§ 4. Роль исполнительных и распорядительных органов государственной власти в обеспечении законности в управлении

Ч Ведомости Верховного Совета СССР, 1967, № 43.

12 Ведомости Верховного Совета РСФСР, 1968, № 31.

13 Примерное положение о сельском, поселковом Совете депутатов трудящихся (Ведомости Верховного Совета СССР, 1968, № 76, ст. 132) и др.

117

>>>118>>>

ций, претворении в жизнь выраженной в советских законах воли советского народа, что и определяет огромную роль этих органов в обеспечении социалистической законности в сфере государственного и общественного управления.

Н. В. Шорина, исходя из особого содержания деятельности органов советского государственного управления по обеспечению социалистической законности, пишет: «Таким образом, основным содержанием их деятельности по обеспечению законности является создание условий, обеспечивающих правильную организацию исполнения законов в процессе осуществления исполнительной и распорядительной деятельности... Другой ее неотъемлемой частью является выявление конкретных правонарушений, восстановление нарушенной законности, привлечение правонарушителей к установленным законом видам ответственности. Но это играет в их деятельности вспомогательную, хотя отнюдь немаловажную роль».'4

Конституция СССР, конституции союзных и автономных республик, предоставляя органам государственного управления право на издание юридических актов, требуют их соответствия законам и актам вышестоящих органов управления, а также проверки их исполнения. Так, например, ст. 43 Конституции РСФСР гласит: «Совет Министров РСФСР издает постановления и распоряжения на основе и во исполнение законов СССР и РСФСР, постановлений и распоряжений Совета Министров СССР и проверяет их исполнение».

Во всей своей организаторской деятельности по подбору кадров, по организации исполнения законов, указов и актов управления, по проверке их исполнения и т. д. органы государственного управления также руководствуются действующими нормами права.

Коллегиальные органы управления нередко специально обсуждают вопросы укрепления законности в подчиненных им органах управления, учреждениях и предприятиях, а также уделяют им внимание в процессе обсуждения различных вопросов хозяйственного и культурного строительства. Так, например, исполнительный комитет Ленинградского городского Совета депутатов трудящихся 18 августа 1969 г. обсудил вопрос о состоянии работы по выполнению Указа Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан» в исполкомах городского и районных Советов.15

Важнейшим организационным средством выявления нарушений законности в управлении является проверка исполнения,

14 Правовые гарантии законности в СССР. М., Изд. АН СССР, 1962, стр. 96.

15 См.: Бюллетень исполкома Ленинградского городского Совета депутатов трудящихся, 1969, № 18, стр. 3.

118

>>>119>>>

составляющая один из главных элементов руководящей деятельности государственных и общественных органов.

В соответствии с указаниями В. И. Ленина Программа КПСС устанавливает, что «главное в деятельности всех государственных органов — организаторская работа в массах, правильный подбор работников, проверка и оценка их по практическим делам, контроль фактического выполнения заданий и решений руководящих органов».16

Задачи проверки исполнения не ограничиваются охраной законности, она обращена ко всему управлению в целом. Проверка исполнения осуществляется постоянно всеми органами управления с активным участием общественности. Она способствует пре-дупрежению нарушений законности в управлении, обнаружению допущенных правонарушений, выявлению породивших их причин и привлечению виновных в правонарушениях к ответственности.

В системе органов государственного и общественного управления действуют органы (комитеты, группы и посты) народного контроля, сочетающие государственный контроль с общественным контролем трудящихся. Основной задачей этих органов «является оказание помощи партийным и государственным органам в систематической проверке фактического исполнения директив Партии и Правительства советскими, хозяйственными и другими организациями, в дальнейшем совершенствовании руководства коммунистическим строительством, в борьбе за всемерный подъем экономики, укрепление государственной дисциплины и социалистической законности».17

В частности, эти органы осуществляют контроль за соблюдением должностными лицами советских законов при рассмотрении предложений, заявлений и жалоб граждан. Комитеты народного контроля наделены правом давать указания об устранении вскрытых в подконтрольных организациях недостатков и нарушений, приостанавливать явно незаконные распоряжения и действия должностных лиц, в предусмотренных Положением случаях налагать на виновных взыскания (постановка на вид, выговор, строгий выговор), производить в установленном порядке денежные начеты, отстранять от занимаемых постов должностных лиц, направлять в органы прокуратуры материа-ры о преступных действиях должностных лиц. Значительные возможности воздействия на виновных в срыве выполнения планов и заданий имеют также группы и посты народного контроля.

