1. Политическое развитие

В марте 1985 г. Генеральным секретарем ЦК КПСС стал М. С. Горбачев, летом того же года Председателем Президиума Верховного Совета СССР был избран А. А. Громыко, а осенью Н. А. Тихонова на посту Председателя Совета Министров СССР сменил Н.

Новая редакция программы КПСС. Генеральный секретарь сразу же отверг концепцию развитого социализма, которая к тому времени оторвалась от жизни и превратилась в пропаганду успехов. Под его руководством была пересмотрена программа КПСС и разработана ее новая редакция, утвержденная XXVII съездом КПСС (25 февраля — б марта 1986 г.).

Главный партийный документ основным содержанием современной эпохи утверждал переход от капитализма к социализму и коммунизму, ставил задачи по совершенствованию социализма и постепенного перехода к коммунизму. Вотличие.от программы КПСС, принятой в 1961 г. на XXII

съезде партии, новая редакция не предусматривала конкретных социально-экономических обязательств партии перед народом, окончательно сняла задачу непосредственного строительства коммунизма. Сам же коммунизм, характеризуемый как высокоорганизованное бесклассовое общество свободных и сознательных тружеников, предстал в но- . вой редакции как идеал общественного устройства, а не достижимая реальность, и был перенесен в неопределенно далекое будущее. Основной упор делался на планомерное и всестороннее совершенствование социализма на основе ускорения социально-экономического развития страны.

Концепция ускорения. С апреля 1985 г. до лета 1987 г. ускорение было представлено в качестве новой концепции развития советского общества, с помощью которой руководство страны намеревалось преодолеть «застой» эпохи Брежнева. Четыре фактора диктовали необходимость ускорения: во-первых, острые нерешенные социальные задачи (продовольственная, жилищная, здравоохранения, производства товаров народного потребления, экологическая); во- вторых, угроза слома военно-стратегического паритета со стороны США, которые разрабатывали масштабную программу СОИ — стратегической оборонной инициативы; в- третьих, опасность потери экономической независимости страны (главным образом на стратегических направлениях вследствие западных поставок наукоёмкой продукции, к тому времени прерванных); наконец, угроза сползания к экономическому кризису из-за форсированного падения темпов развития.

Под ускорением понимались новые темпы роста (преодоление тенденции к падению и переход к наращиванию темпов социально-экономического развития), новое качество роста (за счет повышения производительности труда, интенсивного развития), «крутой поворот» государства к нуждам людей, «лицом к человеку».

Перестройка политической системы. В 1987 г. концепция ускорения была сменена концепцией перестройки, которую стали активно пропагандировать после январского (1987 г.) пленума ЦК КПСС. На пленуме, посвященном кадровой политике, М. С. Горбачев критиковал «консервативные настроения», возобладавшие в ЦК, и предложил под-

бирать кадры руководителей исходя из их приверженности «идеям перестройки», которые сам же формулировал. В 1987 г. под перестройкой Генеральный секретарь понимал слом механизма торможения и создание механизма ускорения; социалистическое самоуправление масс; социалистическую предприимчивость и полный хозрасчет; решительный поворот к науке; приоритет социальной сферы; социальную справедливость и избавление общества от искажений социалистической морали.

В 1988 г. под перестройкой было предложено понимать широкомасштабную конституционную реформу, которая в своем развитии прошла два этапа. Первый (1988- 1989 гг.) — этап становления парламентской формы правления, второй (1990-1991 гг.) — этап становления президентской формы правления. Первый этап проходил под лозунгом «Вся власть Советам!», второй — «Вся власть Президенту!». В историческом плане эта незавершенная реформа стала политической контрреволюцией, целью которой был социально-экономический переворот, легализация теневой экономики, частной собственности на средства производства, допущение эксплуатации человека человеком на уровне Основного Закона.

Старт конституционной реформе, ставшей центральным звеном политической реформы, дала XIX Всесоюзная партийная конференция (28 июня — 1 июля 1988 г.). Положение о необходимости внесения изменений и дополнений в Конституцию СССР было включено в две резолюции: «О демократизации советского общества и реформе политической системы» и «О неотложных мерах по практическому осуществлению реформы политической системы страны». Конференция постановила реформировать систему Советов, которые составляли политическую основу СССР и основу госаппарата. Обеспечение полновластия Советов было определено как решающее направление реформы политической системы.

