КАЧЕСТВО ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

Государственное управление складывается из традиций и институтов, посредством которых осуществляется власть в стране.[198]
Что оценивается?
Недавно Всемирный банк отмечал десятилетие (1996-2006) проекта измерения качества государственного управления в глобальном масштабе.

Первоначально замеры делались раз в 2 года, однако начиная с 2002 года они производятся ежегодно. Каждый раз публикация данных сопровождается подробным докладом, описывающим основы методологии анализа и важнейшие полученные результаты.[199] В 2007 году авторы докладов — Д. Кауфман, А. Краай и М. Маструцци — ответили на критику их методов анализа.[200] Как бы то ни было, на сегодняшний день этот проект является наиболее развернутым и глубоким анализом эффективности государства.
Не случайно ежегодные доклады вышеназванных экономистов называются «Государственное управление имеет значение» (Governance Matters). Это название перекликается со знаменитым высказыванием Д. Норта о том, что «институты имеют значение». И действительно, за 10 лет исследований было найдено немало доказательств тому, что во многом именно качеством государственных институтов объясняются успехи или неуспехи стран в их социально-экономическом развитии.[201]

В рамках продолжающегося цикла исследований осуществляется оценка качества государственного управления по шести направлениям. Учет мнения населения и подотчетность государственных органов. Данные показатели позволяют оценить, в какой степени граждане страны имеют возможность выбирать правительство, а также оценить такие аспекты жизни общества, как свобода слова, свобода объединений, наличие свободных СМИ. Политическая стабильность и отсутствие насилия. Данное направление позволяет оценить существующие представления о степени вероятности дестабилизации и свержения правительства неконституционными методами или с применением насилия, в том числе терроризма. Эффективность работы правительства. Оценка качества государственных услуг, качества работы государственных служащих, степени независимости государственных служащих от политического давления, качества выработки и реализации политики, степени надежности приверженности правительства заявленной политике. Качество регулирования. Оценка способности правительства формулировать и реализовывать рациональную политику и правовые акты, которые допускают развитие частного сектора и способствуют его развитию. Верховенство закона. Оценка степени уверенности различных субъектов в установленных обществом нормах, а также соблюдения ими этих норм, в частности эффективности принудительного исполнения договоров, работы полиции, судов, уровня преступности и распространения насилия. Контроль коррупции. Оценка распространенности использования государственной власти в корыстных целях, включая мелкие и крупные формы коррупции, а также степени «учета» государством интересов элиты и частных предпринимателей.
На рисунке 4 приведены результаты сравнения средних перцентиль- ных оценок по всем показателям по ряду регионов мира в 2006 году. Как можно видеть, страны бывшего СССР (без стран Балтии) уступают всем прочим регионам мира по качеству государственного управления. Лишь по качеству регулирования этот регион занял предпоследнее место, минимально опередив Африку южнее Сахары.
Литву и Чили, Чили и Финляндию (A Decade of Measuring the Quality of Governance. Governance Matters 2007: Worlwide Governance Indicators 1996-2006. Washington, D.C.: The World Bank, 2007. P. 1).



¦ Вост. Европа и Балтия ? Юж. Азия

? Лат. Америка              Е?Э Бл. Восток и Сев. Африка
Ш Африка южнее Сахары              ? Бывший СССР

Рис. 4. Качество государственного управления в 2006 г. по показателям 1-6 (перцентили, среднее по региону).
Источник: World Government Indicators-2007. World Bank. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www. govindicators.org

Используемые источники и методология измерений
В докладе 2008 года показателями государственного управления охвачен период с 1996 по 2007 год.16 Они освещают положение дел для 212 стран и территорий. Для их получения задействованы 340 переменных, измеряющих восприятие государственной власти. Данные получены из 35 разных источников, предоставленных 32 организациями. Они отражают мнения десятков тысяч респондентов в различных странах и регионах мира, а также тысяч экспертов частных компаний, НПО и организаций государственного сектора.
С течением времени количество источников, используемых для каждого из основных индикаторов, увеличивалось. Это отражается в росте среднего количества источников, приходящихся на одну страну (с 6 в 1996 году до 13 в 2007-м). Благодаря этому росту источников доля стран, для которых оценки государственного управления строятся лишь на одном источнике, сократилась с 15 % в 1996 году до 7 % в 2007-м.
Важным следствием этого расширения доступных данных стало то, что стандартные ошибки значений индикаторов государственного