Массовость народного контроля и наличие у его органов значительных прав делают его весьма значительной силой фактического контроля исполнения и укрепления социалистической законности.

16 Программа Коммунистической партии Советского Союза, стр. 105

17 Положение об органах народного контроля в СССР (СП СССР, 1969, № 1, ст. 2).

119

>>>120>>>

В системе органов государственного управления действуют специальные органы контроля, надзора и инспекции в области финансов и кредита, промышленности, строительства, сельского хозяйства, торговли, здравоохранения, охраны общественного порядка, охраны природы и т. д.

Общеизвестно, что большое значение в обеспечении законности в управлении имеет деятельность органов государственного управления по приему и рассмотрению предложений, заявлений и жалоб граждан.18 Каждый субъект советского административно-правового отношения, как правило, наделен действующим законодательством правом обжаловать в установленном порядке незаконные действия другой стороны.

Орган государственного управления, установив по собственной инициативе или по жалобе, сигналу печати и т. д. незаконность того или иного акта, принятого им или подчиненным ему органом, обязан и имеет право отменить незаконный акт и восстановить нарушенные им права и интересы. Незаконный акт подлежит отмене тем органом, которым он издан, или вышестоящим государственным органом.

Порядок отмены актов государственного управления установлен действующими советскими конституциями и текущим законодательством. Федеративным характером Советского государства обусловлены некоторые особенности в наделении этим правом отдельных органов государственного управления. Так, например, Совет Министров СССР не наделен правом отмены постановлений и распоряжений советов министров союзных республик- Он имеет право приостанавливать только лишь те акты этих органов, которые изданы по отраслям управления и хозяйства, отнесенным к компетенции СССР.

Советы министров союзных республик не наделены правом отмены постановлений и распоряжений советов министров автономных республик. Они имеют право приостановить их.

Министры СССР не наделены правом отмены приказов и инструкций министров союзных республик. Министры союзных республик не наделены этим правом в отношении приказов и инструкций министров автономных республик. Министры СССР и союзных республик по вопросам, отнесенным к их ведению, приостанавливают незаконные акты нижестоящих министров и входят с представлениями об их отмене в соответствующие советы министров.

Некоторые органы государственного управления наделены правом приостановления актов местных представительных органов: советы министров союзных и автономных республик имеют право приостановить соответственно решения краевых, областных, автономных областей, окружных, районных, городских

18 См.: Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан» (Ведомости Верховного Совета СССР, 1968, № 17, ст. 144).

120 •

>>>121>>>

Советов депутатов трудящихся. Исполнительные комитеты местных Советов имеют право приостанавливать решения нижестоящих Советов депутатов трудящихся.

Комитеты народного контроля имеют право приостанавливать явно незаконные распоряжения и действия должностных лиц.

Приостановленные акты вносятся на рассмотрение вышестоящих органов (по отношению к принявшим их органам), которые либо отменяют приостановленные акты, либо восстанавливают их действие. Отмена незаконного акта Влечет прекращение порожденных им общественных отношений и, следовательно, является одним из важнейших средств обеспечения законности. Следует согласиться с И. С. Самощенко, который отмену незаконных актов рассматривает в качестве одного из видов юридической ответственности. Он пишет: «На наш взгляд, отмена незаконных актов представляет собой, несомненно, юридическую ответственность, ибо она следует за совершение по крайней мере объективно неправомерного деяния и заключается в реализации юридических санкций, в принудительном возвращении соответствующих органов и должностных лиц на стезю законности».19

Субъектом этой ответственности, разумеется, может быть только государственный или общественный орган, а также должностное лицо. Отмена незаконного акта есть мера воздействия, применяемая к органу или должностному лицу, принявшему незаконный акт, официально осуждающая допущенное нарушение закона, восстанавливающая нарушенные права и интересы и служащая целям предупреждения нарушений законности.

