§ 2. Исходные положения формирования Концепции реформы уголовно-исполнительной системы

Уголовно-исполнительная система как всякий институт общества подвержена изменениям. Данные изменения по своей значимости носят различный характер и во многом, как было показано в предыдущем параграфе, обусловлены происходящими изменениями в самом обществе.

38

этому Ф.М. Достоевский писал о том, что «об уровне цивилизации народа можно судить, когда открываешь ворота его тюрьмы».

Происходящие перемены в российском обществе обусловили необходимость реформирования и такой его специальной сферы как исполнение наказаний. Реформа УИС в силу ее важности и сложности должна основываться на определенной концепции. Ее разработка предполагает, прежде всего, уточнение того какой смысл и содержание вкладывается в сами термины «реформа» и «концепция». Несмотря на кажущуюся очевидность указанных терминов, в литературе применительно к УИС они фактически не анализируются.

В общем виде термин «реформа» обозначает внесение в систему тех или иных изменений, которые меняют ее в лучшую сторону, у системы появляются новые свойства и характеристики. Поэтому вносимые изменения должны быть направлены на те элементы системы, которые являются для нее основополагающими, а именно: виды исправительных учреждений, кадры, правовое регулирование, ресурсы. Этим отличается реформа от других инновационных процессов рационализирующего свойства: изменение функций, структуры, регламента работы и т.п., которые не затрагивают ее сущностных характеристик.

Реформа УИС отличается от мероприятий рационализирующего характера и способами ее проведения. Она проводится не только силами ведомства, но и при поддержке органов государственной власти, с привлечением дополнительных ресурсов. Отсюда важность разработки механизмов ее реализации.

39

Для настоящего исследования важное значение имеет также уточнение термина «концепция». В общем виде концепция означает систему определенных знаний, научную трактовку того или иного явления. Данные значения должны быть определенным образом систематизированы, содержать элементы новизны. В качестве такого систематизирующего фактора выступают цели проведенных преобразований. К сожалению, анализ проектов концепций реформирования УИС, разработанных за последние ГОДЕЛ, показывает, что в данных концепциях вопрос о целях реформы УИС фактически отсутствует и последний нередко понимается как обоснование внесения тех или иных изменений в уголовно-исполнительную систему. Однако значение концепции реформы УИС заключается, прежде всего, в том, что она (концепция) должна содержать новые теоретические знания но вопросам организации исполнения наказаний. Концепция имеет и прикладное значение: на ее основе разрабатываются программы, правовые акты, конкретные мероприятия, связанные с проведением реформы УИС.

Таким образом, концепция реформы уголовно-исполнительной системы это совокупность новых взглядов и предложений, объединенных общим замыслом (целью), направленных на качественное изыскание организации исполнения наказаний с учетом новых требований, предъявляемых и ее функционированию.

Подчеркивая элемент новизны, который должна содержать концепция реформы УИС, важно отметить и необходимость сохранения при проведении

40

реформы преемственности с тем положительным опытом, который был в той или иной мере накоплен ранее по вопросам исполнения наказаний, включая индивидуализацию наказаний, организацию общеобразовательной и профессиональной подготовки осужденных, обеспечение надзора, профилактики правонарушений и др. Конечно, накопленный положительный опыт в условиях реформы УИС должен наполняться новым содержанием, с учетом новых требований, предъявляемых к системе. Словом, реформы УИС не должны пониматься упрощенно как противопоставление или отрицание всего прошлого опыта организации исполнения наказаний и проводится по схеме «не столько лучше, сколько иначе».

Реформа УИС предполагает, прежде всего, поиск новых подходов к организации исполнения наказаний с учетом изменений, происходящих в обществе. Все это стимулировало исследования, обоснование различных взглядов о путях развития УИС современной России1. На официальном уровне идеи реформирования УИС нашли свое отражение в концепции реорганизации уголовно-исполнительной системы МВД России (на период до 2005 года), одобренной Президентом Российской Федерации 13 января 1996 г. Конкретные направления преобразования важнейших элементов УИС закреплены в Федеральной целевой программе «Реформирование уголовно-исполнительной системы Мини-