управления существенно снизились. В 1996 году средняя (для всех стран и индикаторов) стандартная ошибка составляла 0,33. В 2007 году стандартная ошибка варьировалась от 0,18 до 0,23 для 5 из 6 индикаторов, в то время как для политической стабильности она была несколько выше (со значением 0,26 против 0,37) в 1996 году (отражая тот факт, что число источников данных для этого индикатора ниже).
Существенное снижение стандартных отклонений (в среднем оно составило 1/3) иллюстрирует выгоды, выраженные в точности конструирования композитных индикаторов, основанных на расширении количества источников, включающих в себя столько информации, сколько возможно. Поскольку эти индикаторы включают информацию из многих источников, они дают большую точность, чем любой отдельный используемый в исследовании источник данных. За все временные периоды среднее стандартное отклонение данных из отдельных источников было существенно выше 0,6 с межквартильным диапазоном от 0,46 до 0,9. Другими словами, в среднем нынешний набор агрегированных индикаторов дает стандартное отклонение более чем вполовину меньшее по сравнению с данными из любого отдельного источника.
В перечисленные выше шесть основных показателей агрегируется поток информации, получаемой от множества респондентов. Для этого используется специальный статистический метод — модель ненаблюдаемых компонент.[202] Основное его преимущество заключается в том, что эти агрегированные индикаторы более информативны в отношении ненаблюдаемых характеристик государственного управления, чем любые индивидуальные источники данных. Более того, эта методология позволяет демонстрировать точность или неточность оценок государственного управления в каждой стране.
Процедура агрегирования прежде всего переформатирует (приводит к единой шкале) отдельные показатели из каждого используемого источника, с тем чтобы сделать их сравнимыми по всем источникам. Затем создается взвешенная средняя каждого из этих источников информации, для того чтобы получить тот или иной агрегированный показатель государственного управления. Веса же, придаваемые каждому источнику информации, как раз и основываются на оценках точности каждого источника, которые дает модель ненаблюдаемых компонент.

Идентифицирующее допущение в модели ненаблюдаемых компонент заключается в том, что любая наблюдаемая корреляция, например между двумя измерителями коррупции, вытекает из их общего, но явно ненаблюдаемого источника коррупции. Из этого предположения следует, что те источники данных, которые более тесно коррелируются друг с другом, дают более достоверную информацию относительно коррупции и, таким образом, им придаются большие веса.[203]
Единицы, в которых измеряются основные показатели качества государственного управления, следуют нормальному распределению со средним значением 0 и одним стандартным отклонением в каждом периоде. Это означает, что все оценки ложатся в интервал значений от -2,5 до +2,5, причем большее число в этом интервале отвечает лучшему положению дел.[204] В результате представленные в проекте агрегированные оценки не дают информации о глобальных тенденциях в сфере качества государственного управления, но зато они информативны в том, что касается изменений в относительном положении страны с течением времени (табл. 10).
В таблице 10 представлены как страны, добившиеся наибольшего прогресса в деле обеспечения верховенства закона (положительный сдвиг не менее чем на 0,5), так и страны, допустившие максимальные провалы в обеспечении верховенства закона (отрицательный сдвиг не менее чем на 0,5).

Кроме того, там же, в графе «Согласны», приводится количество источников, доступных как в 1998, так и в 2007 году, чья оценка изменений в соответствующей стране совпадает с оценкой общего изменения. Помимо этого дается количество источников (также доступных как в
1998, так и в 2007 году), которые утверждают либо об отсутствии изменений (графа «Без изменений»), либо полагают, что изменения происходили, но в противоположном направлении (графа «Не согласны»). В последнем столбце подсчитаны доли источников, согласных с оценкой общего изменения в виде отношения «согласных» к сумме «согласных» и «не согласных». Как видно, средний «норматив согласия» по данному разделу равен 0,94.
Таблица 10
Существенные изменения по странам в сфере верховенства закона20

Страна	2007 (уровень)	1998 (уровень)	Изменение	Согласны	Без изменений	Не согласны	Согласны/ (согласны + не согласны)
Зимбабве	-1,67	-0,50	-1,17	9	0	/>1	0,90
Эритрея	-1,10	-0,22	-0,89	4	0	0	1,00
Венесуэла	-1,47	-0,69	-0,78	10	1	1	0,91
Боливия	-0,96	-0,30	-0,66	7	2	0	1,00
Кот-д’Ивуар	-1,54	-0,90	-0,64	6	2	0	1,00
Тринидад и Тобаго	-0,22	0,36	-0,59	6	0	1	0,86
Аргентина	-0,52	0,04	-0,56	9	2	1	0,90
Эстония	1,00	0,50	0,50	7	2	0	1,00
Таджикистан	-1,13	-1,75	0,61	3	3	0	1,00
Сербия	-0,57	-1,30	0,74	3	1	1	0,75
Грузия	-0,44	-1,18	0,74	4	2	1	0,80
Руанда	-0,65	-1,47	0,82	4	1	0	1,00
Либерия	-1,06	-2,07	1,01	3	1	0	1,00
Кирибати	0,84	-0,69	1,53	1	0	0	1,00
Средняя				5,43	1,21	0,43	0,94

Источник: Kaufman D., Kraay A., Mastruzzi М. Governance Matters VII. P. 35.


