Статья 23. Отказ в государственной регистрации

Комментарий к статье 23

По результатам формальной проверки представленных от имени заявителя документов регистрирующий орган может принять и решение об отказе в государственной регистрации юридического лица.

С введением в юридическую силу комментируемого Закона кардинальные изменения коснулись и этого субинститута. Закон совершенно иначе, по сравнению с действовавшим ранее законодательством, сформулировал основания для такого отказа.

Согласно ч. 1 ст. 35 действовавшего ранее Закона РСФСР "О предприятиях и предпринимательской деятельности" отказ в государственной регистрации предприятия был возможен, во-первых, в случае нарушения порядка создания предприятия и, во-вторых, в случае несоответствия учредительных документов требованиям законодательства РСФСР.

Действующее законодательство, в силу усиления формализации процедуры регистрации, отказалось от такой формулировки и совершенно иначе закрепило основания для принятия регистрирующим органом соответствующего решения.

Согласно общей норме, закрепленной в абз. 2 п. 1 ст. 51 ГК РФ, "отказ в государственной регистрации юридического лица допускается только в случаях, установленных законом". Для большинства видов юридических лиц таким законом и является комментируемый Закон. В соответствии с первоначальной редакцией его ст. 23 отказ в государственной регистрации допускался в случае:

а) непредставления определенных комментируемым Законом необходимых для государственной регистрации документов;

б) представления документов в ненадлежащий регистрирующий орган.

Федеральным законом от 23 июня 2003 г. N 76-ФЗ ст. 23 была дополнена пунктом "в", который увеличил этот список еще на несколько оснований:

а) если производится государственная регистрация изменений, вносимых в учредительные документы ликвидируемого юридического лица;

б) если производится государственная регистрация юридических лиц, учредителем которых выступает ликвидируемое юридическое лицо;

в) если производится государственная регистрация юридических лиц, которые возникают в результате реорганизации ликвидируемого юридического лица.

Рассмотрим указанные выше основания для отказа подробнее.

Закон обязывает заявителя представить одновременно все документы, необходимые для совершения регистрационных действий. Для регистрации каждого объекта (например, юридического лица при создании, ликвидации и т.д.) законом определяется исчерпывающий перечень таких документов. В случае если заявитель этой обязанности не исполнил, а именно не представил этих документов или представил не полный их перечень (при этом допускается представление лишних документов), то регистрирующий орган обязан принять решение об отказе в государственной регистрации.

Второе основание, имеющее последствием отказ в регистрации, связано с неправильным определением заявителем места подачи документов на регистрацию. В данном случае ошибка может быть двух типов: если заявитель неправильно определил территориальную подведомственность регистрирующего органа и если заявитель перепутал регистрирующие органы с органами, принимающими решение о регистрации некоммерческих и кредитных организаций. В случае обнаружения ошибки неправильно определенный орган не обязан пересылать представленные документы уполномоченному органу. Более того, он обязан принять решение об отказе в регистрации такого юридического лица.

Основание для отказа в государственной регистрации юридического лица в случае, если: его учредителем является юридическое лицо, в отношении которого производится процедура ликвидации; производится регистрация изменений, вносимых в учредительные документы ликвидируемой коммерческой организации; производится регистрация коммерческой организации, которая возникает в результате реорганизации ликвидируемого юридического лица, указывает на ограниченную правоспособность таких организаций. В силу этого закладывается разумное правило, в соответствии с которым ликвидируемое юридическое лицо не имеет права выступать "основой" другого юридического лица.

Важно всегда помнить и иметь в виду положение, закрепленное в п. 2 комментируемой статьи Закона, которое требует, чтобы каждое решение регистрирующего органа об отказе в государственной регистрации содержало в себе хотя бы одно из указанных выше оснований отказа (т.е. было мотивированно). Не допускается отказ в регистрации по основанию, не указанному в законе (абз. 2 п. 1 ст. 51 ГК РФ).

В этом отношении очень важным является недопущение отказа в регистрации по основанию нецелесообразности. Последний довольно часто применялся в советское время, когда основой для этого выступала административно-плановая экономика, предполагавшая создание предприятий по намеченному заранее плану (т.е. регламентировалось, какое количество, предположим, юридических лиц следует создать, чтобы производить определенное количество товара, и превышение этого числа государством жестко пресекалось именно по основанию нецелесообразности). Рыночная экономика такого подхода не допускает.

Так выглядит буквальное толкование комментируемой статьи.