1 См.: Лнисимков В.М. Реформа системы управления органами, исполняющими наказания в виде лишения свободы: Монография. — М., 1995; Зубков Л.М. Концепция перестройки исправительно-трудовой деятельности в СССР на современном этапе. - Рязань, 1989; О концепции Уфимской высшей школы МВД СССР по перестройке деятельности органов, исполняющих наказания в виде лишения свободы. - Уфа, 1990; Петров СМ. Государственное управление уголовно-исполнительной системой и пути ее реформирования: Монография. - Домодедово, 1995; Петров СМ. Стратегия и пути реформирования уголовно-исполнительной системы: Учеб. Пособие. -Саратов, 1998; Тюремная реформа в странах бывшего тоталитаризма. - М., 1993 и др.

41

стерства юстиции Российской Федерации на 2002-2006 годы» и других документах. Констатируя значительную работу по разработке концепций реформирования УИС, их практическую значимость (подробно о содержании данных концепций будет сказано во второй главе работы), следует отметить, что в литературе фактически не рассматриваются теоретические основы разработки самой Концепции реформы УИС. Вместе с тем, данный вопрос имеет важное значение как для уточнения действующих концепций реформирования УИС, так и для разработки подобного рода документов в будущем, включая конкретные направления деятельности УИС.

Накопленный опыт разработки концепций реформирования УИС, проведенные в начале параграфа терминологические уточнения данного понятия, позволяют седлать вывод о том, что в ряду теоретических вопросов, связанных с разработкой концеиции реформы УИС, наибольшую актуальность представляет определение сущности и целей реформы, ее объектов, а также принципов обоснования конкретных направлений преобразования УИС.

1. Вопрос о сущности, т.е. основном смысле и направленности реформы УИС, является одним из ключевых при разработке ее концепции. При рассмотрении данного вопроса следует учитывать, что основной смысл и направленность реформы УИС предопределяется теми радикальными изменениями, которые произошли в российском обществе в конце XX века. Данные изменения обусловили внесение в систему исполнения наказания не просто частных мероприятий, а пересмотр всех ее основных составляющих элементов: исправитель-

42

пых учреждений, форм и методов работы с осужденными, правового обеспечения и других. Поэтому сущность реформы УИС можно определить как переход от одной модели исполнения наказаний к другой: модели советского периода в рамках исправительно-трудовой системы к новой модели, основанной на иных принципах исполнения наказаний, которую законодатель определил как уголовно-исполнительную систему. Следует подчеркнуть, что речь в данном случае идет не о замене одних терминов на другие, а о сущностном изменении порядка исполнения наказания, которое строится на принципах демократизма, открытости системы для общества, гуманизма и расширения прав осужденных, демилитаризации и демократизации системы управления УИС.

Характеризуя сущность реформы УИС, следует также констатировать, что переход от одной модели исполнения наказаний к другой не может осуществляться сразу и быстро, он предстает как сложный и противоречивый процесс, на протяжении которого сама новая модель исполнения наказания корректировалась и видоизменялась. Связано это с тем, что в начале реформы весьма сложно определить во всех отношениях новую модель исполнения наказаний. Ее апробирование, уточнение происходит в процессе самой реформы УИС.

Предложенный подход к пониманию сущности реформы УИС как перехода от одной модели исполнения наказаний к другой, который предстает как определенный процесс, в том числе и связанный с уточнением самой концепции реформы УИС, отличается от широко распространенного понимания реформы как простого внесения тех или иных новаций в систему исполнения на-

43

казания. Он показывает не только сложность и продолжительность проведения реформы УИС во времени, но и необходимость формирования надежного механизма ее реализации.

2. Реформа УИС, как переход от одной модели исполнения наказаний к другой, важна не сама по себе, а должна быть направлена на достижение определенных целей. Исходя из рассмотренного выше понимания сущности реформы УИС, ее цель можно определить как качественное изменение организации исполнения наказаний, формирование новой системы исправительного воздействия на осужденных. Реализация данной цели предполагает решение многих задач, связанных с гуманизацией условий отбывания наказания, расширением правового статуса осужденных и гарантий его обеспечения, широким привлечением к реформированию УИС правозащитных организаций, средств массовой информации и общественности. Важна также подготовка персонала новой формации, способного активно проводить идеи реформирования УИС, внедрять международные стандарты обращения с осужденными.