!supportMisalignedColumns]>

Источник	Выборка	Среднее по выборке		Стандартное отклонение по странам		Изменение (1996-2007)	t-статистика
		9661	2007	9661	2007
CPIA — Country Policy and Institutional Assessment	125	0,40	0,42	0,17	0,15	0,02	1,23
DRI — Global Insight Global Risk Services	106	0,71	0,81	0,20	0,17	0,10	3,86
EIU — Economist Intelligence Unit	120	0,49	0,53	0,27	0,24	0,04	1,30
GSC — World Economic Forum Global Competitiveness Survey (организованная преступность/полиция/ независимое правосудие)	94	0,57	0,60	0,21	0,19	0,03	1,18
HER — Heritage Foundation Index	153	0,57	0,46	0,23	0,19	-0,11	-4,05
HUM — Cingranelli Richards Human Rights Database and Political Terror Scale	155	0,60	0,40	0,35	0,42	-0,20	-4,54
PRS — Political Risk Services International Country Risk	140	0,72	0,63	0,23	0,22	-0,09	-3,53
QLM— Business Environment Risk Intelligence Financial Ethics Index	115	0,45	0,44	0,29	0,30	-0,01	-0,29
WMO — Global Insight Business Conditions and Risk Indicators	182	0,57	0,59	0,24	0,22	0,02	0,82

Таблица 11



Ранее утверждалось, что глобальные индикаторы качества государственного управления не дают информации о тенденциях глобальных средних, поскольку для удобства выбора единиц измерения предполагалось, что они равны 0 в каждом периоде. В то время как агрегированные индикаторы, несомненно, информативны в том, что касается относительного сравнения отдельных стран (или их групп) во времени, то для того, чтобы оценить тенденции глобальных средних, необходимо вернуться к использованным отдельным источникам.
В таблице 11 показаны глобальные тенденции по одному из индикаторов («Верховенство закона»). В ней приводится количество стран, охваченное тем или иным источником. Затем дается среднее по всем странам и источникам за соответствующий год. Для этого исходная информация была переформатирована для шкалы от 0 до 1. Далее следуют стандартные отклонения по странам для каждого источника. И наконец, приводятся изменения по каждому из источников за соответствующий период и ^статистика, представляющая тестирование нулевой гипотезы о том, что глобальная средняя оценка не изменилась.
В целом же аналогичная оценка по всем остальным показателям не свидетельствует в пользу сколько-нибудь значимой тенденции к улучшению качества государственного управления в мире за представленные в таблице 12 лет. В течение этого периода среднее изменение в глобальных средних очень мало и составляет лишь 0,02 (напомним, по шкале от 0 до 1). При этом две трети (27 из 41) изменений — позитивны, но только одна треть изменений в любом из направлений значимо отличается от нуля в 90%-ном доверительном интервале. Из этой одной трети (14 изменений) пять демонстрируют ухудшение, а 9 — улучшение. Эта весьма противоречивая картина предполагает, что имеют место существенные разногласия даже относительно направления изменений в глобальной средней государственного управления. «В результате, — подводят итог авторы доклада, — мы с осторожностью заключаем, что мы пока еще не имеем никакого убедительного свидетельства в пользу значительных улучшений в глобальном государственном управлении».21

Еще по теме КАЧЕСТВО ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ:

1. Взаимосвязь государственной власти и государственного управления. Понятие и сущностная основа взаимосвязи государственной власти и государственного управления
2. §3. Управление внутренними делами как самостоятельная отрасль государственного управления
3. §2. Соотношение государственного управления, местного самоуправления и иного негосударственного управления
4. Взаимодействие государственной власти и государственного управления через право, закон, нормативную юридическую систему
5. 1.2 ПОДХОДЫ К УПРАВЛЕНИЮ КАЧЕСТВОМ В ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЙ ОРГАНИЗАЦИИ
6. 5.1. Система государственной службы в странах с федеральным типом административно-государственного управления (Германия, США)
7. 5.2. Государственная служба в странах с унитарным типом административно-государственного управления (Франция, Великобритания)
8. РАЗДЕЛ V. ОБЕСПЕЧЕНИЕ ЗАКОННОСТИ В ГОСУДАРСТВЕННОМ УПРАВЛЕНИИ Глава 17. СОДЕРЖАНИЕ И СПОСОБЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЗАКОННОСТИ В ГОСУДАРСТВЕННОМ УПРАВЛЕНИИ
9. Заключение Современный опыт административно-государственного управления в странах Запада и перспективы формирования российской школы государственного администрирования
10. Контроль качества в сфере государственной службы
11. Глава 7. Управление качеством образования
12. 1.3 ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ УПРАВЛЕНИЯ КАЧЕСТВОМ В ВЫСШЕЙ ШКОЛЕ
13. УПРАВЛЕНИЕ КАЧЕСТВОМ ОБРАЗОВАНИЯ ПУТЁМ МАТЕРИАЛЬНОЙ ЗАИНТЕРЕСОВАННОСТИ УЧИТЕЛЯ
14. 1 ТЕОРЕТИЧЕСКОЕ ОБОСНОВАНИЕ ПРОЦЕССОВ УПРАВЛЕНИЯ КАЧЕСТВОМ В ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЙ ОРГАНИЗАЦИИ
15. 9.4. Проблемная лекция 9.2. по модулю 9 "Основы неоэкологии" - Контроль и управление качеством природной среды. 9.2.1. Общие положения.