Однако главным решением конференции стало предложенное Горбачевым и включенное в резолюцию «О демократизации» положение о совмещении должностей председателей Советов и первых секретарей соответствующих

партийных комитетов снизу доверху. Этому решению М. С. Горбачев придавал ключевое значение. По его словам, если бы оно не прошло, он бы не голосовал и за всю резолюцию о демократизации. Оно позволяло ему, совместив должности генсека и Председателя Верховного Совета СССР, контролировать всю вертикаль партийно-государственной власти. Решение о повсеместном совмещении должностей партийных и советских руководителей противоречило одновременному призыву Горбачева исключить узурпацию власти узкой группой лиц и четко разграничить функции партийных и государственных органов.

В октябре 1988 г. престарелый А. А. Громыко был отправлен на пенсию, и М. С. Горбачев совместил должности Генерального секретаря ЦК КПСС и Председателя Президиума ВС СССР. 29 ноября 1988 г. по его докладу внеочередная XII сессия Верховного Совета СССР 11-го созыва приняла два закона: «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) СССР» и «О выборах народных депутатов СССР».

Основные положения законов сводились к следующему. Прежде всего, кардинально перестраивался верхний этаж системы Советов. Высшим органом государственной власти становился Съезд народных депутатов (СНД) в составе 2250 человек. Из своего состава он избирал Верховный Совет как постоянно действующий законодательный, распорядительный и контрольный орган государственной власти в составе 544 человек. Верховный Совет состоял из двух равных по численности и правам палат: Совета Союза и Совета Национальностей. Первая избиралась съездом из числа депутатов от территориальных избирательных округов и от общественных организаций, вторая — из числа депутатов от национально-территориальных округов и от общественных организаций. В состав палат не входили избираемые съездом Председатель Верховного Совета (высшее должностное лицо государства) и его первый заместитель. Должность Председателя Президиума Верховного Совета СССР упразднялась. Сам же Президиум ВС сохранялся. Его главной задачей было обеспечение организации работы СНД ВС. В отличие от старого Президиума, новый не наделялся

правом вносить изменения в законодательство, издавать нормативные указы, заменять в межсессионный период Верховный Совет.

Конституция дополнялась идеей разделения законодательной, исполнительной и судебной власти путем учреждения нового органа — Комитета конституционного надзора (ККН). Избираемый съездом, он подчинялся только Конституции. Его задачей был надзор за союзным и республиканским законодательством с точки зрения соответствия его Основному Закону. Ему, однако, не были поднадзорны акты, принятые Съездом народных депутатов СССР, и он не вправе был отменять противоречащие Конституции СССР и законам СССР акты. Он мог лишь констатировать противоречие.

Идея разграничения законодательной и исполнительной власти была заложена в запрете совмещения депутатских обязанностей с должностными в органах, подотчетных Совету. Должностные лица, избираемые или назначаемые Советами, не могли занимать свои посты более 2 сроков подряд.

Изменения в избирательной системе предусматривали избрание депутатов не только от территориальных и национально-территориальных округов, но и прямое представительство от общественных организаций. К их числу впервые была отнесена и КПСС. Конституционное закрепление получил принцип альтернативных выборов (из нескольких кандидатов). Для предварительного отбора кандидатов в депутаты от округов создавался фильтр в виде окружных предвыборных собраний.

Несмотря на внешнюю демократичность нововведений, I них содержался один крупный порок — отступление от Демократических принципов избирательной системы, закрепленных в конституциях СССР 1936 и 1977 гг. Прямые выборы Верховного Совета СССР заменялись двухступенчатыми, равные выборы — неравными. Члены руководящих органов общественных организаций (главным образом номенклатурные работники) обладали большим количеством голосов, чем простые избиратели.

