М. ШУГАРТ, Л. КЭРИ. ПРЕЗИДЕНТЫ И АССАМБЛЕИ55

Шугарт Мэтью Соберг, профессор политологии Калифорнийского университета (г. СанДиего).

Кэри Джон, профессор политических наук Калифорнийского университета (г. СанДиего).

Главы из книги «Президенты и ассамблеи», посвященные полемике с известными политологами Хуаном Хосе Линцем и Арендтом Лейпхартом, выступившими с критикой президентских систем и апологией парламентаризма.

‹…›Используемое в настоящей работе определение президентской формы правления (или «чисто» президентской системы) включает в себя следующие положения:

1) всенародное избрание носителя верховной исполнительной власти;

2) сроки полномочий носителя верховной исполнительной власти и законодательного органа – фиксированы и не зависят от доверия сторон друг к другу;

3) выборная исполнительная власть назначает правительство и определяет его состав.

Данная трехчленная дефиниция, наряду с констатацией того, что президент должен избираться либо непосредственно гражданами, либо избираемой гражданами специальной коллегией выборщиков, указывает на раздельность источников формирования и поддержания правительства (исполнительной власти) и законодательной ассамблеи. Можно выделить также четвертый критерий, логически вытекающий из предыдущих:

4) президент имеет известные, определенные конституцией права в законодательной сфере.

Четвертый критерий не затрагивает способы формирования и раздельного функционирования властей. Но если бы президенты не имели законодательных полномочий (вроде права вето), то им пришлось бы довольствоваться ролью «исполнительной власти» в самом буквальном смысле слова – просто исполнять решения законодателей, на которых они никак не могли бы повлиять. Предоставление президенту законодательных полномочий – это гарантия того, что программа, получившая народное одобрение на президентских выборах, будет переведена в практическую политику.

Как подсказывает само название, премьерпрезидентский режим – это режим, предполагающий наличие и премьера (премьерминистра), как при парламентской системе, и всенародно избранного президента. ‹…›

Премьерпрезидентская система характеризуется тем, что:

1) президент избирается всенародно;

2) президент наделен существенными полномочиями;

3) одновременно с президентом существуют и выполняют функции исполнительной власти премьерминистр и кабинет, ответственные перед законодательным собранием.

Первый критерий предполагает наличие всенародно избранного носителя исполнительной власти, но, в отличие от президентской системы, президент не является обязательно «верховным» носителем этой власти, а должен сосуществовать с премьером – главой правительства. Относительные объемы полномочий сторон могут существенным образом варьировать в зависимости от страны, а также от конкретных обстоятельств в рамках одной и той же страны.

Второй критерий – наличие у президента неких политических полномочий. Отличие от президентской системы состоит в данном случае в том, что в условиях премьерпрезидентского режима эти полномочия не обязательно должны быть законодательными. Они могут включать, к примеру, возможность вынести законопроект на референдум или оспорить его в судебном порядке. Предоставление президенту иных законодательных полномочий, таких как право вето или право издавать указы, легко может привести к конфликту между ним и другой частью исполнительной власти, зависящей от доверия законодательного собрания. Однако в некоторых премьерпрезидентских системах президент наделялся и наделяется подобными полномочиями. Более типичны – и более соответствуют характеру рассматриваемого режима – полномочия, связанные с формированием правительства: например, право выдвигать кандидатуры министров и делать назначения на неправительственные должности. В премьерпрезидентских системах президенты обычно располагают также правом распускать парламент. Важно отметить, что данная система не обеспечивает президенту возможность контролировать правительство или ассамблею законодательными средствами. Чертой, при пересечении которой режим перестает быть премьерпрезидентским, является предоставление президенту права единолично решать вопрос о смещении министров.

Мы определили два идеальных типа режимов с всенародно избранными президентами. Реально существующие режимы представляют собой различные вариации и оттенки описанных типов. Было бы бессмысленно рассматривать каждый из имеющихся оттенков в качестве отдельного типа, ибо невозможно зафиксировать в классификации все многообразие способов разделения властей и объемов президентских полномочий. И все же есть случаи существенных отклонений от выделенных выше критериев. Наиболее распространенное из них – закрепление полномочий по формированию кабинета как за президентом, так и за парламентом. Если президент имеет право назначать и смещать министров, но при этом министры зависят от доверия законодательного собрания, можно говорить об особом режиме. Такие режимы, представленные в мировой практике несколькими примерами, мы будем называть президентскопарламентскими. Подобно тому как термины «президентская» и «парламентская система» указывают на то, какой выборный институт уполномочен определять состав правительства, а термин «премьерпрезидентская система» фиксирует ведущую роль премьерминистра при наличии президента, наделенного существенными полномочиями, предложенный нами термин схватывает сущностную характеристику президентскопарламентских систем – главенство президента в сочетании с зависимостью кабинета от парламента. Отсюда вытекает определение режима:

1) наличие всенародно избранного президента;

2) президент назначает и смещает членов кабинета;

3) члены кабинета должны пользоваться доверием парламента;

4) президент имеет право распустить парламент (законодательную ветвь власти в целом).

