Командования и миссии за границей

Активное воздействие на внешнюю политику США оказывают военные командования и миссии на местах.

Во время второй мировой войны и после ее окончания командующие американскими войсками за границей располагали огромными полномочиями и пользовались значительной автономией как в военной, так и в невоенной сфере, а именно в области экономической, дипломатической и идеологической деятельности.

И наконец, совсем недавний пример. С уверенностью можно говорить о довольно значительном влиянии на весь комплекс внешней политики США со стороны командующих американскими войсками во Вьетнаме. Генерал Уэстморленд и сменивший его генерал Абрамс оказали значительное личное влияние на американскую стратегию во вьетнамской войне. Эти американские военачальники стали проводниками интересов наиболее реакционных, агрессивно настроенных кругов правящего класса США.

Адам Ярмолинский пишет: «По мере того как увеличивалось американское участие во Вьетнаме, военное командование в этой стране все больше и больше приобретало самостоятельность, а его влияние на обсуждение внешней политики усилилось, поскольку оно осуществлялось через штаб-квартиру тихоокеанского командования в Гонолулу. Другие военные организации тоже, конечно, фигурировали в процессе выработки и осуществления внешней политики. Командование стратегической авиацией, например, участвовало в дебатах по политическим вопросам в связи с переговорами о запрещении испытаний ядерного оружия... Вопросы, на которые должны были реагировать творцы политики, столь же часто ставились в телеграммах от командующих на местах — главнокомандующего объединенными силами в Европе, главнокомандующего в зоне Тихого океана — как и в телеграммах от американских посольств или нотах иностранных правительств» 133.

Обращает на себя внимание тот факт, что на деятельность американских командований за границей и на не которые другие виды внешнеполитической деятельности США по военным каналам не распространяется координирующая роль государственного департамента. Это было вновь подтверждено в Руководящем циркуляре № 521, подписанном президентом Никсоном 6 февраля 1969 г.134 Из этого циркуляра явствует, что только представители военных ведомств среди всех представителей США за границей могут выступать на равной ноге с американским послом и самостоятельно, не совещаясь с дипломатами, осуществлять свои мероприятия в том или ином районе мира.

Другим институтом, представляющим военные ведомства США за границей, является институт военных атташе. Главная задача, которая стоит перед атташе, заключается в сборе разведывательной информации по военным вопросам в тех странах, где они аккредитованы. Как правило, атташе представляют каждый вид вооруженных сил США. С целью координации деятельности атташе, представляющих различные виды вооруженных сил, министр обороны в 1965 г. утвердил новый статус системы атташата министерства обороны. Главное значение этого решения — утверждение поста одного атташе министерства обороны, на которого в каждой стране возлагается контроль и координация работы всех военных атташе, аккредитованных в данной стране135.

Несмотря на то что с ростом числа военных представителей США за границей институт военных атташе уже не является единственным инструментом министерства обороны в той или иной стране, он остается важной деталью механизма участия военных в разработке и осуществлении внешней политики США.

Особое место в этом механизме в послевоенный период занимают миссии по оказанию военной помощи. США имеют их в 48 странах136. За период с 1950 по 1969 г. США израсходовали на оказание военной помощи 38 млрд. долл.137 Эта помощь, планируемая Пентагоном, санкционируемая конгрессом и президентом, на месте осуществляется группами советников по оказанию военной помощи. Как правило, эти группы включают представителей армии, военно-воздушных и военно-морских сил, которые сведены под начало командира группы. На группу советников по оказанию военной помощи возлагается ответственность за осуществление всех программ военной помощи в данной стране. Группе вменяется в обязанность работать в контакте с местными вооруженными силами для предварительной оценки размеров помощи, для обучения использованию поставляемого оружия и снаряжения, для отбора и проверки кандидатов на обучение в военных учебных заведениях США. В крайних случаях члены группы используются в качестве советников в действующей армии. Большое значение для политической жизни стран, которым США оказывают военную помощь, имеет деятельность советников по «ан- типартизанской борьбе».

Влияние военных на местах в значительной степени зависит также от того, какую роль играют национальные вооруженные силы в жизни страны.

* * *

К исходу первого срока пребывания у власти администрации Никсона военные ведомства остаются крупнейшим аппаратом, связанным с осуществлением внешней политики США, не подвергшимся сколько-нибудь крупным изменениям. Это обстоятельство выглядит несколько парадоксальным, если учесть заявления пред ставителей этой администрации о намерениях внести изменения как в военно-политическую стратегию США в целом, так и в конкретное размещение американских войск и баз за границей. Ведь в истекшем десятилетии при более стабильной военно-политической стратегии в организацию военных ведомств постоянно вносились изменения; именно они стали ареной испытания новых управленческих средств, прежде всего системы планиро- вания-программирования-бюджетирования.

