§1. Понятие и назначение паспортно-регистрационной системы

Важнейшими задачами государственных органов являются укрепление законности, охрана прав и законных интересов граждан, обеспечение общественного порядка, государственной и общественной безопасности. В успешном решении этих задач существенное значение имеет паспортно-регистрационная система, тесно связанная с учетом и статистикой населения, с упорядочением внутренней миграции населения.

Паспортно-регистрационная система представляет собой совокупность правовых норм, определяющих порядок выдачи, обмена, сдачи и изъятия паспортов и иных выдаваемых органами внутренних дел документов, удостоверяющих личность гражданина, учета и регистрации граждан в целях упорядочения передвижения населения по территории государства, обеспечения реализации субъективных прав и обязанностей граждан, охраны общественного порядка, государственной и общественной безопасности.

В условиях социально-экономического развития России для улучшения управления в сфере экономики и социально-культурным строительством важное значение имеют учет и статистика населения. Учет населения, проживающего в различных регионах страны, и его миграционных потоков призван обеспечить научность и обоснованность управления происходящими в обществе процессами, эффективность текущего и перспективного планирования, а также рациональное размещение и перераспределение производительных сил.

171

Текущий оперативный учет населения осуществляется в процессе регистрации граждан. Данные аппаратов паспортно-визовой службы органов внутренних дел о количестве прибывших на жительство и убывших в другие местности используются в качестве исходного материала для последующего обобщения и анализа их органами государственной статистики в масштабе области, края, республики и России в целом. Одновременно со статистическим учетом населения регистрация позволяет вести персональный учет граждан. Данные персонального учета используются в адресно-справочной работе для установления места проживания конкретных лиц.

Известно, что в послевоенное время адресно-справочная служба сыграла огромную роль в розыске лиц, потерявших связь с родственниками. Усилия сотрудников паспортных аппаратов позволили сотням тысяч родителей, детей, братьев и сестер восстановить родственные связи. Распад СССР и возникновение межнациональных конфликтов породили значительные иммиграционные потоки и потоки беженцев, направляющиеся в Россию. В этой связи существенно возросло значение адресно-справочной

работы.

Данные статистического и персонального учета граждан необходимы также органам гражданской обороны для составления планов эвакуации населения и проведения иных мероприятий, а также военным комиссариатам и другим органам Министерства обороны России для работы с призывниками и военнообязанными лицами.

Структурные изменения в экономике, кризис в отдельных отраслях промышленности и ряд других факторов обусловливают потребность в передвижении людей из одних регионов и населенных пунктов в другие. Стихийное переселение граждан приводит к нежелательным социально-экономическим последствиям: чрезмерному росту и перенаселенности крупных городов, переизбытку рабочей силы в одном регионе и нехватке ее в другом и т.д. Неправильная миграционная политика, игнорирующая объективные обстоятельства, сложившиеся в том или ином регионе страны, может привести к усилению напряженности в межнациональных отношениях. Интересы обеспечения государственной безопасности также требуют контроля за перемещением граждан (на жительство, в отпуск и т.п.) в погра-

172

ничных местностях и запретных зонах1.

Паспортно-регистрационная система является важнейшим правовым средством контроля и регулирования передвижения населения. Упорядочивая миграцию населения путем установления специальных правил проживания в различных местностях и переезде на жительство в другие районы, она вместе с тем не препятствует реализации права граждан на свободу передвижения.

Паспортно-регистрационная система играет важную роль в обеспечении реализации субъективных прав и обязанностей граждан. На протяжении своей жизни граждане вступают в многочисленные и разнообразные отношения кэк между собой, так и с государственными органами, общественными организациями. Как субъект правоотношений гражданин участвует в них от своего имени, являясь при этом-стороной строго индивидуализированной, т.е. обладающей рядом демографических и биографических признаков. В целях обеспечения реализации гражданином своих прав и обязанностей эти признаки (фамилия, имя, отчество, время и место рождения и др.) закрепляются в документе, удостоверяющем его личность.

К документам, удостоверяющим личность гражданина, относятся: паспорт; свидетельство о рождении — для лиц, не достигших 14-летнего возраста; заграничный паспорт — для постоянно проживающих за границей граждан, которые временно находятся на территории России; удостоверение личности — для военнослужащих (офицеров, прапорщиков, мичманов); военный билет — для солдат, матросов, сержантов и старшин, проходящих службу по призыву или контракту; справка об освобождении из мест лишения свободы — для лиц, освободившихся из таких мест; иные вы-

^См., например: Закон Российской Федерации «О вынужденных переселенцах» (в ред. Федерального закона от 20 декабря 1995 г.)/ Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. № 12 Ст. 427; Указ Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. «О дополнительных мерах государственной поддержки граждан, выезжающих из районов Крайнего Севера и приравненных к ним месгностсй»/ Собрание законодательства Российской Федерации.

