СУБНАЦИОНАЛЬНЫЙ АВТОРИТАРИЗМ В РОССИИ: BACK IN THE USSR?

Практика субнационального авторитаризма советского периода значима для анализа его трансформации в постсоветский период в двух взаимосвязанных аспектах. (1) Она стала «точкой отсчета» для процессов децентрализации 1990-х и рецентрализации 2000-х годов, которые испытали на себе эффекты зависимости от предшествующего пути развития (path-dependency).

(2) Она играла роль своего рода нормативного
ориентира — значительная часть российской элиты в 2000-е годы рассматривала в качестве идеала управления (в том числе и регионального) «хорошую» советскую практику очищенную от присущих ей недостатков. Вместе с тем централизованный субнациональный партийный авторитаризм в СССР был сложной политической конструкцией. С одной стороны, он характеризовался иерархической концентрацией власти и ресурсов, которая поддерживалась вертикально интегрированными структурами КПСС и союзных министерств и ведомств, включая и силовые (от армии до КГБ). С другой стороны, на локальном уровне территориальные комитеты КПСС выполняли функции социальной интеграции и распределения социальных благ, а кроме того, выступали как заинтересованные группы в лоббировании интересов территорий на вышестоящих уровнях иерархии. Асимметрия различных территорий страны, в зависимости от их административного статуса, уровня социально-экономического развития, поселенческой структуры, отраслевой структуры и ряда других исторически сложившихся факторов, порождала эффекты «ведомственности» и «местничества» в местном управлении, сыгравшие значимую роль в постсоветский период (Rutland, 1993; Gel’man et al., 2003).
В последние десятилетия советской эпохи советская система регионального и местного управления столкнулась с усугублением проблем принципал-агентских отношений в силу возрастания издержек и снижения эффективности централизованного контроля. Имевшиеся у Центра стимулы (от селективных репрессий до ротации кадров) применялись слабо, а сами отношения между общенациональным и суб- национальными режимами можно описать как неформальный контракт «лояльность в обмен на невмешательство».[366] Иначе говоря, распределительный потенциал государства в 1960-1980-е годы плавно перетекал под контроль локальных элит, извлекавших ренту благодаря монополизации взаимосвязей с акторами общенационального уровня.[367]