По-видимому, в кажущейся парадоксальности такого положения есть своя логика. Дело в том, что новые средства управления были в основном приспособлены к сценке сложившихся программ в условиях их расширения. Они оказались мало пригодными для выбора новых стратегических установок и пересмотра под новым углом зрения старых программ. Именно поэтому министерство обороны, хотя оно и не отказалось от дальнейшего применения системы планирование-программирование-бюд- жетирование, оказалось не в состоянии дать указания для реализации этой системы на ближайший период. Об этом недвусмысленно сказано в ежегодном докладе министра обороны Лэйрда139.

Понятно, что если организационные перестройки и управленческие нововведения в условиях стабильной стратегии и растущего бюджета проходили сравнительно легко, то те перестройки, которые потребуются в связи с пересмотром стратегических установок при сокращении военного бюджета, могут вызвать гораздо большее сопротивление в военных ведомствах. Такой вывод подтверждается уже начавшимися в США дебатами вокруг вопроса о новой реорганизации военного комплекса.

В июне 1969 г. была создана правительственная комиссия под руководством председателя совета директоров крупной страховой компании «Метрополитен лайф» Джилберта Фицхью. Перед комиссией была поставлена задача выявить недостатки в организации военного комплекса и внести соответствующие рекомендации. Она проделала значительную работу и представила доклад с рекомендацией радикально изменить структуру военного механизма, внести существенные изменения в структуру и функции министерства обороны, Комитета начальников штабов и объединенных командований на местах.

В соответствии с преобладающими в Белом доме управленческими идеями рекомендации комиссии нацелены на то, чтобы обеспечить министру обороны и президенту более широкий выбор для решений военностратегического характера. В докладе комиссии отмечается, что в настоящее время «президент и министр обороны не имеют возможности лично изучать все обоснованные варианты для вынесения важнейших решений, поскольку разногласия и расхождения затушевываются или улаживаются в более низких звеньях министерства обороны». Рекомендации предусматривают ограничение полномочий Комитета начальников штабов и укрепления планово-аналитических звеньев при министре обороны.

Пока что Белый дом не спешит с вынесением решений по многим рекомендациям, представленным комиссией Фицхью. Из ежегодного доклада Лэйрда вытекает, что приняты лишь некоторые рекомендации об укреплении аппарата министра обороны, в частности о создании при нем группы долгосрочного планирования и группы оценки информации технической разведки.

В целом же в американской прессе высказываются оценки, что при администрации Никсона влияние министра обороны и его аппарата на разработку внешней политики США несколько ослабло. Это может быть справедливым в отношении личности самого Лэйрда, намного уступающего, конечно, по энергичности и эрудиции такому человеку, как Макнамара, а также в отношении группы твердолобых консерваторов, пришедших на руководящие посты в Управление по проблемам международной безопасности, но не изменяет того факта, что военный комплекс США в целом продолжает оказывать огромное влияние как на внешнюю, так и на внутреннюю политику Соединенных Штатов.

По оценкам американских специалистов, попытки Белого дома поставить под свой строгий контроль бюджеты военных ведомств с помощью создания Комитета по анализу военных программ СНБ не дали сколько-нибудь существенных результатов. По мнению профессора Принстонского университета Ирвина Дестлера, трения между министерством обороны и аппаратом Киссинджера подорвали попытки этого аппарата добиться, чтобы «широкие приоритеты политики сказались на военном бюджете в результате работы Комитета по анализу оборонных программ»140. А сохраняя свой огромный военный бюджет, военные ведомства удерживают ключевые позиции в борьбе за влияние в государственном аппарате США.

С точки зрения более широкой оценки влияния Пентагона следует учитывать, что это ведомство обладает огромными средствами воздействия на внутреннюю политику страны через лобби, прессу и партийные машины в штатах. Конечно, среди американской общественности поднялось недовольство высокими военными расходами, неудачами военных операций во Вьетнаме, шпионажем военных разведок внутри страны. Безусловно, и в военных ведомствах США есть люди, понимающие сокращающиеся пределы использования силы в международных отношениях. Однако очевидно, что любая попытка ограничить влияние военных вызвала бы сложную внутриполитическую борьбу.