4.5. Россия: геополитические потрясения и волны административных реформ

ДЛЯ ЭВОЛЮЦИИ АТД России характерно чередование периодов стагнации, реформ, как правило, весьма радикальных, проводившихся «сверху», резко и внезапно, без серьезной подготовки общества, и контрреформ [Анимица, Тертышный, 1998].

• прежде всего с геополитическими изменениями, «пульсацией» территории страны — почти неуклонным ее расширением на протяжении XVIII—XIX вв., сокращением в первые годы советской власти и последующим частичным восстановлением в результате гражданской и Второй мировой войны, а также освоением редкозаселенных территорий на севере и востоке;

• с изменениями идентичности этнических групп в стране, ставшей многонациональной еще в XVI в., внутренней национальной политики государства. Она, в свою очередь, переплеталась с внешней политикой и геостратегией, поскольку Россия была отделена от других центров силы широкими «проливами» с этнически пестрым населением, в пределах которых «меандрировали» государственные границы, разделявшие близкородственные группы;

450

4. География административно-территориального деления,

* с каждым новым витком направляемых сверху экономических реформ, призванных в очередной раз попытаться догнать передовые страны в уровне развития технологии и производства, прежде всего во имя повышения боеспособности вооруженных сил;

• с изменениями политического режима — волнами либерализации, сменявшимися периодами реакции, сильно влиявшими на организацию местной власти и особенно развитие местного самоуправления.

В этом параграфе рассматриваются главным образом изменения собственно АТД в увязке с организацией местной власти и самоуправлением без учета многочисленных и важных изменений в числе, составе и статусе «национальных* территориальных единиц, хотя отделить эти изменения можно только условно.

Допетровская история Российское местное самоуправление

местного самоуправления имеет почти столь же длительную

и административно- историю, как и западноевропейское.

территориального деления его истоки восходят к феодальным

городам-республикам Новгороду и Пскову (XI—XII вв.), государственное устройство которых было сходным с другими европейскими вольными городами. В этих республиках вече, в котором могли участвовать только свободные горожане, избирало должностных лиц и самого князя. Собственно города состояли из концов (районов), которые, в свою очередь, делились на улицы и сотни. Каждый конец пользовался значительной степенью самоуправления, и его жители избирали своих представителей.

Русские земли пользовались немалой автономией вплоть до XVII в. Центральная власть и сословия взаимодействовали через сословно-представительные учреждения — земские соборы. К XVI в. сформировались уезды — наиболее значимые ATE, делившиеся на волости. Однако единой системы АТД не было, поскольку земли (княжества) складывались, как и в Западной Европе, на протяжении веков из системы вассальных владений.

Новые административные единицы возникали на территориях, отвоеванных у Золотой Орды и ее наследников. В результате княжества резко различались по территории и населению, имели причудливые, неудобные границы, множество «островков» — эксклавов, удаленных от основной территории порой на сотни километров. Главной задачей выборных лиц было распределение налоговых платежей, оброка и повинностей.

451

29*

Раздел II. Политическая география

Реформы Ивана Грозного (1547—1584) способствовали формированию централизованного государства. Были организованы земства, задачей которых было не столько самоуправление, сколько исполнение указов свыше. Но города могли пользоваться определенной автономией, откупившись от власти особым ежегодным налогом. В годы опричнины — террора против всех, кого можно было подозревать в стремлении к некоторой самостоятельности — прогрессивные начала реформ были выхолощены. Канун Смутного времени характеризовался борьбой земского начала против активных тенденций к централизации, исходивших от царской администрации.

В период войн против иноземных захватчиков и гражданских конфликтов в Смутное время земства стали практически единственной реальной политической силой в России и возглавили борьбу за воссоздание российского государства. На общенациональном Земском соборе в г. был избран первый царь из династии Романовых. Однако в дальнейшем укрепление абсолютизма привело к постепенному сокращению роли земств и переходу к бюрократическому государственному управлению территориями через воевод и систему приказов (министерств). Тем не менее ростки местного самоуправления не были полностью уничтожены. Разверсткой и сбором податей по-прежнему занимались выборные местными сообществами лица.

Реформы Петра I Основы современного АТД России

были заложены Петром I, упразднившим прежние феодальные территориальные единицы. Целью петровских реформ была дальнейшая централизация управления государством и концентрация власти в руках монарха. В 1708 г. Петр образовал восемь огромных генерал-губернаторств (почти столько же, сколько сейчас федеральных округов). Однако довольно быстро оказалось, что столь крупными территориальными единицами трудно управлять, и еще при жизни Петра они были разделены. В 1719 г. число губерний было увеличено до 11, сами они разделены на провинции (их насчитывалось 47, затем 50), а позже — на дистрикты. В 1713 г. при назначаемых царем губернаторах, в чьи функции входили как гражданское управление, судебное производство, так и командование всеми войсками на территории губернии, были учреждены избиравшиеся дворянами 8-12 постов ландратов, просуществовавшие, однако, только до 1719 г.

При Петре Iбыла изменена и система городского управления.

452

4. География административно-территориального деления...

