской Федерации», помимо прочего отмечено, нии изменений и дополнений в Законах РФ « О прокуратуре Российской Федерации», помимо прочего отмеченного, например, что в целях защиты прав и свобод человека и гражданина прокуратура РФ осуществляет надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Федерации, органами местного самоуправления и др. Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, напротив, учрежден Конституцией РФ как особый государственный орган, занимающийся исключительно (а не в том числе) защитой прав и свобод человека и гражданина. Прямое указание на данный орган содержится в статье, посвященной вопросам ведения Государственной Думы Федерального Собрания РФ. Согласно ст. 1 Федерального конституционного закона от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», данная должность учреждена в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами. Перечень правозащитных субъектов расширен ч. 1 ст. 30 Конституции РФ, которая указывает на общественные объединения. В соответствии со ст. 14 Федерального закона от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях», в Российской Федерации создаются и действуют общероссийские, межрегиональные, региональные и местные общественные объединения. Все вышеназванные субъекты правозащитной структуры представляют конституционный внесудебный механизм защиты прав и свобод человека и гражданина в России, который имеет федеральный и субъектов РФ уровни и может организационно разрастаться по усмотрению, например, Президента РФ, глав исполнительной власти субъектов РФ, федеральных и субъектов РФ законодательных органов. Судебный механизм защиты прав и свобод человека и гражданина также имеет федеральный и субъектов РФ уровни, но располагает четким организационным «комплектом». В него входят только судебные органы, означенные в Конституции РФ и законодательстве. Особая оценка правозащитной роли судебных органов обусловлена конституцион- 266 Конституционное право Российской Федерации ной четкостью судебной системы, запретом создания чрезвычайных судов (ч. 3 ст. 118), высоким статусом и независимостью судей (ст. 119, ч. 1 ст. 120), а также конституционным установлением принципов судопроизводства и исключительно бюджетным финансированием судов.
Отметим, что право на судебную защиту, будучи одним из конституционных прав, служит одновременно гарантией для всех иных прав и свобод, в чем состоит его особая черта и ценность. Конституция РФ в ст. 18 прямо указывает, что права и свободы граждан обеспечиваются правосудием. Обратиться за судебной защитой своих нарушенных прав и свобод вправе каждый, находящийся под юрисдикцией Российской Федерации. Эта принципиальная позиция была подтверждена Постановлением Конституционного Суда РФ от 17 февраля 1998 г.95, где сказано, что право на судебную защиту является личным неотчуждаемым правом каждого человека вне зависимости от наличия у него гражданства какого-либо государства и, следовательно, должно гарантироваться иностранным гражданам и лицам без гражданства наравне с гражданами РФ. Правовые правозащитные позиции Конституционного Суда РФ несут усиленную правозащитную нагрузку. Такой вывод следует из ч. 4 ст. 125 Конституции РФ, которая предусматривает право граждан обжаловать нарушение своих прав и свобод в данный конституционный судебный орган; такая жалоба актуализирует проверку конституционности примененного или подлежащего применению в конкретном деле закона; неконституционные акты или их отдельные положения утрачивают силу (ч. 6 ст. 125), что способствует обеспечению конституционности правозащитного пространства России. Субъектом, выполняющим дополнительную правозащитную нагрузку, выступает суд с участием присяжных заседателей, о котором упоминает ч. 2 ст. 47 Конституции РФ. Праву обвиняемого на рассмотрение его дела судом присяжных в предусмотренных законом случаях Конституция РФ придает настолько важное правозащитное значение, что зап- рещает ограничивать его даже в условиях чрезвычайного положения (ч. 3 ст. 56 Конституции РФ). Федеральный закон от 20 августа 2004 г. № ИЗ-ФЗ ?О присяжных заседателях федеральных судов общей юрисдикции в Российской Федерации» определил преимущественно организационные и процессуальные моменты привлечения российских граждан к осуществлению такого своего гражданского долга. Правозащитная сущность института присяжных заседателей прямо не выражена. Однако их участие в отправлении правосудия нацеливает именно на правозащитное понимание суда с участием присяжных заседателей с учетом установленного законом процессуального механизма. В своей совокупности рассмотренные внесудебные и судебные механизмы защиты прав и свобод человека и гражданина в России объединены нами в группу правозащитных звеньев, учрежденных государством или его представителями. Они являются публичными субъектами. Другую группу правозащитных звеньев составляют институты гражданского общества. Их характеризует установление по инициативе