Принятые новации дали тактический выигрыш реформаторам, позволили «войти во власть» многим активным

сторонникам перестройки «по Горбачеву», но привели к стратегическому поражению. Попрание демократических норм породило у союзных и республиканских депутатов «новой волны» правовой нигилизм, пренебрежительное отношение к Конституции СССР, что с особой силой проявилось в 1991 г.

Политическая практика на основе принятых законов состоялась в марте-июне 1989 г., когда были избраны народные депутаты СССР и состоялся их I съезд, который работал 13 дней (25 мая — 9 июня 1989 г.). Съезд избрал Председателя Верховного Совета СССР (М. С. Горбачев), его первого заместителя (А. И. Лукьянов), Верховный Совет СССР, утвердил Председателя Совета Министров СССР (Н. И. Рыжков). Дополнений и изменений в Конституцию съезд не внес, но вопрос о развитии конституционной реформы затронул в трех документах — докладе Председателя ВС СССР «Об основных направлениях внутренней и внешней политики СССР» и двух постановлениях (об основных направлениях внутренней и внешней политики СССР и об образовании Конституционной комиссии).

В докладе Председателя Верховного Совета СССР содержалось два противоречащих друг другу предложения. С одной стороны, М. С. Горбачев предостерег депутатов от поспешной корректировки действующей Конституции, поскольку она «слишком важный политический документ, чтобы приспосабливать его текст к тем или иным возникающим ситуациям »; с другой, предложил разработать и принять новую Конституцию. Но второе предложение было облечено в замысловатую форму. Заявив о необходимости закрепить в новой Конституции «революционные преобразования», Горбачев сразу оговорился, что «сейчас, в разгар реформ, у нас еще нет возможности учесть весь комплекс вопросов, которые должны найти отражение в новом Основном Законе».

Странную логику Председателя ВС прояснило постановление съезда, принятое по докладу. Съезд постановил одновременно решать обе задачи: и дополнять действующую Конституцию, поручив Верховному Совету уже к очередному съезду подготовить необходимые поправки; и безотла-

гательно начать работу по подготовке новой Конституции, поручив эту работу созданной Конституционной комиссии. Новая Конституция должна была стать конституцией «демократического социализма». Возглавил работу по двум документам М. С. Горбачев. Практика показала, что с этой работой он не справился. К весне 1991 г. работа по указанным документам была заброшена, а Горбачев взялся за третий — Союзный договор.

Съезд образовал Конституционную комиссию в составе 107 человек.

Академик Сахаров, выступив в прениях по составу комиссии, предложил подготовить два альтернативных проекта Конституции и рассматривать их «на равной основе». Съезд не поддержал это предложение, тем не менее А. Д. Сахаров, как один из сопредседателей МДГ, взял на себя инициативу и, не будучи юристом, за полгода (к декабрю 1989 г.) подготовил свой проект Конституции. Комиссия же во главе с М. С. Горбачевым, включавшая крупных юристов, под руководством которых работали целые институты, не смогла разработать проект за несколько лет.

В декабре 1989 г. состоялся II съезд народных депутатов СССР. К нему МДГ подготовила проект новой Конституции («11 конституцию Сахарова»). Это был радикальный проект. Он отрицал социалистический характер государства и кардинально перекраивал его национально- государственное устройство, ликвидируя иерархическую структуру

СССР и превращая в субъекты Союза («структурные составные части») все существовавшие в то время национально- государственные и национально-административные образования числом более 50. Кроме того, проект предполагал ликвидацию Российской Федерации как единого целого, выводил из ее состава все автономии, а оставшуюся часть делил на округа (Европейская Россия, Урал, Западная Сибирь, Восточная Сибирь) «с полной экономической самостоятельностью». Академик Сахаров сформулировал и «цель народа Союза» — «счастливая, полная смысла жизнь», но свел ее лишь к гражданским правам человека, обойдя молчанием социально-экономические права. Тем не менее «конституция Сахарова» сохраняла территориальную целостность и советский характер государства.

II съезд народных депутатов СССР обсуждал не этот проект, а вопросы уточнения, изменения и дополнения действующей Конституции СССР. С докладами по ним выступили два члена Конституционной комиссии: А. И. Лукьянов — первый заместитель Председателя ВС СССР .