‹…› все описанные в современной литературе недостатки президентской формы правления распадаются на три основные категории в следующем:

1) отсутствие временной гибкости;

2) мажоритарные тенденции;

3) двойная демократическая легитимность.

Отсутствие временной гибкости.Проблемы первой группы, имеющие отношение к временной негибкости, возникают в связи с продолжительностью полномочий президентов и законодательных собраний. Хотя конституции президентских систем обычно допускают импичмент, реализация этой нормы всегда сопряжена с крайне сложной процедурой, требующей принятия соответствующего решения квалифицированным парламентским большинством на основе установленных злоупотреблений или превышения полномочий со стороны носителя верховной исполнительной власти. Вообще говоря, президенты избираются на фиксированный срок от четырех до шести лет и не могут быть смещены по политическим соображениям. Хотя творцы президентских конституций рассматривали эту практику как гарантию стабильности исполнительной власти, критики нередко указывают на ее сомнительность с политической точки зрения – и отнюдь не без оснований.

Основная проблема, которой чреват фиксированный срок президентских полномочий, состоит в том, что носитель верховной исполнительной власти может лишиться всякой популярности в народе или отчасти сохранить такую популярность, но вызвать стойкую оппозицию парламентского большинства. Такой президент едва ли способен начать и практически осуществить какую бы то ни было программу, нуждающуюся в законодательном закреплении, пребывая в состоянии постоянной конфронтации с парламентским большинством, стремящимся к реализации альтернативной программы. Но даже когда президент не встречает никакой поддержки со стороны граждан, он остается главой правительства (и государства), пока не истечет фиксированный срок его полномочий. ‹…›

С другим проявлением той же самой проблемы мы сталкиваемся тогда, когда по истечении срока полномочий власти лишается весьма популярный и компетентный президент. Там, где конституция запрещает переизбрание на второй срок (по крайней мере сразу же по истечении первого), – а именно так обстоит дело в большинстве латиноамериканских стран, – возникает парадоксальная ситуация, когда надо пожертвовать либо эффективным правительством, либо конституцией. В большинстве президентских систем страна в целом и, более того, каждая из крупнейших партий сталкивается с необходимостью выдвигать видного лидера общенационального масштаба раз в четыре или пять лет. Критики отмечают, что для системы это оказывается не только тяжким, но и излишним бременем.

Проблема временной негибкости не сводится к срокам полномочий исполнительной власти. Законодательные собрания тоже избираются на фиксированный срок, который не может быть сокращен по политическим соображениям.

Отсутствие у законодательного собрания права смещать президента, а у президента – права распускать парламент делает кризисы, обусловленные глубинными противоречиями между двумя ветвями власти, практически неразрешимыми. ‹…› / ‹…› оказывается в крайне уязвимом положении чуть ли не с первого дня своих полномочий. Всем известно, когда ему предстоит оставить должность. Одного этого знания достаточно, чтобы склонить упрямых парламентариев, не склонных к взаимоприемлемым решениям по вопросам законодательства, к полной бескомпромиссности.

Мажоритарные тенденции.Вторая группа проблем, связанных с президентской формой правления, обусловлена мажоритарными тенденциями, присущими большинству президентских систем.

‹…› каким бы большинством не побеждал лидирующий кандидат, ни одни президентские выборы не достигают даже грубого приближения к пропорциональному представительству предпочтений электората. Поскольку победитель на выборах, где оспаривается всего одно место, по определению получает 100% мест, отклонение от пропорциональности неизбежно оказывается равным разнице между 100% и долей голосов, полученных победителем. Если же в выборах участвуют несколько кандидатов, отклонение может достигать 60% и более. ‹…› глава государства и правительства фактически представляет лишь меньшинство избирателей.