Перестройка, сопровождавшаяся инициированной «сверху» масштабной сменой управленческих кадров на локальном уровне, нанесла сильный удар по равновесию субнационального авторитаризма. В ряде регионов она порождала конфликты между заинтересованными группами и подрывала укоренившиеся патронажно-клиентельные связи (McAuley, 1997; Gel’man et al., 2003; Moses, 2008). Введение разделения властей и в особенности проведение первых конкурентных выборов в региональные и местные Советы весной 1990 года окончательно подвели черту под институциональной основной централизованного субнационального партийного авторитаризма советского периода. Но распад Советского Союза, процессы экономической трансформации и политика институциональных изменений, запущенных федеральным Центром на локальном уровне, вскоре привели к тому, что на смену централизованному субнациональному авторитаризму пришел децентрализованный.
Во-первых, непреднамеренные последствия распада СССР повлекли за собой существенное ослабление не только распределительного, но и силового потенциала Центра (Solnick, 2000; Stoner-Weiss, 2006). Его побочным эффектом стала спонтанная передача от Центра на локальный уровень важнейших рычагов управления, включая полномочия в сфере институционального регулирования и силовые структуры, порой de facto переходившие в подчинение региональных политико-финансовых (и криминальных) группировок (Volkov, 2002).
Во-вторых, экономический спад 1990-х годов привел к кризису «ведомственности» на уровне регионального и местного управления, которая лишь в незначительной мере была восстановлена в процессе территориальной экспансии общенациональных финансово-промышленных групп в начале 2000-х годов (Зубаревич, 2002; Gel’man et al., 2003; Петров, 2007). На фоне пространственной поляризации и нарастания неравенства как между регионами, так и между муниципалитетами внутри регионов и сдвигов ресурсных баз на субнациональном уровне эти процессы способствовали усилению контроля локальных элит над экономическими ресурсами. В частности, они играли роль «группы вето» в отношении прав собственности (Паппэ, 2000) и концентрировали в своих руках бюджетные средства, субнациональная доля которых превысила 60 % в общем объеме российского бюджета (Konitzer, 2005: 57).
В-третьих, общефедеральная политика институционального строительства в сфере регионального и местного управления после 1991 года носила крайне непоследовательный характер; в целом она способство
вала усилению полномочий органов исполнительной власти за счет легислатур и подрыву намечавшегося в ряде регионов в начале 1990-х годов становления политического плюрализма (Gel’man, 2000; Golosov, 2004). Попытки Центра сохранить административный контроль над региональным и местным управлением в краях и областях имели ограниченный эффект, а введение в середине 1990-х годов под давлением локальных элит повсеместных выборов органов исполнительной власти на всех уровнях привело к становлению политически автономных от Центра региональных и локальных политических режимов (Gel’man et al., 2003; Голосов, 2008). Таким образом, на смену высокой централизации советского периода пришла «обвальная» (Митрохин, 2001) постсоветская децентрализация 1990-х годов.
Хотя характеристики децентрализованных политических режимов в регионах и городах России существенно различались в зависимости от констелляции элит на уровне отдельных регионов и городов страны (Gel’man et al., 2003; Golosov, 2004), большинство из них демонстрировали тенденции к становлению децентрализованного субнационального авторитаризма. Социальная база этих режимов включала зависимые от региональных и местных властей слои населения, работников общественного сектора (в первую очередь, «бюджетников») (Brie, 2004), подконтрольный локальным элитам местный бизнес (Паппэ, 2000) и локальные криминальные группировки, получавшие возможности для своей легализации в обмен на поддержание статус-кво (Volkov, 2002). Локальные лидеры были способны не только не допустить организованного протеста населения на соответствующей территории, но и инициировать управляемые ими протестные акции в целях давления на Центр (Robertson, 2007). В ряде российских республик этнополитическая мобилизация служила средством закрепления монополии этнических элит в рамках субнационального авторитаризма (Hale, 2003; Lankina, 2004).
Слабость политических партий на локальном уровне (Golosov, 2004) во многом облегчала, как правило, не связывавшим себя ни с одной из партий региональным и местным лидерам монополизацию власти, несмотря на проведение конкурентных выборов (или даже благодаря их проведению), — доля поражений инкумбентов на них с середины 1990-х годов неуклонно падала (Konitzer, 2005; Голосов, 2008). В этот же период произошло и превращение локальных элит в ведущих акторов общенационального политического процесса, способных играть роль «группы вето» в ходе федеральных выборов. Логическим развитием данных процессов стало формирование в ходе думских выборов
1999 года созданного при активном участии субнациональных лидеров блока «Отечество — Вся Россия», который претендовал на роль «партии власти», но в итоге потерпел поражение, помимо прочего, из-за неспособности его участников решить проблемы коллективного действия (Hale, 2006). Со своей стороны, Центр, будучи не в состоянии препятствовать развитию децентрализованного субнационального авторитаризма, пытался опереться на локальных лидеров в целях сохранения собственной власти в ходе конкурентных федеральных выборов. Следствием этого стали политика «селективного умиротворения» отдельных территорий (Treisman, 1999) и предоставления эксклюзивных прав ряду регионов. Неудивительно, что большинство наблюдателей оценивали данные тенденции сугубо негативно (Solnick, 2000; Митрохин, 2001; Stoner-Weiss, 2006).
Как можно видеть, многие черты децентрализованного субнационального авторитаризма в России 1990-х годов совпадали с характеристиками американских политических машин конца XIX—начала XX века. В обоих случаях субнациональным режимам были присущи патримониальное господство и контроль над политическим процессом на локальном уровне, политическое влияние на общенациональном уровне и монополизация взаимосвязей с общенациональными акторами. Общенациональные партии в обоих случаях были слабы, и связи локальных лидеров с ними носили характер ad hoc (даже в условиях формальной принадлежности ряда российских губернаторов к КПРФ); сходными были и высокий уровень экономического монополизма и коррупции, а также тенденции к «захвату государства» группами экономических интересов.[368]
Однако и различия российского и американского случаев были весьма существенны. Во-первых, в отличие от США, в России спрос на подрыв субнационального авторитаризма «снизу», на локальном уровне, был незначительным и никакого подобия реформистского движения не возникало. Причины этого были связаны не только с глубокой укорененностью патронажно-клиентельных связей в российском обществе (Афанасьев, 2000), но и с отсутствием альтернативных механизмов координации оппозиции на локальном уровне, а также отчасти с контекстом 1990-х годов, когда экономический спад стимулировал всех участников политического процесса к сохранению, а не к подрыву статус-кво.