173

даваемые органами внутренних дел документы, удостоверяющие личность гражданина.

Основным документом, удостоверяющем личность, является паспорт. Наличие у гражданина паспорта во многих случаях подтверждает его конкретные субъективные права. Так, паспорт необходимо предъявлять при участии в выборах органов власти, поступлении на работу, учебу, регистрации брака, заключении некоторых гражданско-правовых сделок и т д.

В отличие от других документов паспорт обладает рядом существенных признаков и свойств: он подтверждает принадлежность к гражданству; в нем отражаются основные сведения, относящиеся к личности гражданина; этот документ имеет единую форму и изготовляется в централизованном порядке; он имеет защитные средства, предохраняющие его от подделок; его нельзя принимать в качестве залога; с него не может быть снята копия;

за его утрату установлена административная ответственность, а за хищение — уголовная.

Наконец, паспортно-регистрационной системе принадлежит существенная роль в охране и укреплении общественного порядка, обеспечении общественной безопасности. Паспортно-визовые подразделения обладают реальной возможностью выявлять лиц, скрывающихся от суда и следствия, уклоняющихся от исполнения своих обязанностей (например, от уплаты алиментов) или отбывания наказания по приговору суда, и осуществлять целый ряд других функций. Регламентируя порядок проживания в определенных местностях, паспортная система в значительной мере способствует обеспечению государственной безопасности.

С понятием «паспортно-регистрационная система» тесно связано понятие «паспортно-регистрационный режим». Разграничение между этими понятиями производится по признаку территории и кругу лиц, на которых распространяется действие паспорт-но-регистрационных правил. В этой связи следует иметь в виду, что паспортно-регистрационной системой осуществляется общее регулирование отношений, возникающих по поводу получения паспортов, учета и регистрации граждан, определяются субъекты этих отношений и их правовое положение, а также ответственность за нарушение установленных правил. Однако особое экономическое и оборонное значение некоторых местностей требует дифференцированного действия определенной части норм паспортно-регистрационной системы на тех или иных территориях, а также установления дополнительных норм, регламентирующих

174

порядок въезда граждан в эти местности на жительство, направленных на усиление охраны общественного порядка и государственной безопасности. Такая дифференциация производится путем установления паспортно-регистрационного режима, представляющего собой совокупность норм паспортно-регистрационной системы, действующих в пределах конкретной местности и в отношении определенного круга лиц.

Различают следующие виды насяоряию-регчстращитаюго режима: общий, особый и режим пограничной зоны. Общий пас-портно-регистрационный режим установлен в подавляющем большинстве районов Российской Федерации. Для местностей с общим режимом характерно отсутствие каких бы то ни было ограничений при въезде, проживании, передвижении и регистрации граждан. В местностях, имеющих особое политическое, экономическое и оборонное значение, введен особый паспортно-регис-трационный режим, характеризующийся ограничениями въезда и проживания в них некоторой категории лиц, а также более строгой административной и уголовной ответственностью за нарушение установленных правил. В местностях, отнесенных к пограничной зоне, помимо этого действуют также дополнительные нормы, предусматривающие обязанность предварительного получения разрешения на въезд в эти местности.

На территории России деятельность по обеспечению паспортно-регистрационной системы осуществляется Паспортно-визовой службой МВД России и подразделениями этой службы в органах внутренних дел1. Они созданы для защиты прав и свобод граждан Российской Федерации, находящихся на ее территории иностранных граждан, лиц без гражданства, а также реализации законодательства по вопросам паспортной системы, гражданства, выезда за границу и въезда в Россию, правового положения иностранных граждан в Российской Федерации.

Необходимым условием успешного выполнения задач, возложенных на органы внутренних дел в рассматриваемой сфере, является постоянное и тесное взаимодействие их служб и подразде-

1 См.: Постановление Совета Министров — Правительства Российской Федерации от 15 февраля 1993 г. (с изменениями и дополнениями от 23 октября 1993 г.) «О реорганизации подразделений виз, регистрации и паспортной работы милиции в паспортно-визовую службу органов внутренних дел»/Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1992. № 8 Ст. 659.

175

лений между собой, а также с аппаратами Федеральной миграционной службы Российской Федерации, другими государственными органами и общественностью.

Координация деятельности государственных органов, должностных лиц и общественных организаций по проведению в жизнь требований паспортно-регистрационной системы в пределах административно-территориальных единиц осуществляется соответствующими органами государственной власти. Они же принимают необходимые меры по созданию надлежащих условий для нормального функционирования аппаратов паспортно-визовой службы и обслуживания населения.