В отличие от Западной Европы, русский город был прежде всего государственной крепостью и средоточием функций управления, поэтому и управление им организовывалось «сверху» [Анимица, Тертышный, 1998]. К исходу Петровской эпохи (1718-1724) в российских городах по остзейскому образцу были созданы магистраты, избиравшиеся на посадских сходах и заведовавшие делами торгово-промышленного населения. Нечего и говорить, что все «подлое» население, занятое по найму или на черных работах, в выборах участвовать не могло. В задачи магистратов входило также составление «описаний» (переписей) городов и промыслов. Мирские сходы в городах занимались разверсткой податей.

В 1727 г. число и границы губерний были уточнены, а магистраты переданы в подчинение губернаторам. Некоторые изменения в сетку АТД вносились и позже, вплоть до знаменитой екатерининской реформы 1774—1775 гг. Ее целью было расширение прав территориальных органов управления и вовлечение в их деятельность местного дворянства.

Преобразования Екатерины II Реформа Екатерины IIоказала огромное влияние на государственное устройство России. Были разработаны достаточно четкие критерии деления страны на губернии и уезды, учитывавшие расселение, интересы обороны, состояние экономики и транспорта, Специальные комиссии готовили доклады по границам и устройству каждой будущей губернии, «защищавшиеся» на заседаниях под председательством самой императрицы. Поэтому с осуществлением реформы не спешили — оно растянулось до 1785 г. Было установлено, что численность населения губерний должна быть от 300 до 400 тыс. душ мужского пола, а уездов — 20-30 тыс. Губернские и другие административные центры должны были иметь хорошую транспортную доступность из столицы, что было призвано способствовать эффективной прямой и обратной связи и облегчать мобилизацию в случае войны. Многие губернии оказались вытянутыми вдоль Волги, игравшей в то время роль незаменимой транспортной магистрали.

Созданные еще в в. губернии в центральной части стра-

ны, коренной России, просуществовали вплоть до преобразований после революции 1917 г. Более того, даже нынешние границы областей нередко следуют рубежам, начертанным более двух веков назад. Установлено, что 54% границ областей Центрального района повторяют губернские границы. Они устоялись в сознании насе-

453

Раздел Политическая география

454

закреплены в системе расселения, дорожной сети и даже в экологическом каркасе территории — ведь пограничные между областями зоны отличаются разреженностью дорожной сети и пониженной освоенностью. Все это в немалой степени результат всегда свойственной России высокой централизации, способствовавшей росту прежде всего административных центров, значительно опережавших остальные города [Лаппо, 1997], и формированию вокруг них узловых районов, господству структур «центр—периферия».

По екатерининскому закону, в стране было установлено двухчленное АТД «губерния—уезд», причем управление всеми учрежденными губерниями было организовано по единому образцу. Всего к 1785 г. насчитывалось 41 наместничество (так поначалу назывались новые губернии), 3 губернии и одна область на правах наместничества.

К 1796 г. число губерний возросло до 51. Губернаторы по-прежнему назначались высочайшим указом и могли участвовать в работе Сената с правом голоса. Впервые перед местным управлением была поставлена задача не только быть проводниками указов центральной власти, но и оказывать населению социальные услуги — строить больницы, богадельни, школы и т.п. Часть состава губернских учреждений выбиралась по сословиям — именно с екатерининской реформы в России стали возрождаться земства.

Города впервые стали самостоятельными административными единицами, в них при назначаемых городничих снова появились выборные, хотя и подконтрольные, магистраты, избиравшиеся купечеством и мещанством. Изданная в 1785 г. «Грамота на права и выгоды городам Российской империи», установившая понятие городского общества, стала первым законом о местном самоуправлении. В эти общества включались жители города вне зависимости от сословной принадлежности. Критериями служило постоянное проживание в городе, владение недвижимостью, занятие торговлей или ремеслом или служба в учреждении. Городское общество получило право избирать (хотя и по высокому имущественному цензу и под строгой опекой правительственных чиновников) собрание городских обывателей, действовавшее наряду с магистратами. Городам было предписано иметь планы застройки, утверждавшиеся императрицей.

Павел 1 инициировал новый виток укрупнения губерний, однако его наследник Александр I восстановил с некоторыми изменениями екатерининскую сетку АТД. Она менялась в основном на периферии империи, и в целом число губерний медленно увеличивалось.

4, География административно-территориального деления...

Конец XIX —начало XX в.: Новый виток реформ последовал

реформы и реакция вскоре после прихода к власти Алек-

сандра II и был органически связан с освобождением крестьян. Они были подготовлены бурными дискуссиями в российском обществе и распространением идей общественного самоуправления и земства как его специфической российской формы.

Знаменитый закон 1861 г., отменявший крепостное право, содержал нормы об организации крестьянского самоуправления на уровне села и волости, которые отныне управлялись лицами, избранными на сходах — в селах непосредственно, в волости — делегатами от каждых 10 дворов. Волостной старшина и волостное правление занимались не только разверсткой податей и рекрутским набором, но и вопросами призрения, землепользования, благоустройства, другими хозяйственными делами и даже обладали некоторыми полицейскими функциями.