Приостановление акта нельзя рассматривать в качестве одного из видов ответственности, ибо, как указывает О. Э- Лейст, «приостановление действия того или иного акта не разрешает вопроса об этом акте по существу, и хотя и предупреждает вредные последствия осуществления незаконного акта, но не содержит его итоговой оценки и предполагает обязательное решение дела о существе акта, действие которого приостановлено компетентным органом, который либо должен применить правовосстановительную функцию в случае, если акт будет признан незаконным, либо, напротив, отклонить протест или жалобу и отменить'приостановление действия оспариваемого акта».20

Органы государственного управления выполняют значительную роль в обеспечении законности путем наложения взысканий

•9 И. С. Самощенко. К вопросу о причинности в области юридической ответственности. Сб.: Вопросы общей теории советского права. М, Гое-юриздат, 1960, стр. 338. См. также: О. Э. Лейст. Санкции в советском праве. М., Госюриздат, 1962, стр. 116—131.

20 О. Э. Лейст, ук. соч., стр. 130.

121

>>>122>>>

на виновных в совершении административных и дисциплинарных проступков. Эти взыскания имеют воспитательные и превентивные цели.

Принудительные средства предупреждения правонарушений и обеспечения фактического выполнения органами управления, предприятиями, учреждениями и должностными лицами возложенных на них обязанностей составляют меры административного обеспечения.

Итак, исполнительные и распорядительные органы Советского государства обладают большими организационными и правовыми возможностями предупреждения и устранения нарушений законности в сфере управления, а также привлечения виновных к ответственности.

Весьма существенную роль в обеспечении законности играют образуемые при определенных органах государственного управления органы государственного и ведомственного арбитража, разрешающие хозяйственные споры между государственными, кооперативными и иными общественными предприятиями, организациями и учреждениями. Решения органов арбитража по спорам основываются на действующих нормах советского права. При обнаружении в процессе разрешения споров фактов нарушений законности органы арбитража сообщают о них соответствующим государственным органам для призлечения виновных к ответственности.

В советской юридической литературе содержится много рекомендаций об усилении роли органов государственного управления в обеспечении социалистической законности. К наиболее важным из них следует отнести, во-первых, осуществление систематизации советского административного права и, во-вторых, усиление «юридической службы» в системе органов советского государственного управления.

Известно, что советское административное право — одна из наиболее крупных, сложных и мобильных отраслей советского права. Его источниками (формами выражения) являются конституции СССР, союзных и автономных республик, текущие (обычные) законы и постановления верховных Советов, указы и постановления их президиумов, постановления и распоряжения советов министров, приказы и инструкции руководителей министерств и ведомств, решения местных Советов, решения и распоряжения их исполкомов, приказы и инструкции руководителей отделов и управлений исполкомов и т.

122

>>>123>>>

Огромный объем и разнообразие регулируемых нормами административного права общественных отношений в сфере государственного и общественного управления, необычная множественность изданных в разное время различными органами нашего государства актов, в которых содержатся нормы этой отрасли советского права (к тому же далеко не всегда согласованные между собой)/весьма затрудняют дальнейшие процессы правотворчества и применения норм административного права-

В последние годы немало сделано для упорядочения административного законодательства по отдельным вопросам и отраслям управления.

Приняты: закон о всеобщей воинской обязанности,21 Указ о порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан,22 Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о здравоохранении;23 утверждены: Общее положение о министерствах СССР,24 Ветеринарный устав Союза ССР,25 Положение об органах народного контроля в СССР26 и многие другие административно-правовые акты союзного и республиканского значения. Они привели правовое регулирование многих общественных отношений в соответствие с изменившимися условиями и современными запросами общественного развития, облегчили применение норм административного права в этих отраслях и вопросах управления.

Начиная с 1972 г. намечено приступить к изданию Собрания действующего законодательства СССР и Бюллетеня нормативных актов министерств и ведомств СССР.27 Однако, разумеется, все это не снимает необходимости кодификации административного права, которая призвана привести нормы этой отрасли советского права в полное соответствие о современными потребностями правового регулирования управленческих общественных отношений, устранить противоречивые и дублирующие нормы, обеспечить единство правового регулирования основных управленческих отношений во всех союзных республиках и вместе с тем полнее учесть и отразить в нормах административного права особенности каждой из них, установить новые нормы права, соответствующие новым условиям и запросам государственного и общественного управления, свести нормы административного права в научно обоснованную систему.

Развернувшееся в нашей юридической литературе на рубеже пятидесятых и шестидесятых годов обсуждение проблем кодификации административного права, к сожалению, не было под-

21 Ведомости Верховного Совета СССР, 1967, № 42, ст. 552.