Во-вторых, если в США во времена президента Т. Рузвельта общенациональные политические и экономические акторы выступали союзниками реформистов в их стремлении к подрыву «политических машин» «снизу», на локальном уровне, то в России такие альянсы не возникали и в силу политики Центра. Если в 1990-е годы общенациональные акторы, не имея ресурсов для борьбы с субнациональным авторитаризмом, вынуждены были принимать его как данность, то в 2000-е годы они использовали возможности для его кооптации «сверху» в общенациональную систему авторитарного правления.
Поворотными моментами в судьбе российского субнационального авторитаризма стали три последовавших друг за другом события. (1) Финансовый кризис 1998 года, который в полной мере продемонстрировал значимость проблем взаимоотношений Центра и регионов для развития страны, сформировав своего рода общественный запрос на рецентрализацию со стороны общенациональных акторов (Митрохин, 2001: 74). (2) Активное участие локальных элит в думской избирательной кампании 1999 года на стороне потерпевшего поражение блока «Отечество — Вся Россия» (Golosov, 2004; Hale, 2006). (3) Начало экономического роста, сопровождавшееся экспансией из Центра на периферию крупного общенационального бизнеса, заинтересованного в снижении входных барьеров на локальные рынки (Зубаревич, 2002).
Политика рецентрализации управления, начатая в 2000 году по инициативе В. Путина (Reddaway, Orttung, 2004-2005; Гельман, 2006), стала ответом на эти вызовы. Она была направлена на восстановление контроля Центра над силовым и над распределительным потенциалом государства, в 1990-е годы оказавшимся под контролем локальных акторов.