1 января 1864 г. Александр II подписал Положение о губернских и уездных учреждениях. Для своего времени оно было весьма передовым.

Впервые земские учреждения стали 'самостоятельными в рамках своих полномочий общественными институтами, а не частями аппарата государственного управления. Губерния и уезд стали равноправными в пределах своих компетенций, а не соподчиненными территориальными единицами.

Положение основывалось на принципе всеобщего, а не сословного представительства. Все гласные (депутаты) губернских и уездных земских собраний были выборными, правда, в результате не прямого, а многоступенчатого косвенного голосования от трех курий — землевладельцев, преимущественно дворян, городских обывателей, главным образом, купечества, и сельских крестьянских общин. Право голоса имели лица не моложе 25 лет.

Хотя деятельность земств достаточно плотно контролировалась властями (губернатор и министр внутренних дел утверждали соответственно председателей уездной и губернской земских управ — исполнительных органов, решения по ряду вопросов, особенно финансовых, требовали утверждения государственными чиновниками), полномочия земств были весьма обширны, и круг их постоянно расширялся, достигнув к началу XX в. 25 сфер деятельности. Наиболее значительных успехов земства достигли в развитии народного образования и здравоохранения; в их работе принимало участие много подвижников—сторонников идей служения народу, про

455

Раздел Политическая география

456

светительства, гражданской активности. Они видели в создании земств важный шаг к принятию либеральной конституции и демократизации всего российского Появились высокопрофессиональные специалисты в местном управлении [Зубов, 1998].

В июне 1870 г. было принято новое и в целом прогрессивное Горо-доеое положение, развивавшее зачатки самоуправления в городах. Оно также основывалось на принципе всеобщего, а не сословно-корпо-ративного представительства, разделения распорядительной и исполнительной властей, создав условия для подъема промышленности и городского коммунального хозяйства. Серьезными недостатками Положения были не только значительный имущественный (налоговый) ценз, но организация выборов городских дум по трем разрядам, определявшимся по ранжированному списку плательщиков городских налогов. Немногочисленная группа наиболее состоятельных лиц, уплачивавшая треть всей суммы, получала право брать треть гласных; те, кто внес в городскую казну следующую треть, также имели право делегировать треть гласных и т,д. В результате абсолютное большинство горожан было лишено всякого представительства — не только наемные рабочие, число которых быстро росло, но и социально активные слои интеллигенции. Однако набор компетенций городских дум и управ постоянно ширился.

Как всегда бывало в России, за волной реформ после убийства Александра II народовольцами 1 марта 1881 г. последовал период реакции. Новые законы, принятые Александром III в 1889-1892 гг., значительно урезали права местного самоуправления и были направлены на их превращение в исполнительные придатки администрации губернаторов. Земские служащие стали государственными, и им были присвоены чиновничьи чины (весьма низкие). Соответственно губернатор мог отныне назначать и смещать земских служащих, приостанавливать решения земских собраний и т.д. В городах налоговый ценз был заменен драконовским имущественным: право избирать городские думы имели менее 1% горожан. Сократилась их свобода в распоряжении своими бюджетами. Решения дум вступали в силу только после их утверждения губернатором или министром внутренних дел. Губернатор мог отдать распоряжение, исполнение которого оплачивалось городом. Земские собрания и городские думы рассматривались правительством как звено государственного управления и все больше превращались в простых исполнителей принятых им решений [Анимица, 1998].

Единой общегосударственной системы земств так и не было со-Проект закона о земстве после долгих мытарств в Думе

4. География административно-территориального

457

трял в Государственном Совете. Земские учреждения отсутствовали в волостях. В Сибири, пограничных и отдаленных губерниях земств не было вообще. Думы значительных городов безуспешно ходатайствовали о придании своим поселениям статуса уездных земств, ссылаясь на почти полное отсутствие своих представителей в губернских собраниях и явно недостаточное — в уездных. Исключительно негативную роль сыграло стремление правительства любой ценой сохранить господство дворянского сословия в земских собраниях.

Вместе с тем в России возникла самобытная система местного самоуправления и административно-территориального деления, основанная на глубоких исторических традициях, хотя российское общество не смогло (не успело?) реализовать заложенный в ней потенциал демократического развития. Одним из несомненных достоинств этой системы была гибкость — учет этнических и культурных особенностей населения, сложившихся в специфических географических условиях структуры хозяйства и т.д.

Административно- Территория Российской империи

территориальное деление продолжала почти непрерывно рас-

России в начале XX в. ширяться. В нее в XIX в. были вклю-

чены часть нынешнего Северного Кавказа, Закавказье, Средняя Азия, левобережье Амура. Естественно, на новых территориях формировались новые губернии, края, генерал-губернаторства и наместничества, делившиеся на области. В состав России вошли Бухарское и Хивинское ханства. Росло число административных единиц, уточнялись их границы, но при этом административное деление центральной части оставалось весьма стабильным [Тархов, 2000].