Съезд принял три конституционных закона: 1. «Об уточнении некоторых положений Конституции (Основного Закона) СССР по вопросам порядка деятельности Съезда народных депутатов СССР, Верховного Совета СССР и их органов» от 20 декабря 1989 г.; 2. «Об изменениях и дополнениях Конституции СССР по вопросам избирательной системы» от 20 декабря 1989 г.; 3. «Об изменениях и дополнениях ст. 125 Конституции СССР» от 23 декабря 1989 г. Кроме

указанных законов, съезд принял постановление «О поручениях Верховному Совету СССР и Конституционной комиссии по некоторым конституционным вопросам» от 19 декабря 1989 г.

Согласно указанным законам, союзные республики получили право самостоятельно решать вопрос об учреждении съезда народных депутатов; Верховный Совет СССР получил право выражать недоверие правительству СССР; коллективы средних специальных и высших учебных заведений получили право выдвижения кандидатов в

народные депутаты; общественные организации лишились права непосредственного избрания народных депутатов; конституционный надзор распространялся не только на проекты, но и на сами законы и иные акты, принятые СНД. Второй съезд поручил Верховному Совету СССР принять серию конституционных законов и представить очередному съезду предложения о внесении в Конституцию СССР связанных с этим изменений и дополнений.

Решения II съезда народных депутатов завершили первый этап конституционной реформы в СССР, в ходе которого шла постепенная передвижка власти от партии к Советам, от ЦК КПСС к Верховному Совету СССР. Старая площадь уступала место Кремлю мирным, дискуссионным путем.

На втором этапе борьба за власть развернулась в самом Кремле. Она проходила на фоне резкого обострения социально-экономической ситуации в стране. Экономическая политика правительства, определенная в 1988 г., дала свои первые результаты в 1989 г. Впервые после Великой Отечественной войны произошел обвал экономики. Дефицитом стало все. Между республиками, краями, областями, городами началась экономическая война по поводу товарного запаса. По стране прокатились забастовки рабочих, в авангарде которых стали возглавляемые демократами шахтеры.

В этих условиях в марте 1990 г., через два с половиной месяца после II съезда, в спешном порядке был созван внеочередной III съезд народных депутатов СССР. Он внес радикальные изменения в политическую и экономическую систему общества. 12 марта 1990 г. с докладом «О внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) СССР и учреждении поста Президента» выступил А. И. Лукьянов. Он предложил изменить форму государственного строя, сложившегося в стране после 1917 г., на конституционном уровне резко ограничить власть Советов, передав II Учреждаемому институту президентства, в значительной Мере независимого от представительной системы.

Его поддержал С.С. Алексеев — Председатель Комитета Конституционного надзора, который обосновал

необходимость института президентства тем, что лозунг «Вся власть Советам!» противоречит идее разделения властей, ведет к диктатуре. Другие делегаты смену курса реформы (от власти Советов к власти президента, от народовластия к единовластию) обосновывали двумя аргументами: во-первых, срочной необходимостью стабилизации внутриполитического положения в стране; во- вторых, усилением личной ответственности за проводимые преобразования. М. С. Горбачев и его единомышленники выступили на съезде радикальнее радикал-демократов, которые протестовали против введения поста президента.

III внеочередной съезд народных депутатов СССР 14 марта 1990 г. принял закон «Об учреждении поста Президента СССР и внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) СССР». В политической сфере основные положения закона сводились к трем: учреждался институт сильного президентства; устранялась норма ст. 6 Конституции о КПСС как ядре политической системы; вводилось положение о многопартийности.

Закон от 14 марта 1990 г. характеризовал президента как главу государства, лишил Верховный Совет СССР распорядительных функций, сохранив за ним лишь законодательные и контрольные. Закон интегрировал президента в структуру исполнительной власти, замкнув на него большую часть деятельности Совета Министров. Президент наделялся правом законодательной инициативы, утверждения законов и множеством других прав, сравнимых с правами американского президента. Президент не мог быть народным депутатом и избирался непосредственно избирателями. Высшие органы советской власти (Съезд и Верховный Совет СССР) могли контролировать его работу лишь в форме заслушивания ежегодных докладов о положении страны.