22 Ведомости Верховного Совета СССР, 1968, № 17, ст. 144.

23 Ведомости Верховного Совета СССР, 1969, № 52, ст. 466.

24 СП СССР, 1967, № 17, ст. 116.

25 СП СССР, 1968, № 1, ст. 2.

26 СП СССР, 1969. № 1, ст. 2.

27 СП СССР, 1971, № 1, ст. 1.

123

>>>124>>>

держано мерами по организации составления кодификационных актов. И все же советские ученые-административисты настойчиво продолжают обсуждение этого важного вопроса.28 Министерству юстиции СССР следовало бы разъяснить в печати свое отношение к вопросу о кодификации административного права и, если оно положительное, принять меры к его осуществлению, учитывая, что для этого понадобится немало времени, а если отрицательное, объяснить юридической общественности, что мешает начать эту работу в ближайшее время.

Второй путь обеспечения законности административно-правовых отношений — это совершенствование юридической службы в системе органов советского государственного управления. Известно, что специальные структурные подразделения в аппарате управления общей компетенции автономных республик, краев, областей (юридические отделы, секторы, части) не имеют достаточных штатных возможностей для полного обеспечения юридического обслуживания органов, в аппарате которых они образованы, а в штатах аппарата исполкомов окружных, районных и городских Советов депутатов трудящихся, где они не менее необходимы, должности юрисконсультов вовсе не предусмотрены. Удельный вес работников с высшим юридическим образованием в системе исполкомов местных Советов, их отделов и управлений (за исключением отделов внутренних дел и социального обеспечения) незначителен. Руководящие работники местных органов управления вынуждены часто привлекать для консультаций по юридическим вопросам прокуроров, судей, адвокатов, что, во-первых, ведет к нарушению правильных взаимоотношений с ними, во-вторых, отвлекает их от исполнения прямых служебных обязанностей и, в-третьих, не всегда достигает цели вследствие недостаточной осведомленности «консультантов» со спецификой административного законодательства. Различные курсы и семинары для работников управленческих органов способствуют, несомненно, повышению их юридических знаний, но они не могут «компенсировать» отсутствие высшего юридического образования. А между тем и эти требования к управленческим кадрам возрастают, особенно в связи с задачами внедрения в управление принципа научности (научного подхода к решению вопросов управления и научной организации управленческого труда вообще), задачами дальнейшего укрепления законности в управлении, в частности охраны прав граждан в сфере управления.

Это диктует необходимость некоторого расширения штатов существующих юридических подразделений в аппарате управления общей компетенции (советов министров АССР, исполко-

28 См., например: В. Д. Сорокин. Вопросы теории советского административно-процессуального права. Автореф. докт. дисс. Л., 1968; А. П. Коренев. Кодификация советского административного права. М„ «Юридическая литература», 1970.

124

>>>125>>>

мов краевых, областных Советов) и установления штатной должности юрисконсульта в аппарате исполкомов окружных, районных и городских (за исключением городов районного подчинения) Советов депутатов трудящихся. Политический и экономический результаты реализации этого предложения многократно компенсировали бы дополнительные бюджетные ассигнования на содержание аппарата юридической службы органов управления.

Однако для тех же целей необходимо также расширить подготовку юридических кадров для органов управления путем организации специальных отделений на юридических факультетах университетов или путем восстановления институтов государственного управления- В учебных планах этих отделений или институтов наряду с другими отраслями науки следует отвести большое и специальное место изучению проблем социального управления, государственного права, административного права и советского строительства.

В подготовке правоведа для работы в системе органов управления, естественно, весьма важное значение имеет изучение теории и практики административно-правового регулирования, чему специально посвящен курс советского административного права. Место этого курса в действующем учебном плане юридических факультетов, институтов и условия изучения его студентами совершенно не соответствует ни объему этой науки, ни ее значению в подготовке юридических кадров. Вопреки развитию этой отрасли юридической науки и советского административного законодательства, в частности в связи с осуществлением задач управления в условиях экономической реформы, в преподавании курса советского административного права в юридических вузах в последние годы сделаны два крупных шага. .. назад.

Первый из них состоит в том, что этот курс, изучавшийся раньше в течение двух семестров, по действующему учебному плану изучается в течение одного семестра. Второй шаг назад заключается в значительном сокращении изложения вопросов теории административного права в учебниках, что затрудняет /их,изучение студентами, в особенности обучающимися без отрыва от работы.