Административная рецентрализация (включая возврат подразделений федеральных ведомств в регионах под контроль Центра), рецентрализация экономических ресурсов, приведшая к повышению концентрации финансовых ресурсов в руках Центра за счет сокращения доли бюджетных средств, которые управлялись региональными и местными органами власти, и, наконец, частичный отказ от практики предоставления Центром эксклюзивных прав отдельным территориям — вот лишь некоторые следствия этой политики. Каково было ее влияние на субнацио- нальный авторитаризм в России?
Восстановление контроля Центра сопровождалось вытеснением локальных акторов на периферию общенациональной политики — их роль в принятии решений резко снизилась, будучи институционально закреплена такими мерами, как реформа Совета Федерации и введение пропор
циональной избирательной системы на думских выборах. Тем не менее прямое принуждение локальных акторов посредством централизованного государственного аппарата не давало эффекта. На субнациональном уровне Центр не был способен с помощью одних лишь административных мер взять под свой контроль локальные режимы, многие из которых к началу 2000-х годов оказались способными искоренить автономию потенциальной оппозиции в лице местного бизнеса, легислатур и отделений политических партий (Голосов, 2008: 25-26). Поэтому важнейшим инструментом восстановления контроля Центра стали институциональные изменения, и в частности продвижение политических партий с общенационального на региональный и местный уровни. Если в контексте демократизации общенациональных режимов в Латинской Америке эти меры были направлены на подрыв субнационального авторитаризма (Gibson, 2005), то в контексте становления авторитарного режима в России они оказались средствами его политической кооптации.
Начиная с 2003 года по инициативе президентской администрации на выборах региональных легислатур была принудительно введена смешанная избирательная система, призванная закрепить влияние в регионах общефедеральных партий, и прежде всего главного орудия Кремля— «Единой России» (Gel’man, 2008; Reuter, Remington, 2009). Но эта мера дала лишь ограниченный эффект с точки зрения усиления контроля Центра над локальными лидерами. Напротив, в 2003-2004 годах «Единая Россия» добивалась успехов на региональных и местных выборах лишь там, где отделения этих партий сами находились под контролем губернаторов и/или мэров городов. Те же, в свою очередь, не имели стимулов, чтобы класть все яйца в одну корзину, и распределяли поддержку между разными партиями и блоками, созданными находившимися под их контролем локальными отделениями общенациональных партий (Голосов, 2008:28). Более того, стимулирование межпартийной конкуренции само по себе расширяло набор политических альтернатив на региональном и местном уровне, что, как справедливо полагает Г. Голосов, в перспективе могло бы способствовать подрыву субнационального авторитаризма (Ibid.: 29). Такое развитие событий едва ли входило в планы руководителей страны, заинтересованных прежде всего в удержании власти в ходе федеральных выборов 2007-2008 годов.
Такой исход мог быть обеспечен, помимо прочего, при включении локальных «политических машин» в состав общенациональной «колонны». Поэтому принятое Центром в 2004 году решение об отмене выборов глав исполнительной власти регионов стало логическим продолже
нием политики рецентрализации (Гельман, 2006). Что же касается мэров городов, то, несмотря на усилия «Единой России», их отмена в масштабах страны в целом не состоялась, но в ряде регионов и городов сами мэры, избираемые населением, были заменены наемными сити-менеджерами, находившимися под контролем глав исполнительной власти регионов, а во многих случаях — и «Единой России». К лету 2007 года эта практика распространилась почти в трети городов России, причем главным фактором, способствовавшим такого рода институциональным изменениям, стал высокий уровень электоральной поддержки «Единой России» на локальном уровне (Gel’man, Lankina, 2008). Можно говорить о том, что и здесь те же институты, которые в начале XX века в американских городах использовались для подрыва субнационального авторитаризма, в российских городах оказались инструментом его инкорпорации в состав авторитаризма общенационального.
Введение фактического назначения глав исполнительной власти регионов, по сути, означало новый неформальный контракт между Центром и локальными лидерами, который решал проблему взаимных обязательств, ранее препятствовавшую превращению «Единой России» в доминирующую партию (Reuter, Remington, 2009). Институциональные изменения также определяли новые стимулы к поведению локальных лидеров, вынуждая их быть лояльными «Единой России» и при этом не оставляя им прежних возможностей для диверсификации политических инвестиций (Голосов, 2008: 30). Не стоит удивляться тому, что на думских выборах 2007 года 65 из 85 глав исполнительной власти регионов вошли в список «Единой России» (Gel’man, 2008), хотя еще на думских выборах года в список «Единой России» входило менее половины региональных лидеров. В свою очередь, Центр по большей части стремился сохранить у власти прежних региональных лидеров (Титков, 2007) в обмен на их способность приносить Центру голоса на федеральных выборах. Поэтому не подтвердился прогноз о том, что «отмена выборов губернаторов приведет к снижению эффективности и последующему упадку региональных электоральных машин» (Лихтенштейн, 2007: 242). Напротив, именно способность контролировать локальный электоральный процесс любыми средствами, а отнюдь не эффективность регионального и местного управления обеспечивали выживание назначенных Центром региональных лидеров в ходе федеральных выборов 2007-2008 годов.[369] Компро
мисс между федеральными и локальными лидерами, достигнутый по схеме «монопольное сохранение власти в обмен на “правильные” результаты голосования» (Голосов, 2008: 33), стал, таким образом, важнейшей составной частью «электорального авторитаризма» (БсЬесНег, 2006) в России.
