4. Объекты конституционного регулирования

Это один из важнейших элементов содержания конституций, которое на протяжении последних столетий претерпевало множество изменений. Первоначально конституции регулировали два-три блока общественных отношений.

Первый блок – это права и свободы человека и гражданина.

Второй блок – организация публичной власти. Эта организация, основанная на принципе народного суверенитета, призвана реализовать вытекающие из него принципы представительного правления и разделения властей. Принцип представительного правления означает, что власть, по крайней мере законодательная, избирается народом, выражает и формирует его волю. Принцип разделения властей предполагает, что законодательная, исполнительная и судебная власть будет осуществляться различными государственными органами, уравновешивающими друг друга, чтобы тем самым избежать произвола любого из них. Конституции с самого начала устанавливали основные принципы формирования властей государства, их компетенцию и взаимоотношения между ними.

Этот блок охватывает и политико-территориальное устройство: виды территориальных структур, их отношения с центральной властью и между собой. Такие нормы обязательно включались в конституции федеративных государств, но нередко и унитарных. После Второй мировой войны в конституциях все больше места уделяется местному самоуправлению.

В дальнейшем круг объектов конституционного регулирования постоянно расширяется. Самой общей причиной этого являются изменения в экономической, социальной и политической жизни общества. Новые явления, отмирание прежних отношений находят свое отражение в трансформации конституционного законодательства. Эта причина, имеющая материальный характер, дополняется рядом других, более конкретных. Возникающие проблемы регулируются с учетом колебаний в соотношениях политических сил, каждая из которых обычно каждый раз предлагает свои способы и подходы к разрешению возникающих экономических, социальных и иных проблем, нуждающихся в конституционном регулировании.

Среди факторов, воздействующих на мировое конституционное развитие, важное место принадлежит научно-техническому прогрессу, проявления которого достаточно часто требуют не только вообще правового, но и именно конституционного регулирования. Так, право на перемену пола стало возможным только благодаря успехам медицинской науки. С другой стороны, порой конституционное законодательство вынуждено вводить запрещающие нормы, оберегающие человека как биологическое существо от исчезновения. Пожалуй, одними из первых норм такого рода стали нормы ч. 2 ст. 119 новой Конституции Швейцарии, регулирующие зачатие с медицинской помощью и генную инженерию в отношении человека. «Конфедерация*... следит за тем, чтобы обеспечивалась защита человеческого достоинства, личности и семьи, и сообразуется, в частности, со следующими принципами:

* Согласно ст. 4 швейцарской Конституции языками страны являются немецкий, французский, итальянский и ретороманский. В немецком тексте Конституции государство в целом обозначается термином Bund (Союз), а во французском – Confederation (Конфедерация). У нас в цитатах из этой Конституции или в изложении ее норм можно встретить оба термина, что зависит от того, какой из авторов каким языковым вариантом конституционного текста пользовался. – Ред.

a) любая форма клонирования и любое вмешательство в генотипы человеческих гамет и эмбрионов недопустимы;

b) зародыши и генотипы, не принадлежащие человеку, не могут переноситься в человеческий зародыш или соединяться с ним;

...

d) дарение эмбрионов и все формы материнства по найму недопустимы;

e) не могут быть предметом торговли человеческие зародыши и производные от эмбрионов».

В области прав и свобод происходит прежде всего расширение их круга путем включения в конституции новых прав и свобод. Так, во многие конституции включены права на охрану окружающей среды, на получение информации, на употребление языков меньшинств, на участие в развитии науки и культуры, на охрану материнства и др. Развитие прав и свобод идет также по пути их детализации, уточнения, более подробного регулирования ранее известных прав и свобод и, наконец, по пути своего рода их унификации. Появление какой-либо конституционной свободы в одной стране рано или поздно влечет появление такой же или подобной в другой стране. «Старые» конституции, действующие с прошлого или начала текущего столетия, обычно не являются исключением из общего правила; они подравниваются под новые и новейшие основные законы. В то же время некоторые права и свободы, известные на заре конституционализма (право на восстание, на сопротивление угнетению и т.п.), мало где можно теперь встретить.