К 1913 г. в Российской империи насчитывалось 77 губерний, в том числе 49 — управляемых по Общему учреждению, 4 — сибирских, 10 — царства Польского, 7 — кавказских и 8 — финляндских; 18 областей, из них 5 — кавказских, 3 — туркестанских, 5 — «степных», 4 — сибирских, Закаспийская и Войска Донского, один округ в составе Кавказского края (Закатальский) и остров Сахалин, а также 4 города, не входившие в состав губерний и выделенные в градоначальства — Петербург, Одесса, Севастополь, Керчь— Еникале.

В Польше и Финляндии на базе их конституций и законодательства возникли особые системы местного самоуправления. В прибалтийских губерниях наряду с общероссийскими продолжа

Раздел II, Политическая география

ли действовать традиционные корпоративные и местные учреждения. Народы Средней Азии, Закавказья, Сибири и Дальнего Востока имели собственные традиционные органы управления и самоуправления, в деятельность которых царские чиновники практически не вмешивались. Например, в Хивинском и Бухарском ханствах еще в начале XX в. в соответствии с местными законами и обычаями преступникам публично отсекали головы.

На многих территориях, уже давно вошедших в состав российского государства, также сложились особые модели местного управления. Например, в казачьих регионах принималась во внимание приверженность людей к демократическим методам управления, широкое распространение коллективного (юртового) землепользования, специфика быта и культуры. Высшие чиновники казачьих областей и округов (отделов) назначались военным министерством, но на уровне станиц и хуторов казаки сами избирали атаманов и главным органом местной власти были сходы -~ казачьи круги. На Урале земства были слабо развиты и наряду с общероссийской администрацией существовали административные горнозаводские округа. «Горные» власти обладали не только производственными, но и административными и социальными функциями.

Вполне понятно, что к началу XX в. АТД во многом неудовлетворяло требованиям времени. Прежде всего, быстрое укрепление этнической идентичности экономически наиболее продвинутых народов империи вызвало резкое недовольство границами губерний, игнорировавшими этнические рубежи.

Так, компактный регион расселения татар на Средней Волге был разделен на пять губерний. Развитие промышленности ускорило рост центров угольно-металлургических районов, городов с ведающимся экономико-географическим положением (в устьях рек у портов, на пересечении магистралей и т.п.), далеко не все из которых были губернскими столицами. Например, торгово-промышленный и портовый центр Ростов-на-Дону сильно обогнал столицу Области Войска Донского Новочеркасск, который оставался городом купцов, чиновников и студентов, а текстильный Иваново-Вознесенск не уступал в развитии губернскому Владимиру. Частичные изменения сетки губерний на окраинах державы происходили, но по политическим и иным причинам они были явно не достаточны, чтобы адаптировать систему АТД к социальным и экономическим потребностям времени. Назрели крупные изменения, реализованные уже в советский период,

458

4. География административно-территориального деления...

459

Советский период: борьба Первые десятилетия советской ела-

отраслевого и территориального сти стали периодом почти непре-принципов управления рывных экспериментов с АТД, при-

званным соответствовать новой организации местной власти через посредство Советов, заменивших земства и другие институты прежней власти.

Эволюция АТД стала результатом борьбы между сторонниками территориального и отраслевого принципов управления и представляло собой чередование волн укрупнения и нового дробления регионов. Его теоретической основой стала господствовавшая долгие годы среди специалистов идея о том, что оптимальное АТД должно основываться на иерархии объективно существующих экономических районов разного порядка, которую нужно выявить.

Критериями являлись комплексность и взаимодополняемость структуры хозяйства различных частей района, наличие природных ресурсов и других предпосылок развития в будущем. Полагали, что в этом случае будут созданы наилучшие условия для управляемости территории и удобства для людей. Как видим, еще задолго до появления трудов западных географов советские специалисты, хотя и в иной форме, фактически пришли к идее совмещения административных границ с рубежами пространства деятельности населения.

Нетрудно заметить, что принципы советского АТД соответствовали концепции руководящей роли партии в сферах общественной жизни. Именно поэтому советское АТД приняло тотальный характер: большинство государственных и общественных структур, кроме армии и государственных монополий вроде железной дороги, гражданской авиации и т.д., строилось в соответствии с иерархией АТД и партийных комитетов: область (край, автономная республика)— город— район. Понятно, что общество легче контролировать из «естественных» или специально создаваемых (в районах нового освоения) административных центров. В административном районировании принимались во внимание также этническая структура расселения и политические соображения — наличие городских, особенно промышленных центров, призванных играть руководящую роль по отношению к сельской местности. При этом экономическим критериям должен был принадлежать приоритет. Однако на практике все выглядело несколько иначе, чем в теории.

Раздел И. Политическая география

460

После непродолжительного периода военного коммунизма, отмеченного исключительной централизацией государственной власти, был взят курс на сращивание государственной власти с общественным самоуправлением в лице Советов, которые становились посредниками между наркоматами, центральной властью и населением. Переход к НЭПу был невозможен без определенной децентрализации.

В эволюции АТД в советский период выделяется шесть этапов.