Можно утверждать, что централизация субнационального авторитаризма и изменение его оснований с чисто персоналистских на партийные укрепили локальные режимы, поскольку «политический монополизм губернаторов должен был сочетаться с монополизмом “Единой России” на все значимые выборные позиции регионального и муниципального уровней» (Голосов, 2008: 30). Экономическая основа этих режимов строилась на системе политически обусловленных обменов ресурсами между Центром, региональными и местными органами власти, которые протекали в духе известной модели «политического бизнес- цикла», с той лишь разницей, что объектами выплат были не граждане, а локальные элиты (Стародубцев, 2008). Экономическую базу централизованного субнационального партийного авторитаризма также поддерживали крупные корпорации, в 2000-е годы расширившие свое влияние на локальном уровне и заинтересованные в поддержании статус-кво на соответствующих территориях (Зубаревич, 2002), а кроме того, политически зависимые от Центра. По сравнению с 1990-ми годами социальная база субнационального (так же, как и общенационального) авторитаризма расширилась за счет растущего городского среднего класса, в условиях экономического роста и потребительского бума готового поддержать статус-кво и не склонного к нарушению складывающегося политического равновесия.
Сложившийся в России 2000-х годов централизованный субнациональный партийный авторитаризм существенным образом отличался как от централизованной бюрократической модели (практикуемой в постсоветской Центральной Азии или в Беларуси), так и от модели децентрализованного субнационального авторитаризма 1990-х годов. Скорее его черты оказались сходны с описанным выше случаем Южной Италии. Общей чертой этих режимов являются не только господство патронажно-клиентельных связей, негативные стимулы к поддержанию лояльности локальных акторов и незначительное их вознаграждение со стороны правящих групп, но и отсутствие значимых сил, способных
к подрыву локальных режимов «снизу» (на манер реформистского движения в городах США). Существенным отличием российского случая служит политический монополизм доминирующей партии не только на субнациональном, но и на общенациональном уровне, сближающий его со случаями Мексики 1930-1980-х годов и СССР.
Действительно, сравнение сегодняшних субнациональных режимов в России с практикой регионального и местного управления советского периода дает основание для ряда параллелей. Как и 30 40 лет назад, российские регионы и города управляются чиновниками, de facto назначенными из Центра при формальном одобрении локальных элит. Решение ими важнейших экономических задач — обеспечение развития территории и привлечение ресурсов на территорию извне, — как и прежде, зависит от эффективности неформального лоббирования в Центре. Их возможности для политического маневра на локальном уровне и за его пределами ограничены структурой экономически заинтересованных групп и заданными ею феноменами «местничества» и «ведомственности» на уровне регионов и городов. Да и тенденция к выстраиванию взаимоотношений локальных органов власти и экономических агентов по модели «государственного корпоративизма», отмеченная некоторыми исследователями (Петров, 2007; Яковлев, Фрай, 2007), не так далека от картины, нарисованной Дж. Хафом в 1960-е годы (Hough, 1969).
Хотя «Единая Россия» не является реинкарнацией господства КПСС (Gel’man, 2008), роль корпораций во главе с «Газпромом» мало чем напоминает диктат прежних общесоюзных ведомств, а губернаторы и мэры не стали (по крайней мере, пока) «постсоветскими префектами», неконкурентный характер общенационального и субнациональных режимов и монополизация экономики, ныне основанная не на централизованном планировании, а на извлечении ресурсной ренты, позволяют говорить о сходстве многих значимых тенденций. Более того, субнацио- нальные авторитарные режимы в сегодняшней России подвержены воздействию тех же проблем принципал-агентских отношений, что и их предшественники в Советском Союзе. Центр, как и в советский период, стремится минимизировать издержки своего контроля над локальными элитами, прибегая к таким относительно дешевым, но не слишком эффективным средствам, как перераспределение ренты между локальными лоббистскими группами и селективные репрессии в отношении попавших под очередную раздачу «стрелочников», роль которых все чаще отводится мэрам городов (Медведев, 2008). Пока что ни государственный аппарат, ни доминирующая партия не сильно преуспели в решении
этих проблем. Спонтанная передача Центром ресурсов под контроль ряда локальных лидеров (особенно в республиках) в рамках отмеченного выше неформального контракта «лояльность в обмен на невмешательство» лишь усугубляет принципал-агентские отношения.
Как видно, российский субнациональный авторитаризм в 2000-е годы осуществил поворот от децентрализованной к централизованной партийной модели по схеме «back in the USSR». Можно ли ожидать в сегодняшней России преемственности с советским периодом с точки зрения возможной траектории последующего развития субнационального авторитаризма и продолжительности его существования?

<< | >>

↑

Источник: В. Гельман, О. Маргания. Пути модернизации: траектории, развилки и тупики : Сборник статей. — СПб. : Издательство Европейского университета в Санкт-Петербурге. — 408 с.. 2010

Еще по теме СУБНАЦИОНАЛЬНЫЙ АВТОРИТАРИЗМ В РОССИИ: BACK IN THE USSR?:

- Банковская деятельность (контрольные) - Бизнес-планирование - Бухгалтерский учет (лекции) - Занятость населения - История экономики - Макроэкономика - Международные экономические отношения (МЭО) - Менеджмент - Налоговая деятельность - Региональная экономика - Рынок труда - Управление персоналом (контрольные) - Финансовое планирование и прогнозирование - Ценообразование (контрольные) - Экономика природопользования - Экономический анализ (контрольные) -