Следует, однако, иметь в виду, что новая эпоха, в которую вступает общество наиболее развитых стран уже примерно с 70-х годов,– эпоха информатизации – повлечет, вероятно, да и уже влечет, изменения в общественной роли государства, как и окажет влияние на развитие прав и свобод. Так, предоставляемые новые технические возможности расширяют возможности государства в фиксации, накоплении и сохранении сведений из личной и деловой жизни граждан. Такая угроза уже учитывается как во внутригосударственном законодательстве, так и в международно-правовых актах. В частности, Советом Европы была принята 21 января 1981 года Конвенция о защите лиц в отношении автоматической обработки сведений личного характера. С другой стороны, информационные возможности, находящиеся в руках частных лиц, окажут воздействие на роль государства, усилят его оперативность в регулировании возникающих отношений.

Эволюция во взаимоотношениях высших государственных органов характеризуется тенденцией к усилению исполнительной власти. В конституциях, однако, этот процесс прямолинейно не прослеживается. Он весьма противоречив. Наряду с усилением полномочий правительства конституции стали более четко и определенно регулировать отношения законодательной и исполнительной властей. Устанавливаются детализированные положения об ответственности правительства в условиях парламентарных форм правления, наблюдаются возникновение новых и развитие известных форм этой ответственности. В послевоенных конституциях получают широкое развитие нормы о делегированном законодательстве, о чрезвычайном положении (конституции Франции 1946 и 1958 гг., Италии 1947 г., Германии 1949 г., Испании 1978 г., Португалии 1976 г. и др.).

Появляются нормы, направленные на обеспечение устойчивости правительств. Так, по довоенным конституциям, чтобы заставить правительство уйти в отставку, обычно достаточно было в парламенте (чаще всего в нижней палате) получить негативное голосование большинства членов (присутствующих или избранных – в различных странах по-разному) без выдвижения новой кандидатуры на должность главы правительства, то есть так называемый деструктивный вотум недоверия. А вот Основной закон для Федеративной Республики Германии 1949 года предусмотрел конструктивный вотум: Федеральный канцлер (глава правительства) может быть смещен только путем избрания Бундестагом нового Федерального канцлера (ст. 67). Это существенно ограничивает право парламента смещать главу правительства. Во Франции и в Испании по действующим конституциям устойчивость правительств обеспечивается иначе: требования к большинству голосов членов нижних палат парламентов, необходимому для выражения недоверия правительству, более жесткие, когда инициатива вотума исходит не от самого правительства, а от парламентариев, да и процедура в этом случае более сложная, чем когда правительство само ставит вопрос о доверии к себе.

В конституциях XX века, особенно в послевоенных, стали в большей мере, чем раньше, встречаться нормы, регулирующие статус экономических и социальных органов государства, его экономическую и социальную деятельность. Это отражает усиление регулирующей роли государства в общественной жизни, обусловленное отрицательными последствиями стихийного развития на данном этапе, необходимостью борьбы против разрушительных экономических кризисов, чреватых тяжелыми социальными потрясениями. В конституции включаются обязательства государства перед обществом в экономической и социальной сферах, чему должны служить специальные государственные органы и учреждения, в том числе те, которые предназначены для урегулирования возможных социальных конфликтов. Так, Конституция Французской Республики 1946 года содержала специальную главу об Экономическом совете; Конституция 1958 года имеет раздел Х «Об Экономическом и социальном совете», а также предусматривает полномочие Парламента принимать программные законы, определяющие цели экономической и социальной деятельности государства. Конституция Итальянской Республики 1947 года содержит нормы о Национальном совете экономики и труда (ст. 99), а Основной закон для Германии – положения об участии Федерации в осуществлении общих интересов (ст. 91-а), в частности и в экономической и социальной сферах. В Испанскую конституцию 1978 года включена целая глава об основных принципах социальной и экономической политики.

Определенный вклад в этом отношении внесли конституции социалистических стран. Содержавшееся в них регулирование (оно и ныне таково в странах, продолжающих именовать себя социалистическими) призвано было гарантировать под видом обеспечения интересов трудящихся экономическую основу тоталитарной политической власти, а также замаскировать действительную социальную структуру общества – создать видимость того, что социалистическое общество состоит из таких классов и социальных слоев, между которыми нет и не может быть сколько-нибудь существенных противоречий. Тем не менее некоторые идеи социалистических конституций оказались восприняты в странах, стремящихся придать государству социальный характер (см.