Не менее важно было бы введение в учебный план юридических факультетов и институтов в качестве обязательной дисциплины «Основы социального управления» (или «Общая теория социального управления»).29 На некоторых юридических факультетах (например, Воронежского университета) читается одноименный спецкурс студентам старших курсов. На юридическом факультете Ленинградского университета с 1970 г. этот курс читается в качестве обязательного для студентов первого

29 См: Г. И. Петров. Система курса «Основы социального управления». «Правоведение», 1972, № 1.

125

>>>126>>>

курса по одобренному кафедрой государственного права проекту программы. Он содержит следующие узловые вопросы.

Тема I. Предмет, система и методы науки социального управления.

1. Предмет науки социального управления и его соотношение с предметами других наук.

2. Возникновение и развитие науки социального управления-

3. Система науки социального управления.

4. Методы науки социального управления.

Тема II. Сущность социалистического социального управления.

1. Управление как социальная функция.

2. Возникновение и развитие социального управления,

3. Элементы (функции) социального управления.

4. Виды социального управления.

5. Противоположность социалистического и эксплуататорского социального управления.

6. Критика современных буржуазных теорий управления-

Тем.а III. Принципы социалистического социального управления.

1. Понятие принципа социального управления.

2. Система принципов социалистического социального управления.

3. Применение принципов социального управления. Тема IV. Управленческие общественные отношения и их регулирование.

1. Содержание управленческих отношений.

2. Регулирование управленческих отношений.

3. Субъекты и объекты управленческих отношений.

4. Классификация управленческих отношений-

5. Роль управленческих отношений в осуществлении задач коммунистического строительства, выдвинутых XXIV съездом КПСС.

Тема V. Система социального управления в СССР.

1. Понятие управленческой системы.

2. Элементы управленческой системы.

3. Формирование управленческой системы.

4. Функционирование управленческой системы.

5. Классификация управленческих систем в СССР.

6. XXIV съезд КПСС о роли государственных и общественных организаций в СССР.

Тема VI. Кадры социального управления.

1. Государственная и общественная служба как разновидность социальной роли личности.

2. Требования к кадрам социального управления.

126

>>>127>>>

3- Подбор, расстановка и воспитание кадров социального управления.

4. Условия эффективности управленческого труда. Тема VII. Информация в социальном управлении.

1. Понятие и роль информации в социальном управлении.

2. Источники информации.

3. Требования к информации.

4. Сбор, обработка, хранение и передача информации. Тема VIII. Механизация и автоматизация управленческого

труда.

1. Роль механизации и автоматизации в современном управлении.

2. Технические средства механизации и автоматизации обработки управленческой информации.

3. Автоматизированные системы управления (АСУ). Тема IX. Планирование социального управления.

1. Понятие планирования социального управления.

2. Содержание и форма плана.

3. Порядок составления и утверждения плана.

4. Организация выполнения плана. Тема X. Стадии управленческого процесса.

1. Принятие решения.

2. Организация исполнения решения.

3. Проверка исполнения решения. Тема XI. Методы социального управления.

1. Сочетание убеждения и принуждения в управлении.

2. Меры убеждения в управлении.

3- Меры государственного принуждения в управлении.

4. Меры общественного воздействия в управлении. Тема XII. Стиль социального управления.

1. Понятие стиля в управлении.

2. Характерные черты ленинского стиля государственной и общественной деятельности.

3. Культура и этика в социальном управлении.

На базе этой дисциплины студентам старших курсов было бы полезно преподавать такие дисциплины, как «Научная организация деятельности исполкомов местных Советов», «Научная организация деятельности судебных органов», «Научная организация деятельности органов прокуратуры», «Научная организация деятельности органов внутренних дел» и др. При условии предварительного распределения студентов старших курсов по этим системам органов их будущей деятельности названные дисциплины могли бы изучаться в одноименных спецсеминарах.

Все это необходимо для дальнейшего повышения квалификации выпускников, направляемых на работу в органы суда, прокуратуры и органы государственного управления.

527

>>>128>>>

Таковы, по нашему мнению, некоторые пути дальнейшего укрепления законности в управлении, обеспечения законности советских административно-правовых отношений.