В конечном итоге реализация данных задач должна быть направлена на то, чтобы «в тюрьме было как можно меньше тюрьмы», чтобы «реабилитация осужденного начиналась с того самого момента, когда он оказался в местах лишения свободы». Поэтому пенитенциарные учреждения должны рассматриваться как центры социальной реабилитации осужденных, в которых в тесном сотрудничестве трудятся представители служб социальной защиты, здраво-

44

охранения, образования и других ведомств. Все это должно привести к формированию новой пенитенциарной культуры в УИС 1.

3. При разработке концепции реформы УИС важно также правильно определить сами объекты реформы, или то, на что она должна быть направлена. При решении данного вопроса следует учитывать, что при проведении пенитенциарных реформ в этом отношении наблюдается ряд общих закономерностей. Так, еще в начале XX века один из видных пенитенциаристов того времени С.В.Позднышев писал, что «весь ход истории показывает, что для радикальной тюремной реформы необходимо: а) постройка учреждений нового типа, при которых было бы возможным осуществление исправительных, пенитенциарных целей; б) разработка рациональной пенитенциарной системы и не только изложение ее в пенитенциарном кодексе, но и начертание продуманного конкретного плана ее практического осуществления; в) создание учреждений, которые бы выпускали подготовленных пенитенциарных деятелей, вооруженных всеми даваемыми пенитенциарной наукой знаниями и достаточными навыками в проведении их в жизнь»2.

Указанные положения об объектах пенитенциарных реформ не потеряли своей актуальности и применительно к современной реформе УИС. И здесь при ее проведении на первое место выдвигаются проблемы построения рациональной   системы   исправительных   учреждений,   улучшения   их   материально-

1   Калинин Ю.И. Уголовно-исполнительная система России: стратегия реформы // Ведомости уголовно-исполнительной' системы. -2003. Кй 1. С. 7.

2 Познышев СВ. Основы пенитенциарной науки. М., 1923. С.218.

45

технического устройства. Столь же важны вопросы определения новых средств, форм и методов исправительного воздействия на осужденных. Наконец важна и подготовка специалистов, способных реализовать новые идеи организации исполнения наказаний.

При характеристике УИС как определенного социального института, проведенной в предыдущем параграфе, отмечалось, что данная система, помимо исправительных учреждений, исполняющих наказания в виде лишения свободы, включает учреждения, исполняющие наказания без изоляции от общества, которые также нуждаются в реформировании. Нельзя не отметить, что ранее при проведении нреобразований в сфере исполнения наказания советского периода основной акцент делался на развитие учреждений, исполняющих наказания в виде лишения свободы. В современных условиях, в силу изменившихся внешних социальных факторов, новых приоритетов в карательной политике государства, когда признается необходимость более широкого применения альтернативных видов наказания, важное значение в реформе УИС приобретает создание соответствующих учреждений, которые призваны исполнять данные виды наказания.

Уголовный кодекс Российской Федерации предусматривает ряд новых наказаний, альтернативных лишению свободы, таких как обязательные работы, ограничение свободы. Введение новых наказаний, не связанных с изоляцией от общества, имеет важное значение, поскольку это позволит существенно уменьшить социальные издержки применения лишения свободы, которое все

46

еще занимает ведущее место в системе наказаний. В порядке реализации данной идеи, с сентября 2000 года Минюст России принимает участие в проекте «Альтернативы тюремному заключению в Российской Федерации», в котором задействованы 9 территориальных органов УИС, высшие учебные заведения, неправительственные организации, международные эксперты и представители правительственных организаций.

Эксперимент показал перспективность введения наказания в виде обязательных работ. Реальные возможности для его применения включают комплекс правовых, организационных вопросов, включая укрепление уголовно-исполнительных инспекций, на которые возложено исполнение обязательных работ.

Основной альтернативой лишению свободы является наказание в виде ограничения свободы. В соответствии с Уголовно-исполнительным кодексом Российской Федерации лица, осужденные к ограничению свободы, должны отбывать наказание в исправительных центрах, как правило, в пределах территории субъекта РФ, в которых они проживали или были осуждены. Введение в действие данного наказания потребует повсеместного создания соответствующих учреждений.