Тенденция усиления исполнительной власти влечет подчас искажение принципа разделения властей, по-прежнему, а порой в большей мере, чем прежде, демонстрируемого в конституционном законодательстве. Это выражается в ограничении полномочий парламента в пользу исполнительной власти. В наибольшей степени названная тенденция нашла отражение в нынешней французской Конституции 1958 года, где точно определен круг вопросов, по которым только и может законодательствовать Парламент (ст. 34). Французскому примеру последовал ряд развивающихся стран, бывших ранее колониями Франции и воспринявших ее конституционную модель. Так, Конституция Марокко 1972 года (ст. 45), перечислив подобно французской Конституции области законодательного регулирования, оставила все остальные на усмотрение регламентарной власти, осуществляемой Королем и Правительством. Подобным же образом определила объем законодательной власти и Конституция Республики Сенегал 1963 года, предусмотревшая в качестве главы государства не короля, а Президента (ст.56).

Эволюция структуры парламентов обнаружила тенденцию к отказу от двухпалатности (бикамерализма): в парламентах ряда стран упразднены верхние палаты. Так, в декабре 1950 года упразднен Законодательный совет в Парламенте Новой Зеландии, Конституция Государства Дании 1953 года учредила однопалатный Фолькетинг, в 1971 году ликвидирована верхняя палата шведского парламента, Конституция Португальской Республики 1976 года предусмотрела однопалатное Собрание Республики, то же предусмотрено Конституцией Королевства Греции 1952 года и ныне действующей республиканской Конституцией Греции 1975 года. Однопалатные парламенты учреждены во многих государствах Азии и Африки. Они были характерны и для унитарных социалистических государств. Впрочем, в настоящее время в Польше, Румынии, Чехии восстановлены (учреждены) верхние палаты.

Там же, где верхние палаты продолжают существовать, наблюдается относительное уменьшение их полномочий. Слабые верхние палаты учреждены действующими конституциями в Германии, Франции, Испании, Польше и др. Нижние палаты в этих странах могут преодолевать при установленных условиях возражения верхних палат против законопроектов и иных решений.

Новая тенденция, проявившаяся в конституционном законодательстве относительно недавно, указывает на откровенное подчинение верхних палат интересам правительства. Так, во французском Парламенте обе палаты равноправны в законодательной области. В случае расхождения в позициях палат многократное движение законопроекта между ними («челнок») продолжается до тех пор, пока палаты не придут к согласию или пока его не остановит Правительство, которое вправе после проведенной по его инициативе согласительной процедуры потребовать, чтобы нижняя палата – Национальное собрание – приняла по законопроекту окончательное решение. Таким образом, верхняя палата – Сенат – нужна Правительству, ибо она может тормозить принятие нежелательных законопроектов и тем самым служить орудием правительственной политики в Парламенте (разумеется, в случае, если партийное большинство в Сенате совпадает с партийным составом Правительства). В Германии Федеральное правительство с помощью верхней палаты – Бундесрата – может обеспечивать в некоторых ситуациях принятие законов минуя нижнюю палату – Бундестаг.

В конституциях демократических стран, особенно в послевоенное время, получает широкое распространение институт конституционного контроля (надзора). В европейских странах выработана собственная модель этого института, отличающаяся от традиционной американской, при которой надзор осуществляется обычными судами при соблюдении обычных правил судопроизводства. В Европе стало нормой создание специального органа конституционного контроля, отделенного от органов общей и административной юстиции. Причем орган конституционного контроля, как правило, в государственной иерархии стоит выше других судебных органов, будучи единственным в стране (соответственно в субъекте федерации). Этот институт получил конституционное оформление во Франции в 1946 и 1958 годах, в Италии в 1947 году, в Германии в 1949 году, в Португалии в 1976 году, в Испании в 1978 году, в Польше в 1982 году, в Венгрии в 1989 году, в Болгарии и Румынии в 1991 году и т. д. Его распространение в указанный период объясняется необходимостью обеспечения конституционной законности в условиях весьма широкой правовой урегулированности общественной жизни, что делает систему законодательства, а особенно правительственного правотворчества, труднообозримой, порождая сложные проблемы толкования и применения конституционных принципов и норм.

Получают заметное развитие как по кругу регулируемых вопросов, так и отчасти по объему конституционные нормы, связанные с международными отношениями. Уже с середины прошлого века весьма заметное место в конституциях стали занимать нормы, регулирующие внешнеполитические функции государств, их международно-правовую позицию. Можно выделить несколько крупных проблем, отражаемых в большинстве конституций. К ним относятся: установление принципов внешнеполитической деятельности государства; регулирование вопросов, связанных с объявлением войны и заключением мира; регулирование соотношения международных и внутригосударственных законоположений; определение полномочий органов государства по заключению, ратификации и денонсации международных договоров; наконец, установление правил, определяющих сотрудничество в области защиты прав человека – гражданства, прав, свобод и обязанностей, экстрадиции и права убежища и др.