Вместе с тем практическое применение Закона, в том числе и ст. 23, выявило серьезные недостатки в таком регулировании. Чтобы их восполнить, должностные лица регистрирующих органов, а также суды при вынесении решений в большей своей части используют расширительное толкование этой статьи, при этом часто выходя за пределы установленных законодательством ограничений.

Примеров обнаружившихся нестыковок ст. 23 нового Закона о регистрации, с одной стороны, и иных нормативных правовых актов, так или иначе затрагивающих институт государственной регистрации юридических лиц, с другой стороны, в российском законодательстве большое количество. Так, в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 7 декабря 1996 г. N 1463 "Об использовании в названиях организаций наименований "Россия", "Российская Федерация" (в ред. 26 июля 2004 г.) <1> употребление в наименовании юридических лиц (за исключением политических партий, профессиональных союзов, религиозных объединений, а также общественных объединений, имеющих статус общероссийских) слов "Россия", "Российская Федерация", "российский", "федеральный" и образованных на их основе слов и словосочетаний указывает на их общероссийский статус, что может не совпадать с реальными масштабами деятельности юридического лица, но вводит своих контрагентов в заблуждение. В целях устранения этих недостатков Правительство РФ постановило, что для употребления в названиях юридических лиц указанных слов и словосочетаний необходимо наличие соответствующих разрешающих актов Президента РФ или Правительства РФ. Исходя из этого, на регистрирующие органы Постановлением возлагается обязанность по проверке возможности юридического лица использовать в своем наименовании указанные слова и словосочетания. А согласно письму Министерства РФ по налогам и сборам от 27 августа 2004 г. N 09-1-03/3458@ <2> регистрирующие органы "при отсутствии документа, подтверждающего согласованность вопроса об использовании в наименовании юридических лиц слов "Россия", "Российская Федерация", "федеральный" с соответствующим государственным органом, выносят решение об отказе в государственной регистрации".

<1> СЗ РФ.

<2> Экономика и жизнь. 2004. N 43.

Вместе с тем возникает вопрос: по какому основанию орган, принимающий решение о регистрации юридического лица, сможет в таком случае отказать в регистрации?

Аргументированного ответа на этот вопрос не дало и МНС России в данном письме. В нем лишь указывается, что регистрирующие органы должны выносить решения об отказе в государственной регистрации в связи с непредставлением необходимого документа, подтверждающего согласованность вопроса об использовании в наименовании юридических лиц слов "Россия", "Российская Федерация", "федеральный" с соответствующим государственным органом. Исходя из смысла данного письма, можно предположить, что основанием для отказа в регистрации в данном случае является непредставление необходимых для государственной регистрации документов (подп. "а" п. 1 ст. 23 Федерального закона N 129-ФЗ). Но в таком случае возникает коллизия правовых норм Федерального закона N 129-ФЗ, устанавливающих список документов (ст. 12, а также п. 4 ст. 9, согласно которым "регистрирующий орган не вправе требовать представления иных документов кроме документов, установленных настоящим Федеральным законом"), и норм Постановления Правительства РФ от 7 декабря 1996 г. N 1463 и письма МНС России от 27 августа 2004 г. Применяя обозначенное выше правило о юридической силе нормативных правовых актов, регламентирующих институт государственной регистрации юридических лиц, следует сделать вывод, что приоритет нужно отдать нормам Федерального закона N 129-ФЗ. Следовательно, основываясь на формально-юридических началах, следует признать, что регистрирующие органы не вправе требовать от заявителей представления документов, подтверждающих согласованность вопроса об использовании в наименовании юридических лиц слов "Россия", "Российская Федерация", "федеральный" с соответствующим государственным органом.

Расширительное толкование комментируемой статьи дано и другими нормативными актами МНС России и его правопреемника - ФНС России: письмом от 26 октября 2004 г. N 09-0-10/4223, предусматривающим отказ вследствие представления в регистрирующий орган заявления, подписанного неуполномоченным лицом, по основанию непредставления необходимых документов; письмом от 27 мая 2005 г. N ЧД-6-09/439, предусматривающим отказ вследствие непредставления в регистрирующий орган документов для государственной регистрации ликвидации юридического лица, подтверждающих завершение всех расчетов с кредиторами (ликвидационный баланс), и при наличии в регистрирующем органе сведений об отсутствии удовлетворения требований кредиторов либо при обнаружении недостаточности имущества ликвидируемого юридического лица по основанию непредставления необходимых документов и др.