Соотношение избирательских предпочтений искажается уже при выборах президента, когда же происходит формирование правительства, это искажение не ослабевает, а еще больше усиливается. В отличие от парламентской и премьерпрезидентской систем, президентский режим не способствует достижению межпартийных компромиссов с целью формирования правительственных коалиций. ‹…› Даже в тех немногих случаях, когда для утверждения министров требуется санкция законодательного собрания, сместить их может лишь президент. Чаще всего посты получают члены президентской партии или беспартийные эксперты и лишь крайне редко – сторонники оппозиции. В большинстве президентских систем министры не имеют права совмещать правительственную должность с членством в парламенте, вследствие чего возможности парламентской оппозиции влиять на действия исполнительной власти еще более сокращаются.

Ввиду исключительного и единоличного характера президентских полномочий завоевание этой должности становится самодовлеющей целью и заслоняет собой все остальные задачи, стоящие перед партиями в условиях президентской системы. В этом и состоит качество, которое X. Линц определяет как «победитель получает все». Высота ставок в сочетании с уверенностью, что контроль над исполнительной властью уже нельзя будет оспорить законным путем до истечения известного срока, определяет особо напряженный характер электоральной борьбы во время президентских выборов. После выборов победители тоже не имеют стимулов договариваться с побежденными соперниками. Главный приз уже получен, и только те, кто внес свой вклад в победу, могут претендовать на вознаграждение, будь то покровительство властей или правительственные должности. Более того, и у побежденных нет причин сотрудничать с победителями. Принимая по внимание исключительность президентских полномочий, такое сотрудничество сулит им мало выгод.

Двойная демократическая легитимность.Последняя группа аргументов против президентской системы основана на том, что такого рода система дает основания для отдельных друг от друга и соперничающих между собой претензий на демократическую легитимность со стороны законодательного собрания и исполнительной власти. Эти претензии вытекают из первых двух элементов определения президентской системы. Поскольку и парламент, и президент являются всенародно избранными, каждый из органов может претендовать на уникальный всенародный мандат. Кроме того, поскольку сроки полномочий президента и законодательного собрания не зависят от отношений между ними, потребность в сотрудничестве не очень настоятельна. Важность подобных аргументов тем более велика, что в контексте институтов, в которые не встроены стимулы к сотрудничеству, рассмотренные выше проблемы временной негибкости и мажоритарности становятся практически неразрешимыми.

‹…› президенты стран с мультипартийными системами, не пользующиеся поддержкой большинства членов законодательного собрания, не имеют столь сильных стимулов к созданию и поддержанию коалиций, как носители исполнительной власти в условиях парламентаризма.

Принятие новой Конституции сейчас маловероятно. Это и не нужно. Первоначально этот документ достаточно резко критиковался. Но после того как были приняты кодексы, отраслевые законодательные акты, стало ясно, что Конституция у нас достаточно четкая, современная и вполне рабочая. А вообще, любые поправки в Конституцию, если их вносить, повлекут за собой изменения в отраслевых законодательных актах. Чисто теоретически Конституцию могут поменять, если в стране чтото произойдет. Как, например, переворот в 1993 году. Но я надеюсь, что ничего подобного больше не случится и мы проработаем с нынешней Конституцией еще несколько десятков лет («Собеседник», 22.02.2005).

Павел Крашенинников, председатель Комитета Государственной Думы по законодательству

‹…› особенности электорального процесса в условиях президентской системы способствуют избранию на высшую должность в государстве «политических аутсайдеров». ‹…› Прямые выборы носителей исполнительной власти требуют, чтобы кандидат прежде всего нравился избирателям, пусть даже у него не будет политического опыта. Более того, кандидаты, чья личная популярность не связана с какимилибо партийными или правительственными должностями, могут выходить на президентские выборы при поддержке партий, создаваемых исключительно с целью победы на этих конкретных выборах.

‹…› двойная демократическая легитимность, присущая президентским системам, не только выдвигает на первый план лидеров, не желающих или не способных сотрудничать с законодательными собраниями, но и лишает парламентариев стимулов к сближению с исполнительной властью. Для представителей всех партий, кроме президентской, логика такого подхода ясна и подобна логике оппозиционеров в условиях парламентаризма: сотрудничать с исполнительной властью просто невыгодно. Но даже члены президентской партии в условиях разделения властей могут постепенно утратить стимулы к сотрудничеству с президентом и перейти в оппозицию.