индивидов, намеренных выражать и защищать свои законные интересы, права и свободы. В числе конституционных институтов гражданского общества — общественные объединения. Об общественных объединениях наряду с органами государственной власти, органами местного самоуправления речь идет в ч. 2 ст. 46 Конституции РФ. Перечисление в одной ее статье субъектов различной правовой природы — публичные и общественные, — действия (или бездействие) которых могут быть обжалованы в суд, является существенным правозащитным ходом, раскрывающим комплексное назначение ч. 2 ст. 15 Конституции РФ. Не делая различия в возможности такого судебного обжалования, Конституция РФ способствует формированию единого правозащитного пространства, обеспечиваемого правосудием. К звеньям правозащитной структуры из категории общественных объединений можно отнести такой конституционный субъект, как профессиональные союзы (ч. 1 ст. 30). Исходя из конституционной формулировки, профессиональные союзы создаются лицами для защиты своих интересов. Федеральный закон от 12 января 1996 г. № 10-ФЗ «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности» расширяет назначение профсоюза: это добровольное общественное объединение граждан, связанных общими про- 268 Конституционное право Российской Федерации изводственными, профессиональными интересами по роду их деятельности, создается в целях представительства и защиты их социально-трудовых прав и интересов. Отсюда следует, что имеет место специализация общественных объединений, ориентирующихся на защите определенной содержательной категории прав. Совокупность общественных объединений, учрежденных гражданами для защиты своих прав и свобод, определена нами как правозащитные организации. Правозащитным звеном «от гражданского общества» является адвокатура — профессиональное сообщество адвокатов. Конституция РФ, употребляя слова и «адвокат (защитник)» (ч. 2 ст. 48), и «адвокатура» (п. «л» ч. 1 ст. 72), не указывает на их правовую природу. Однозначный ответ на этот вопрос дан в ч. 1 ст. 3 Федерального закона от 31 мая 2002 г. № 63-Ф3 «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации», согласно которой они относятся к институтам гражданского общества, не входят в систему органов государственной власти и местного самоуправления. Основой формирования и развития института адвокатуры в России является конституционно гарантируемое право каждого на получение квалифицированной юридической помощи, которая в установленных законом случаях может оказываться бесплатно (ч. 1 ст. 48). Центральное место в конституционной правозащитной структуре российского общества и государства занимает лицо, которое защищает свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом (ч. 2 ст. 45 Конституции РФ). Лицо, прибегшее к подобной форме защиты своих прав, именуется «самозащитником» или «само-правозащитником»96. Названный конституционный субъект для реализации права своей защиты может по собственному выбору прибегать к правозащитным механизмам публичных структур и институтов гражданского общества. Следовательно, принимая такое правозащитное решение, лицо первоначально реализует свое право самозащиты. Данное конституционное право адресуется каждому, вне зависимости от наличия или отсутствия у него гражданства Российской Федерации. Вместе с тем, следуя конституционным нормам ст. 31, ст. 33, к таким формам самозащиты как, например, митинги, демонстрации, шествия, пикетирования, а также обращение (устно и письменно, индивидуально и коллективно) в государственные органы и органы местного самоуправления могут прибегнуть только граждане России. Субъектное согласование конституционных положений ч. 2 ст. 45 и ст. 31, ст. 33 осуществляется ч. 3 ст. 62 Конституции РФ, из которой следует, что иностранным гражданам и лицам без гражданства предоставлен национальный правовой режим. Вместе с тем законодатель, как правило, не развивает правозащитный смысл ч. 3 ст. 62 Конституции РФ. Так, Федеральный закон от 19 июня 2004 г. «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» направлен на обеспечение реализации «права граждан Российской Федерации» собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирования. Об иностранных гражданах как субъектах такого права в названном законе не упоминается. Следовательно, конституционная позиция по поводу права «каждого» защищать свои права и свободы всеми не запрещенными законом способами, распространяется преимущественно на российских граждан. Обобщая вышесказанное, отметим, что перечисленные конституционные субъекты системы защиты прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации в своей совокупности составляют минимально необходимый организационный правозащитный «каркас», который определен как правозащитная структура российского общества и государства. Правовое развитие, содержательное уточнение и организационное наполнение названной правозащитной структуры может осуществляться в общегосударственном и региональном масштабах.