• Первый этап (с1917 г. и примерно до 1924 г.) развития советского АТД и местной власти был ознаменован прежде всего образованием большинства национально-государственных образований. Это было время многочисленных слияний и новых разукрупнений только что созданных республик. В 1924 г. вместо уездов был учрежден район как. базовая административная единица, через которую должна была осуществляться «диктатура пролетариата» — руководство всей жизнью общества — как производственной, так и иными сферами деятельности. На этом уровне должны были быть сосредоточены основные организационные функции партии. Одновременно происходило постепенное разукрупнение царских губерний за счет выделения регионов с преобладанием национальных меньшинств или этнически пестрым населением и промышленных областей, Старые губернии сосуществовали с советскими областями.

• Второй этап( 1924— 1930 гг.) характеризовался попыткой создания крупных краев на основе экономических районов.

4. География административно-территориального деления...

меньшинств — семь краев, подразделявшихся на АССР, автономные области и области. Некоторые АССР составляли особые государственные образования.

В том же году Сталин фактически совершил государственный переворот, в результате которого окончательно утвердился режим его единоличной власти. Он опасался чрезмерного влияния руководителей столь крупных и экономически мощных территориальных единиц, как, скажем, Уральский край. Кроме того, при столь обширных и поэтому более самостоятельных административных единицах труднее было аккумулировать в центре средства, необходимые для форсированной индустриализации.

* Третий этап, длившийся с 1930 г. до начала Великой Отечественной войны, стал периодом централизации власти, мобилизации средств для реализации амбициозных планов развития тяжелой и военной промышленности, укрепления отраслевого принципа управления и, соответственно, разукрупнения краев. Именно на этом этапе была образована большая часть ныне существующих российских областей. Эти изменения шли постепенно, но определенный их этап ознаменовало принятие в 1936 г. новой Конституции, которая предусматривала в РСФСР 17 АССР. Ею было упразднено в РСФСР семь краев, взамен которых учреждено много областей.

Кардинальные изменения происходили и на более низких уровнях АТД. В 1930 г. было решено отказаться от округов и заменить их районами (кроме малонаселенных отдаленных территорий). Одновременно районы были разукрупнены, и их число в 1937 г. составило более 3300. В то же время коллективизация вызвала, наоборот, укрупнение волостей: часть из них упразднялась, другие преобразовывались в районы. В том же 1930 г. были приняты постановления ЦИК СССР, во многом определившие современную структуру местной власти в России. Советы в городах с населением более 50 тыс. и некоторые менее крупные, но важные центры обрели самостоятельность и были подчинены непосредственно республиканским ЦИК, краевым или областным исполкомам. К некоторым из них были при этом присоединены и окружающие более мелкие города, поселки и сельские территории, если они были традиционно тесно связаны. Города служили рынками сбыта сельскохозяйственной продукции, а их учреждения обслуживали население окрестных селений. Д некоторых случаях сельский район сохранялся, но подчинялся городскому Совету, в других сохранялись и городской, и районный Советы, причем подчинялся районному.

В 1930 г. были введены первые ограничения на прописку и ли-

461

Раздел Политическая география

462

передвижение сельских жителей, что должно было закрепить их за своими селами. В 1931 г. было принято постановление, регулировавшее деятельность сельсоветов. Завершилось сращивание Советов с партийно-государственным аппаратом. Отделы исполкомов делились на две категории: непосредственно подчиненные председателю (их деятельность касалась организации деятельности местной власти) и двойного подчинения — председателю («по горизонтали») и соответствующим отделам вызшестоящих советов и отраслевым министерствам («по вертикали»). Ко второй категории относилось большинство отделов, в том числе ведавшие планированием и финансами.

• Четвертый этап (1941 — 1957/58 гг.) стал временем крупных изменений для многих национально-государственных образований, связанных с депортацией их титульного населения сталинским режимом (1941—1944 гг.), ликвидацией части из них (Крымской и Чечено-Ингушской АССР), преобразованием или изменением границ других. Это был также период новых разукрупнений областей. Так, Карачаево-Черкесская АО превратилась после депортации карачаевцев в Черкесскую АО в составе Ставропольского края, а часть ее территории была передана Грузии. Часть территории Чечено-Ингушской АССР вошла в состав новообразованной Грозненской области, включившей также Шелковской и Надтеречный районы Ставропольского края, населенные преимущественно казаками. Другие части были поделены между Дагестаном, Северной Осетией и Грузией. Чеченские и ингушские топонимы были заменены русскими, осетинскими и грузинскими. Северной Осетии был, в частности, передан весь город Орджоникидзе (Владикавказ), до войны бывший единственной в Советском Союзе общей столицей Северной Осетии и Чечено-Ингушетии.

В 1957 г. репрессированные народы были реабилитированы, и им было разрешено возвратиться на родину. Однако территориальная реабилитация была далеко не полной. Не была восстановлена государственность немцев Поволжья и крымских татар, а границы восстановленных автономий не везде совпали с довоенными, что послужило причиной кровавых конфликтов в постсоветский период, например, между Северной Осетией и Ингушетией по поводу Пригородного района близ Владикавказа. Населенные чечен-цами-ауховцами Хасавюртский и Новолакский районы, ныне входящие в Дагестан, куда были насильственно перемещены лакцы, в 1999 г. стали ареной войны между вторгшимися туда чеченскими формированиями и федеральными войсками.

4, География административно-территориального деления...