Закон предусматривал досрочное смещение президента Съездом народных депутатов. Закон от 14 марта 1990 г. не создал в СССР президентскую форму правления. Он лишь наметил сочетание признаков парламентской президентской республик в рамках и на основе советской

власти, т.е. вводил смешанную форму правления. Однако эта тенденция очень скоро стала трансформироваться в тенденцию сильного президента и слабого парламента с целью правового обеспечения легализации частной собственности.

В нарушение ими же принятого закона депутаты непосредственно на съезде избрали первого президента СССР. Им стал М. С. Горбачев, активный борец против угрозы узурпации власти и концентрации ее в руках узкого круга людей на заре конституционной реформы. Предложения провести всенародные выборы президента съездом были отвергнуты, попытки провести выборы на альтернативной основе были блокированы. Самовыдвиженец А. М. Оболенский был отведен на этапе составления списка кандидатов, кандидаты Н. И. Рыжков и В. В. Бакатин взяли самоотвод.

Закон от 14 марта 1990 г. внес крупные изменения и в экономическую систему общества. Он создал правовые основы для преодоления монополии государства в системе отношений собственности. В перечне форм собственности на первое место была поставлена собственность граждан, в которую впервые была включена собственность производственного назначения. Закон закрепил новые формы коллективной собственности — арендную, акционерную. Это упрощало процесс сращивания теневой экономики с официальной.

Закон также создал правовые основы для преодоления монополии союзного государства в системе отношений собственности. Вместо категории «исключительная собственность государства на природные ресурсы» была введена новая — «неотъемлемое достояние народов, проживающих на данной территории», а государственная собственность дифференцировалась на общесоюзную собственность, собственность союзных, автономных Республик, автономных областей, округов и административно-территориальных единиц.

После перестройки республиканских органов власти, которая произошла летом 1990 г., радикализм сторонников президентской системы правления в СССР усилился. 24

сентября 1990 г. они провели через Верховный Совет СССР закон «О дополнительных мерах по стабилизации

экономической и общественно-политической жизни

страны». Он наделил президента правом законотворчества по вопросам, относящимся к компетенции Верховного Совета СССР, правда с оговоркой, что это право дано на срок до 31 марта 1992 г., т.е. на полтора года. Закон фактически размыл грань между законодательной и исполнительной властью,

В конце 1990 г., ссылаясь на паралич исполнительной власти и разрастающийся конституционный кризис, IV съезд народных депутатов СССР вновь усилил власть президента. 26 декабря он упразднил Совет Министров СССР и должность его Председателя, взамен учредив Кабинет министров в качестве исполнительного и распорядительного органа. Кабинет формировался президентом и подчинялся непосредственно ему. Роль Верховного Совета СССР ограничивалась участием в согласовании вопроса.

Съезд продолжил курс на формирование структур президентской формы правления: был учрежден пост вице-президента СССР, созданы Высшая государственная инспекция, подчиненная президенту, Совет Безопасности при президенте, Совет Федерации. Последний из совещательного при президенте становился самостоятельным под руководством президента. Он должен был контролировать деятельность высших органов государственного управления Союза и республик, а также обеспечивать «соблюдение Союзного договора».

Высокую оценку решению Съезда дал А. И. Лукьянов, сменивший Горбачева на посту Председателя Верховного Совета СССР в марте 1990 г. Он отметил, что отныне Президент СССР станет «активно влиять на все сферы реализации законов и других важнейших государственных решений».

Упоминание о Союзном договоре в решении Съезда свидетельствовало о новом крутом повороте конституционно» реформы. Речь шла уже не о судьбе Основного Закона союзного государства, а о судьбе самого государства. М. С. Гор-

бачев объяснял необходимость перехода от одной радикальной реконструкции (учреждение поста президента) к другой (заключению Союзного договора) начавшимся «парадом суверенитетов». «Единственным средством воспрепятствовать развалу Союза, — по мнению Горбачева, — стала неотложная подготовка нового Союзного договора».