Важным и сложным объектом реформирования УИС являются следственные изоляторы (СИЗО). С целью соблюдения конституционных прав арестованных, прежде всего на обеспечение жизненно необходимых условий их содержания и охрану здоровья, в августе 2002 года Правительством Российской

47

Федерации утверждена федеральная целевая программа «Реформирование уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации на 2002-2006 годы». В соответствии с ней предусмотрено введение в ближайшие 5 лет дополнительно 46 тыс. мест для содержания обвиняемых и подозреваемых, 215 тыс. кв. метров жилья для сотрудников СИЗО и тюрем, обеспечение работой 40 тыс. осужденных.

В соответствии со ст. 50 Федерального закона «О содержании иод стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений» начальник следственного изолятора обязан незамедлительно освобождать из СИЗО граждан в связи с истечением установленного законом срока содержания под стражей. На основании постановлений начальников СИЗО только в 2001 году было освобождено 397 человек.

В марте 2002 года Конституционный суд Российской Федерации установил, что с 1 июля 2002 года, то есть с момента введения в действие нового Уголовно-процессуального кодекса, заключение под стражу и содержание под стражей допускается только в судебном порядке. Неукоснительное выполнение решения Конституционного суда, безусловно, содействует устранению перекосов в практике избрания меры пресечения.

Объектом реформирования уголовно-исполнительной системы является также подготовка персонала новой формации, профессионально подготовленного и способного должным образом воспринимать требования международных стандартов в сфере обращения с заключенными. Это исключительно важ-

48

пая задача, потому что именно новое поколение персонала УИС призвано обеспечить не просто устойчивое функционирование системы, а будет выполнять свои функции с учетом международных норм в этой сфере.

За короткий промежуток времени в Министерстве юстиции создана собственная учебная и научно-исследовательская база. В структуре УИС Минюста России действуют 5 высших учебных заведений с 6 филиалами, средняя специальная школа, два юридических колледжа, более 80 учебных центров, Научно-исследовательский институт, Институт повышения квалификации. В 2001 году создана Академия права и управления Минюста России. Расширено заочное обучение юристов и психологов. В программы обучения всех учебных заведений включены курсы по соблюдению прав человека в местах лишения свободы.

Минюстом России создана кадетская школа-интернат (Московский кадетский корпус юстиции), в которой обучаются, прежде всего, дети сотрудников уголовно-исполнительной системы, погибших или ставших инвалидами при исполнении служебного долга. После окончания кадетской школы-интерната они смогут продолжить обучение в высших учебных заведениях Минюста России и в дальнейшем работать в уголовно-исполнительной системе, что позволит сохранить преемственность поколений.

Проведенный анализ объектов реформы УИС позволяет сделать обобщающий вывод о том, что данная реформа должна носить комплексный и конкретный характер, включая все ее важнейшие подсистемы: исправительные уч-

49

реждения, учреждения, исполняющие наказания без изоляции от общества, следственные изоляторы, а также систему подготовки кадров для У ИС.

4. Признание необходимости комплексного подхода к реформе УИС не означает, что при этом должны быть предусмотрены все без исключения вопросы, связанные с исполнением наказания. Во всякой реформе важно определить главные, определяющие направления, которые позволяют качественно улучшить функционирование системы. От того, насколько правильно будут определены данные направления, во многом зависят и сами итоги проводимых преобразований. Решение данной проблемы во многом зависит от тех принципов, в соответствии с которыми определяются конкретные направления реформы УИС. Дело в том, что, выступая руководящим началом в любой деятельности, в том числе и при проведении реформы, принципы определяют исходные положения, которыми следует руководствоваться при разработке конкретных направлений реформирования системы. Неразработанность данных принципов влечет субъективизм при проведении реформы, снижает качество научных исследований, когда под видом реформы предлагаются во многом традиционные проблемы исполнения наказания.

Учитывая масштабность проводимой реформы УИС, ее обусловленность реалиями развития российского общества в качестве основных принципов разработки данной реформы можно назвать следующие: проведение реформы УИС с учетом изменений, происходящих в обществе; взаимосвязи реформы УИС с изменениями в уголовной и уголовно-исполнительной политике; учет

50

при ее проведении международного опыта реформирования пенитенциарных систем.