463

Четвертый этап отмечен также дальнейшим разукрупнением российских областей и укреплением вертикали управления, особенно в годы войны. В 1943-1944 гг. в РСФСР было создано 14 новых областей. На Дальнем Востоке сформировали Магаданскую область, которой передали Чукотский АО, а Амурскую область вывели из Хабаровского края. В 1954 г. образовали сразу пять областей (Арзамасскую, Балашовскую, Белгородскую, Каменскую и Липецкую). Однако уже в 1957 г. Арзамасская, Балашовская, Каменская, а также Великолукская область были ликвидированы, поскольку их центры оказались слишком слабы, чтобы выполнять функции областной столицы.

В отличие от них в Липецке именно в эти годы развернулось строительство крупнейшего металлургического комбината, что резко ускорило его рост. Успешно развивался и Белгород. Тогда же, в 1952—1953 гг., был поставлен опыт с введением областного деления в Татарии и Башкирии (а также в ряде союзных республик), но новорожденные области оказались слишком невелики и их быстро упразднили. В 1956 г. стала самостоятельной Камчатская область с Корякским АО.

• Главным содержанием пятого этапа{ 1957/58—1965 гг.) была попытка частичного перехода на территориальный принцип управления экономикой и образования совнархозов. Перекосы в социальной сфере заставили руководство страны вновь задуматься о преимуществах территориального принципа управления и децентрализации некоторых полномочий, что должно было способствовать оживлению производства товаров народного потребления, услуг и в целом подъему уровня жизни. Совнархозы (советы народного хозяйства) были образованы сначала в границах экономических районов для управления крупной промышленностью и строительством (до 1962 г.), что стало новой попыткой реализации идеи сближения экономического и административного районирования. В ведении совнархозов находились предприятия, дававшие V* всей промышленной продукции страны. Затем из ведения совнархозов было изъято крупное строительство, и они были разукрупнены. Практически все республики, края и области получили свои совнархозы: в 1962 г. их насчитывалось 100, в том числе 67 — в РСФСР.

Однако страна вновь начала отставать в развитии важнейших отраслей промышленности, без которых нельзя было добиться военного паритета с Западом — химической, электронной. Потребовалось новое напряжение усилий, концентрация средств, возможная в то время только в условиях отраслевого управления. Сме

Раздел Политическая география

464

нилось руководство страны, и эксперимент с совнархозами был прекращен. Он, однако, практически не был связан с изменением числа и границ ATE первого порядка: происходившие сдвиги носили частный характер.

На этом же этапе продолжалось начатое несколько ранее (в 1954 г.) укрупнение районов, число которых сократилось в 2,4 раза. В сельской местности в результате коллективизации реальными хозяевами стали не сельсоветы, а колхозы и совхозы, главные и часто единственные работодатели и распорядители финансовьь ми и материальными ресурсами. Волна укрупнения колхозов вполне закономерно вызвала и кампанию по укрупнению сельсоветов, число которых уменьшилось в 1,8 раза.

На пятом этапе (1965—1991 гг.) АТД в целом стабилизировалось. Господствовал и укреплялся отраслевой принцип управления. Происходившие в АТД изменения носили частный характер и затрагивали лишь среднеазиатские республики, в которых быстро росло население. Вносились также корректировки во внутрирегиональное административное деление: в РСФСР медленно, но непрерывно увеличивалось число районов. В конце 1980-х годов РСФСР делилась, помимо автономных республик, автономных областей, краев, областей и города Москвы, на более чем 1830 административных районов, 1030 городов, около 400 городских районов, 2200 поселков городского типа и более чем 23 тыс. сельских советов.

Жесткая вертикальная система руководства экономикой входила во все большее противоречие с задачами комплексного и сбалансированного развития регионов, рационального использования природных, материальных и трудовых ресурсов, подъема уровня жизни граждан, охраны окружающей среды.

Хозяйство было ориентировано на достижение оптимальных условий деятельности отдельных отраслей, а не общества в целом.

Отраслевые министерства стремились сократить свои издержки. Поскольку руководитель крупного ведомства имел, как правило, больший политический вес и влияние, чем первый секретарь обкома и уж тем более председатель облисполкома, то хозяйственные решения принимались в интересах ведомств, а не территорий, Каждое министерство, как крупное феодальное хозяйство или частная компания, стремилось к автаркии и, вместо того чтобы организовать кооперацию, развивало внутри своей системы все вспомогательные производства. Оно ориентировалось не на комплекс-

4. География административно-территориального деления...