В конституциях, принятых после Второй мировой войны, нередки положения, декларирующие миролюбивый внешнеполитический курс государства. Наиболее заметны в этом отношении сохранившая свое действие преамбула французской Конституции 1946 года, согласно которой «Французская Республика... не предпримет никакой войны с целью завоевания и никогда не употребит своих сил против свободы какого-либо народа», а также ст. 11 итальянской Конституции и ст. 9 японской, где обе страны, потерпевшие во Второй мировой войне поражение, отказались от войны как средства политики.

Эта тенденция распространилась и на продолжающие действовать «старые» конституции. В Федеральный конституционный закон Австрии 1920 года в редакции 1929 года наряду с уже существовавшим положением ч. 1 ст. 9 («Общепризнанные нормы международного права действуют в качестве составной части федерального права») был инкорпорирован в качестве составной части Государственный договор 1955 года о нейтралитете страны. Сходную формулу объявления принципов своей внешней политики избрала и Республика Мальта, провозгласившая свой нейтралитет в Декларации 1981 года.

Республика Индия в руководящих принципах политики дала развернутую характеристику своего миролюбивого поведения на международной арене (ст. 51 Конституции Индии 1949 г.). Подобные внешнеполитические принципы декларируют хотя и в разной форме, действующие конституции Греции, Португалии, Испании, Болгарии и др. Следует отметить, что социалистические конституции послевоенного периода также провозглашали приверженность к миру и международному сотрудничеству, однако при этом зачастую предписывали различное отношение государства к другим государствам в зависимости от того, к какой системе те принадлежат.

Миролюбивая тенденция в современных конституциях есть несомненный результат прогрессивных сдвигов в общественном сознании, наступивших в XX веке не в последнюю очередь вследствие создания таких средств войны, которые способны обесценить смысл любой военной победы: потери обязательно будут столь велики, что одоление противника не приведет практически к их существенной компенсации, не говоря уже о том, что применение оружия массового уничтожения грозит гибелью всему человечеству.

Развитие сотрудничества между государствами и, как следствие этого, резкое увеличение числа международных договоров и международных организаций привели к тому, что конституционное право вынуждено реагировать на этот процесс. В конституциях все чаще появляются нормы о соотношении международно-правовых положений и норм внутреннего права. Общая тенденция состоит в признании примата международного права по отношению к внутреннему.

После второй мировой войны обозначилась еще одна тенденция в конституциях стран, участвующих в региональных интеграционных процессах. Так, в конституциях стран Европейского союза и некоторых других предусмотрены возможности передачи национальными органами власти определенных полномочий в пользу наднациональных организаций. Об этом говорят конституции Франции 1946 года (преамбула), Германии (ст. 24–25), Италии (ст. 10–11), Дании (§ 20), Греции (ст. 28), Испании (ст. 93) и др.; эти нормы иногда разрешают ограничивать на добровольной основе суверенитет государства в пользу таких организаций. Вхождение с начала 1995 года в состав Европейского Союза Австрии, Швеции и Финляндии также повлекло соответствующие изменения в их основных законах: в § 69 Акта об Эдускунте Финляндии 1928 года, в § 5 гл. 10 Формы правления Швеции 1974 года, в разделах первом и восьмом Федерального конституционного закона Австрии.

Ратификация Маастрихтских соглашений от 7 февраля 1992 г. также потребовала проведения в странах Европейского Союза конституционных реформ. В частности, в ряд основных законов были включены целые разделы (например, во Франции) или весьма обширные специальные статьи (ФРГ). Португалии же пришлось прибегнуть к третьему конституционному пересмотру 25 ноября 1992 г. (после первых двух в 1982 и 1989 гг.), с тем чтобы обеспечить правовые основы присоединения к ЕС. Другие конституции членов ЕС, будучи изначально достаточно «продвинутыми» в направлении интеграции, включили небольшие поправки. Все государства согласились предоставить избирательное право в своих странах иностранцам, состоящим в гражданстве других государств – членов ЕС, на выборах в местные органы публичной власти.