Неоднозначная позиция по применению норм, регламентирующих отказ в государственной регистрации, складывается и в судебной практике <1>.

<1> См.: Штыка С.А. Заявительная регистрация хозяйствующих субъектов: итоги и перспективы // Корпоративные споры. 2005. N А (октябрь). С. 26 - 29.

Многими судебными решениями ст. 23 Закона о регистрации подвергается расширительному толкованию. Так, Постановлением ФАС Московского округа от 27 октября 2005 г. N КГ-А40/9072-05 признан правомерным отказ регистрирующего органа в регистрации общества с ограниченной ответственностью в связи с его ликвидацией. Фактическим основанием для такого решения послужило представление ликвидационного баланса, в котором заявителем были указаны недостоверные сведения. Официальным основанием было названо непредставление ликвидационного баланса.

Показательным в этом отношении является и Постановление ФАС Московского округа от 21 октября 2005 г. N КГ-А40/10106-05, которое признало правомерным отказ в государственной регистрации изменений, вносимых в учредительные документы, на том основании, что заявление о регистрации было подписано неуполномоченным лицом.

Вместе с тем в судебной практике имеются и такие прецеденты, когда суд использует ограничительное толкование комментируемой статьи. В качестве примера можно привести Постановление ФАС Московского округа от 19 января 2005 г. N КГ-А40/12594-04. Судом исследовалась ситуация, когда учредитель общества с ограниченной ответственностью обратился в суд с заявлением о признании недействительным решения инспекции МНС об отказе в государственной регистрации общества. Инспекция МНС при принятии такого решения руководствовалась тем, что при подаче заявления на государственную регистрацию заявитель не представил сведения о видах экономической деятельности, что понималось как непредставление заявления. Суд, опираясь на ст. 12 (закрепляющую список необходимых документов для государственной регистрации создания юридического лица) и подп. "а" п. 1 ст. 23 Закона, а также на расписку в получении всех документов от заявителя общества, выданную инспекцией МНС, пришел к выводу, что в связи с представлением всех необходимых документов решение об отказе в регистрации общества неправомерно.

В то же время практике известен и другой прецедент, когда суд, решая подобное дело, вынес совершенно противоположное решение. Так, Постановлением ФАС Московского округа от 26 октября 2005 г. N КГ-А40/10260-05 был признан законным отказ в государственной регистрации в связи с тем, что в ряде документов, представленных на регистрацию, заявителем не был указан основной государственный регистрационный номер. Обосновывая свою точку зрения, суд указал, что "представление ненадлежащим образом оформленных документов означает непредставление в регистрирующий орган документов, необходимых для государственной регистрации юридического лица", что в соответствии с подп. "а" п. 1 ст. 23 Закона является основанием для отказа в государственной регистрации.

Можно найти в практике и такие судебные решения, которые соответствуют законодательным ограничениям. Так, Постановлением ФАС Московского округа от 11 апреля 2005 г. N КГ-А41/1311-05 признан незаконным отказ в государственной регистрации изменений, вносимых в учредительные документы. Инспекция МНС при вынесении решения руководствовалась тем, что представленный для государственной регистрации протокол внеочередного общего собрания акционеров не соответствует требованиям законодательства, а именно в протоколе отсутствуют сведения, указывающие, по решению какого правомочного лица или органа проводилось внеочередное общее собрание акционеров (ст. 55 Федерального закона "Об акционерных обществах"). Суд, рассматривая это дело, пришел к следующему выводу: несмотря на то, что основанием для принятия решения об отказе в регистрации является непредставление протокола общего собрания акционеров, фактическим основанием для отказа послужило несоответствие представленного протокола ст. 55 Федерального закона "Об акционерных обществах". А в силу того, что Закон о регистрации не наделил регистрирующие органы "правом проведения правовой экспертизы представленных для государственной регистрации документов", суд посчитал отказ в регистрации противоправным.

Как и решение о государственной регистрации, решение об отказе в государственной регистрации должно быть принято в течение пятидневного срока со дня подачи заявителем документов.

Решение об отказе в регистрации, как и свидетельство о регистрации, направляется заявителю с уведомлением о вручении такого решения.

При этом и законодательство о государственной регистрации, и ГК РФ (абз. 3 п. 1 ст. 51) указывают, что в случае несогласия заявителя с отказом в государственной регистрации решение регистрирующего органа может быть обжаловано в суд.