переработку сырья, а извлечение только тех компонентов, за производство которых несло ответственность, стремилось разместить новые мощности там, где они могли быть быстро освоены, где уже имелись кадры, инфраструктура и т.д. В результате возникали такие чудовищные очаги загрязнения окружающей среды, как, например, комплекс нефтехимических производств в Уфе,

Располагая гораздо большими по сравнению с местными властями ресурсами, министерства были заинтересованы в наращивании производства, а вовсе не в строительстве жилья и социальной инфраструктуры, всегда остававшемся для него второстепенной задачей (так называемый остаточный принцип). О слабости Советов в сравнении с ведомствами красноречиво говорит тот факт, что местным властям принадлежала всего четверть жилого фонда городов, тогда как министерствам — около половины. Финансовая база местных Советов оставалась ограниченной и не менялась на протяжении десятилетий: так, доля всех самостоятельных местных бюджетов в государственном бюджете СССР составляла в 1940 г. 17,2%, 1950-м —16,0%, 1975-м - 17,9%. Если на уровне областей или крупнейших городов местные власти еще располагали определенными возможностями для маневра ресурсами, то в других городах и районах руководство могло располагать главным образом дотациями, выделяемыми им «сверху», из которых состояло 2/3 бюджета, что сковывало их инициативу и порождало иждивенческие настроения [Анимица, Тертышный, 1998].

Партийно-государственное руководство отдавало себе отчет в этих пороках управления и периодически делало попытки повысить роли местных Советов как хозяев территории и координаторов деятельности предприятий союзного и республиканского подчинения, активизировать инициативу снизу. При этом, однако, не шло и речи о принципиальных реформах административно-командной системы, поэтому принимавшиеся меры носили в основном паллиативный характер.

Местное самоуправление В период между декабрем 1991 г. и

и административно- декабрем 1993 г. развитие АТД и

территориальное деление местного самоуправления в России

в постсоветской России: определялось главным образом

пути и перспективы борьбой за власть между президен-

тской администрацией и руководителями Советов. Незадолго до распада СССР, в 1990 г. повысило свой статус большинство автономных образований и был принят со-

30 - 2659

465

Раздел II. Политическая география

державший для того времени много новаций закон «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». После августовского путча 1991 г. главы администраций краев и областей стали назначаться президентом РСФСР (позже — РФ), а они, в свою очередь, назначали глав городов и районов. Таким образом, по политическим причинам была вновь укреплена общегосударственная вертикаль исполнительной власти.

В результате попытки переворота в 1993

вплоть до вступления в силу принятой на декабрьском референдуме Конституции местного самоуправления в России не существовало, так как Советы всех уровней были упразднены.

Тем самым была окончательно ликвидирована советская система управления. В то же время система АТД осталась фактически прежней. Границы республик, краев и областей в связи с их превращением в полноправные субъекты РФ согласно Федеративному договору 1992 г., вошедшему затем в Конституцию,

Хотя при реформировании АТД действует золотое правило «если можно не менять, нужно не менять», в сложившейся системе накопилось много недостатков, и оно, несомненно, будет постепенно эволюционировать. Среди недостатков:

• усложненность иерархической структуры;

• неравноправие административно-территориальных единиц одного уровня: например, есть города областного и районного подчинения, районы, подчиняющиеся непосредственно области, и внутригородские районы в крупных городах;

• чрезмерная дробность и нарушение во многих случаях оптимального соотношения в численности административных единиц разных иерархических уровней;

• слабость многих районных центров и даже центров субъектов федерации.

На 1 января 2000 г. в РФ насчитывалось 1087 городов, 2022 поселка городского типа, 24 307 сельских советов, сельских округов и волостей, 1868 районов и 325 городских районов и округов. Если в среднем на один субъект РФ (кроме Москвы и Петербурга) приходится 21 административный район и 7 городов областного подчинения, то в Московской области, например, насчитывается 39 районов и 55 городов областного подчинения (в сумме

466

4. География административно-территориального

467

94 единицы — многократно больше оптимальных 10—15), в Башкортостане — 74, Алтайском крае — 71, Краснодарском крае — 66 и т.п. Естественно, что при таком многообразии административно-территориальных единиц они резко отличаются по всем социально-экономическим параметрам. Усиливается мозаичность социально-экономического пространства, удорожается управленческий аппарат. В маломощных районах ввиду финансовой и кадровой слабости заведомо затруднено развитие местного самоуправления.

В современной России внутрирегиональные различия часто намного больше межрегиональных.

Только 40% райцентров обладают статусом города, а в более чем половине райцентров насчитывается менее 10 тыс. жителей, чего явно недостаточно для выполнения административных функций даже на уровне района. В ряде регионов городов среди райцентров еще меньше [Акименко и др., 1996].

АТД ныне — прерогатива субъектов федерации. Некоторые из них уже устанавливают свое деление, отличное от унаследованного советского, существующего в большинстве республик и областей. Например, в Свердловской области введены округа как промежуточное звено между областью, городами и районами. Однако нужны общероссийские законодательные рамки реформ внутрирегионального АТД, иначе страна может столкнуться с трудностями из-за разнобоя в числе, уровне и компетенциях административно-территориальных единиц.

По этим и многим другим причинам для нынешнего, седьмого этапа до сих пор характерна неопределенность. С одной стороны, в действующей Конституции прямо записано, что местное самоуправление не входит в систему органов государственной власти. В августе 1995 г. принят закон РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Он не увязывает территориальную организацию местного самоуправления с АТД, но и не исключает такую увязку.

Иными словами, закон основывается на «поселенческом», а не административно-территориальном принципе местного самоуправления. Введено понятие «муниципальное образование»: им может быть район, волость, село, группа сел, микрорайон или жилой комплекс в городе.