Особенно отчетливо данная тенденция прослеживается там, где президент не может быть избран ‹…› сильного стимула поддерживать уходящего президента нет. В то же время отсутствие электоральных перспектив у президента не исключает наличия таковых у парламентариев. В этих условиях любое падение популярности президента может побудить парламентариев к тому, чтобы как можно дальше дистанцироваться от носителя верховной исполнительной власти. Результатом ‹…› является поляризация ассамблеи, затрагивающая как межпартийные отношения (оппозиционные парламентарии атакуют президента), так и внутрипартийные отношения (члены президентской партии пытаются отделить собственные политические перспективы от перспектив уходящего президента).

‹…› президентские системы порождают слабую – или, по меньшей мере, уязвимую – исполнительную власть. Подобная постановка вопроса не противоречит лейпхартовской критике мажоритарных тенденций президентского режима. Парадокс системы в том и состоит, что в то время как мажоритарные тенденции ведут к завышенной оценке потенциальной силы президентской власти, противоречащие друг другу стимулы внутри системы не обеспечивают реализации этого потенциала.

‹…› критики президентской формы правления правы, когда указывают на то, что трудность создания и поддержания пропрезидентских коалиций в ассамблеях серьезно ограничивает эффективность президентских систем. Принцип разделения законодательной и исполнительной властей, призванный препятствовать злоупотреблениям каждой из них, приносит нежелательные плоды, когда ни одна из властей не способна к эффективному управлению.

Утверждается, что хронические конфликты между исполнительной и законодательной властями чреваты гораздо большей опасностью, чем сам тупик – ведь выход из тупика может быть найден на путях подмены законов президентскими декретами или, хуже того, военного переворота.

Утверждение, что приостановка законодательного процесса ведет к управлению посредством декретов, достаточно ясно. ‹…› Конгресс страны был раздроблен на многочисленные фракции, что, в сочетании с отсутствием парламентской законодательной инициативы, практически исключало создание коалиций (хотя формально обе основные партии страны поддерживали на президентских выборах единого кандидата от Национального фронта). А поскольку президенты не располагали парламентской поддержкой, необходимой для принятия нужного им законодательства, они и правили посредством декретов в течение всего периода чрезвычайного положения в 1960х и 1970х гг.

‹…› некоторые авторы прямо утверждают, что бездействие президентов, связанное с их неспособностью опереться на устойчивое парламентское большинство, может привести к нестабильности режима и вызвать военные перевороты.

‹…› по уровню коллегиальности парламентские кабинеты неизбежно превосходят президентские. Даже премьерминистры, явно доминирующие над другими членами правительства (как Маргарет Тэтчер в Великобритании), в конечном счете несут ответственность перед своими партиями. Хорошей иллюстрацией служит как раз то, что Тэтчер была смещена со своего поста в ноябре 1990 г. Консервативной партией после публичной критики в ее адрес со стороны других членов правительства. В то же время при президентской системе правительство, и в особенности его глава, не подотчетны другим выборным органам.

Даже в условиях авторитаризма формально парламентская конституция может оставить за партией немалую долю власти над главой правительства. Поэтому везде, где партийная организация имеет реальное значение, следует ожидать возникновения парламентских систем. И действительно, коммунистические режимы Восточной Европы и Советского Союза до 1990 г. были в основном парламентскими по форме. О том, что это не было чистой фикцией, свидетельствуют смещения таких лидеров, как Никита Хрущев и Эдвард Терек, их собственными партиями.

Показательно, что когда Михаил Горбачев захотел отстоять свои властные полномочия от той части партии, которая, как он опасался, могла стремиться к его смещению, он пошел на принятие президентской конституции.

… Критика президентского режима во многом связана с оценкой вероятности создания на его основе устойчивого демократического порядка. Утверждается, что парламентская система, не имеющая проблем вроде отсутствия временной гибкости и двойной демократической легитимности и разрешающая конфликты между ветвями власти путем вотума недоверия, более благоприятна для устойчивого демократического развития. При президентской же системе конфликты между ветвями власти ведут к переворотам и другим недемократическим акциям.

‹…› мы обращаем внимание на несколько идеалтипических преимуществ президентской системы. Подобная система в большей мере, чем парламентаризм, обеспечивает:

а) подотчетность;

б) идентифицируемость;

в) взаимные сдержки;

г) арбитраж.

Подотчетность.Понятие подотчетности характеризует степень и средства обеспечения ответственности выборных руководителей перед гражданами. Чем более прямой является связь между сделанным электоратом выбором и его ожиданиями относительно руководства, тем выше уровень подотчетности. ‹…›… избирателям не обязательно подвергать оценке политические программы, для претворения которых они избирают руководителей. На практике избирателю нужно лишь одно – возможность применить эффективную санкцию против правительства на следующих выборах. Должностные лица должны предвидеть вероятность применения таких санкций, если они будут действовать слишком уж несообразно желаниям избирателей.