Муниципальное образование имеет собственность, бюджет и выборные органы.

Раздел //. Политическая география

С другой стороны, дискуссии о государственном устройстве России, начавшиеся в переломные годы (1990—1992), продолжаются, а в некоторые периоды (например, в связи с избранием нового президента в 2000 г.) даже активизируются. Некоторые их участники убеждены, что России самоуправление вообще не нужно. В таких субъектах РФ, как Татарстан и Удмуртия, действие закона о местном самоуправлении необоснованно распространяется только на сельские населенные пункты.

Формирование межрегиональных ассоциаций регионального взаимодействия, а затем федеральных округов, наряду с итогами дискуссий последних лет, показывает: не исключено, что «маятник» эволюции российского АТД продолжит свое движение. На очереди — волна укрупнения или создания «над»- или «межрегиональных» административных единиц — возможно, ими станут образованные в 2000 г. федеральные округа. Как бы то ни было, опыт свидетельствует, что средний размер единицы основного деления в России колебался вокруг неких «естественных» оптимальных значений, что, вероятно, связано с транспортной проницаемостью пространства и конфигурацией системы крупных городов. Не случайно столь устойчиво АТД Европейской части России: 42 старые губернии в той или иной форме (области, края, АССР или нынешние республики) существовали и в советский период, и после распада СССР, продолжая более чем 200-летние традиции своих предшественников [Тархов, 2000]).

В мировой практике накоплен богатый опыт административно-территориальных преобразований, выработаны некоторые их принципы, которые можно сформулировать следующим образом.

• Смежность. Единицы АТД должны бытьсмежными: «островков», отдаленных от основной территории коридорами или естественными барьерами, далеко выдающихся выступов не должно быть вовсе или они должны быть сведены к минимуму.

• Компактность. Единицы АТД должны иметь компактную форму,

• Пропорциональность. Число единиц АТД каждого ранга должно вписываться в «коридор оптимальности»; различия их по территории, численности населения, хозяйственному потенциалу не должны быть слишком велики, но вместе с тем АТД должно соответствовать степени освоенности и плотности населения территории.

468

4. География административно-территориального

469

• Преемственность. Границы АТД должны по возможности не нарушать сложившихся границ, что сохраняет инфраструктуру, в том числе систему коммуникаций, обеспечивает сопоставимость информации.

• Соответствие идентичности. Заведомо искусственные границы, не считающиеся с историческими традициями и культурными различиями, будут отвергнуты населением и нанесут ущерб социальной стабильности. Из этого вытекает, что любые реформы могут быть эффективными только тогда, когда проводятся демократическим путем (в том числе путем «саморайонирования»- населения).

• Необходимость «критической массы». Единицы АТД должны быть достаточно «мощными», чтобы обеспечить финансовую базу местному самоуправлению, а население — подобающим набором услуг. В странах с более развитой социальной и транспортной инфраструктурой административный центр может располагаться не в главном центре. Для России и многих других, особенно учитывая традиции централизма, «критическую массу», т.е. материальную возможность выполнять управленческие функции, должен иметь и административный центр.

• Взаимодополняемость, В единицах АТД, особенно высших рангов, должны быть соблюдены пропорции между богатыми и бедными районами, узкоспециализированными населенными пунктами и территориями с диверсифицированными функциями. Это должно способствовать территориальной справедливости, обеспечить более равную доступность социальных услуг, повысить кри-зисоустойчивость хозяйства.

• Гибкость и адаптивность, АТД должно сравнительно легко приспосабливаться к изменениям в обществе — сдвигам в технологиях, экономике, расселении, потреблении, учитывать и изменения в территориальной структуре хозяйства — например, ход освоения новых районов.

Один из главных уроков изучения реформ АТД состоит в крайне осторожном отношении к проектам всяких изменений административных границ. Проработка этих проектов с географической точки зрения основывается на:

• анализе истории сдвигов в ЛТД за длительный период, устойчивости конкретных участков современных административных границ, выявлении «островков» тяготеющей к главным центрам тер

Раздел II. Политическая география

470

ритории, никогда не менявшей свою административную принадлежность, устойчивости выполнения административных функций городами, т.е. естественно-исторической основы административного районирования;

• изучении сеток ведомственного деления страны (военных округов, железных дорог, округов по управлению энергохозяйством и т.п.), совокупность которых отражает реальное хозяйственное, транспортное и социальное членение территории;

• сопоставлении имеющихся сеток отраслевого и интегрального экономического, социального и иных видов районирования;

• изучении ареалов тяготения важнейших городов — в первую очередь трудовых и иных поездок населения;

• анализе социально-культурной оснащенности городов разного ранга для выполнения функций административных центров в узловых районах;

• решении комплекса социально-географических задач, включающего выявление культурно-географических различий в стране, регионализма, различий в условиях и уровне жизни, барьерности существующих административных границ и др.

Вряд ли можно сомневаться, что укрепление экономики страны заставит если не в общегосударственном масштабе, то на уровне субъектов федерации более активно обратиться к поискам форм государственного устройства и гибкого административно-территориального деления, соответствующих российским традициям и мировому опыту.