С точки зрения максимизации прямой подотчетности руководителей избирателям, президентская система имеет явное преимущество перед парламентской, ибо избиратель отдает свой голос носителю исполнительной власти, который не может быть смещен вследствие изменения соотношения сил в парламенте. ‹…› Не вдаваясь в обсуждение вопроса о том, способен ли какой бы то ни было конкретный электорат на деле реализовать свое право на гражданский контроль в описанной выше форме, заметим, что максимизация подотчетности отвечает фундаментальным принципам представительной демократии. ‹…› Поэтому прямые выборы исполнительной власти и обусловленную ими подотчетность президента обществу следует рассматривать как преимущества президентской системы.

Идентифицируемость.К подотчетности близок и другой аспект взаимосвязи между избирателями и исходами выборов – способность избирателя еще до завершения избирательной кампании предвидеть вероятные составы потенциальных правительств. Понятие идентифицируемости тесно коррелирует с принципом теории демократии, согласно которому избиратели должны иметь возможность вручить свой мандат избранным ими представителям. В отличие от подотчетности, которая предполагает четкую правительственную ответственность, дабы избиратель мог наказать или вознаградить избранных им представителей ретроспективно, максимизация идентифицируемости требует предоставления ему возможности сделать ясный выбор на перспективу. ‹…› В президентских системах индекс идентифицируемости почти неизбежно приближаетсся к 1,00. Даже при наличии мультипартийности прямое избрание президента ведет к тому, что выделяются два «серьезных» кандидата, которые и оспаривают пост главы исполнительной власти. Таким образом, если мы ценим способность избирателя предвидеть состав потенциальных правительств, которые могут быть сформированы после выборов, президентскую систему надо предпочесть большинству разновидностей парламентаризма.

Взаимные сдержки.Проясняя взаимоотношения между избирателями и их представителями, президентская система аналогичным образом проясняет и ставки в законодательных играх между парламентом и исполнительной властью. Повинуясь логике, о которой говорилось выше, не опасающиеся последствий вынесения вотума недоверия законодатели могут поддержать или отвергнуть любую законодательную инициативу исполнительной власти, исходя из ее собственных достоинств, а не соображений, связанных с выживанием правительства. ‹…› когда президент не пользуется поддержкой парламентского большинства, достижение консенсуса, – если соотношение полномочий сторон благоприятствует поиску компромиссов, – может оказаться предпочтительным выходом.

Если же президентская партия или поддерживающая президента устойчивая коалиция имеет парламентское большинство, то независимость ассамблеи становится явным преимуществом.

Снижая элемент принудительности в отношениях между исполнительной властью и парламентским большинством, президентский режим позволяет оппозиции играть свою роль, не угрожая при этом правительственной стабильности, – если, конечно, часть оппозиционеров выступает на стороне исполнительной власти при голосованиях по отдельным вопросам. ‹…› В то же время, не лишена оснований и позиция Мэйнвэринга. Президентская система без президентского большинства чревата проблемами. Отсюда вытекает вопрос: можно ли сохранить сдерживающую роль законодательного собрания в условиях президентского большинства, в то же время имея в запасе механизм выхода из тупиковых ситуаций в тех случаях, когда большинство оппозиционно?

Арбитраж.Переворачивая с ног на голову критику президентской системы за ее неспособность обеспечить парламентскую дисциплину, некоторые авторы утверждают, что президент мог бы выступать в качестве надпартийного арбитра при разрешении политических конфликтов. В известном смысле, при таком подходе достоинством оказывается именно то, что президент лишен возможности принуждать парламентариев к сотрудничеству, шантажируя их угрозой правительственного кризиса. ‹…›

В сущности, сценарии таковы. Если президент имеет поддержку парламентского большинства, ему нет нужды выступать в качестве арбитра, ибо президентские инициативы все равно получат одобрение законодательного собрания (хотя последнее сохранит свои контролирующие функции). Но если президент опирается на парламентское меньшинство, то арбитраж может оказаться последней из доступных ему возможностей. Тот факт, что президент не связан необходимостью сохранять доверие парламента, позволяет ему выступать в этой роли лучше, чем могут опирающиеся на меньшинство премьерминистры. ‹…›