8. Нормативные правовые акты Президента РФ,

в системе источников экологического права

Названные виды нормативных правовых актов объединяет то, что все они могут служить источниками экологического права, а также то, что они носят подзаконный характер.

Оценивая в целом данную группу источников экологического права, важно подчеркнуть, что они занимают значительное удельное место в системе таких источников. В советский период развития России при наличии существенных пробелов в экологическом законодательстве они были доминирующими источниками и устанавливали многие первичные правовые нормы. Для современного этапа, с учетом перспектив создания правового государства, их удельный вес должен быть существенно уменьшен. При этом необходимо соблюдение правила о том, что основное содержание правовых норм должно быть предусмотрено законом. Преимущественно законами должны устанавливаться первичные нормы права, конкретизируемые и развиваемые затем в подзаконных актах. Роль подзаконных актов в механизме действия права существенна. В теории права высказывается точка зрения о том, что в основном в форме конкретизации реализуется право, выраженное в законах.

1. Нормотворческая компетенция Президента России предусмотрена ст. 90 Конституции РФ, согласно которой Президент РФ принимает акты в форме указов и распоряжений. Источниками права являются те из них, которые устанавливают нормы права, т.е. правила общего характера, модель поведения. Для них

СЗ РФ. 1995. № 47. Ст. 4472; 1999. № 7. Ст. 878; 2000. № 2. Ст. 140; 2002. № 26. Ст. 2523; № 30. Ст. 3029; № 40. Ст. 3853.

Далее — Закон об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан.

98

III. Источники экологического права

8. Нормативные правовые акты Президента РФ, Правительства РФ

99

характерна неперсонифицированность адресата, возможность многократного применения и т.п. Указы и распоряжения главы государства обязательны для исполнения на всей территории России. Как подзаконные акты они не должны противоречить Конституции РФ « федеральным законам.

В целом Президентом РФ принимается значительное число указов и распоряжений в сфере взаимодействия общества и природы. Круг отношений, регулируемых нормативными правовыми актами Президента, весьма широк. В качестве иллюстрации назовем Указы: от 2 октября 1992 г. «Об особо охраняемых природных территориях Российской Федерации»; от 4 февраля 1994 г. «О государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития»; от 6 июля 1994 г. «О природных ресурсах побережий Черного и Азовского морей»; от 22 ноября 1994 г. «О деятельности российских физических и юридических лиц по разведке и разработке минеральных* ресурсов морского дна за пределами континентального шельфа»; от 1 апреля 1996 г. «О Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию»; от 29 августа 1997 г. «О мерах по обеспечению охраны морских биологических ресурсов и государственного контроля в этой сфере».

2. В соответствии с Конституцией России нормотворческая компетенция Правительства РФ в области природопользования и охраны окружающей среды существенным образом отличается от компетенции Президента. Согласно ст. 115 Правительство издает постановления и распоряжения на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ. Статья 23 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 «О Правительстве Российской Федерации» (с изм.) предусматривает уточнение: акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства РФ.

Конституционное положение о нормотворческой деятельности Правительства РФ «на основании и во исполнение» актов более высокого иерархического уровня вытекает из принципа разделения властей. Оно означает, что Правительство может создать норму права в рамках делегированного нормотворчества, когда необходимость принятия правительственного постановления или распоряжения вытекает из актов более высокого иерархического уровня. Правительство принимает свои акты, создавая источники экологического права, если это предусмотрено в законе или указе Президента или если это необходимо для выполнения возложенной на Правительство функции. Так, в Федеральном законе

«Об охране окружающей среды» предусматривается, что обязательная экологическая сертификация осуществляется в порядке, определяемом Правительством РФ.

Постановления и распоряжения Правительства в случае их противоречия Конституции, федеральным законам и указам Президента могут быть отменены Президентом РФ или обжалованы в суде.

Правительство России весьма активно в регулировании отношений по природопользованию и охране окружающей среды. К примеру, им приняты постановления: от 3 августа 1992 г. (с изм. и доп. от 16 июня 2000 г.) «Об утверждении Порядка разработки и утверждения экологических нормативов выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую природную среду, лимитов использования природных ресурсов, размещения отходов»; от 28 августа 1992 г. (с изм. и доп. от 14 июня 2001 г.) «Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия»; от 11 июня 1996 г. «Об утверждении Положения о порядке проведения государственной экологической экспертизы»; от 16 июня 2000 г. «О Правилах разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение»; от 3 октября 2000 г.

3. Разновидностью источников экологического права являются нормативные правовые акты федеральных министерств и ведомств. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти издаются на основе и во исполнение федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, а также по инициативе федеральных органов исполнительной власти в пределах их компетенции. При этом акты специально уполномоченных государственных органов в области природопользования и охраны окружающей среды, наделенные надведомственной компетенцией, являются обязательными для других министерств и ведомств, юридических и физических лиц, общественных объединений. Акты министерств и ведомств, осуществляющих отраслевое управление, обязательны для исполнения в пределах соответствующей отрасли.

100

III. Источники экологического права

8. Нормативные правовые акты Президента РФ, Правительства РФ 101

Требования по подготовке нормативных правовых актов федеральных министерств и ведомств определяются постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. (с изм. и доп., включая от 11 февраля 1999 г.) «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации»1. Нормативные правовые акты названных органов издаются только в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений. Акты, изданные в ином виде (например, указания, письма, телеграммы и др.), не должны носить нормативный правовой характер.

В зависимости от характера правовых норм, устанавливаемых в ведомственных актах, последние подлежат государственной регистрации в Министерстве юстиции РФ. Государственной регистрации подлежат нормативные правовые акты:

а) содержащие правовые нормы, затрагивающие: экологические права и обязанности граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства; гарантии их осуществления, закрепленные в Конституции РФ и иных законодательных актах РФ; механизм реализации прав и обязанностей;

б) устанавливающие правовой статус организаций;

в) имеющие межведомственный характер.

Кроме того, в соответствии с ч. 3 ст. 15 Конституции РФ любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

Нормативные правовые акты, принимаемые специально уполномоченными федеральными органами исполнительной власти в области природопользования и охраны окружающей среды, как правило, имеют межведомственный характер. Обширный массив таких актов, в частности, включает:

• Правила охраны поверхностных вод, утвержденные приказом Госкомприроды СССР от 21 февраля 1991 г.2;

• приказ Минприроды России от 29 декабря 1995 г. № 539 «Об утверждении «Инструкции по экологическому обоснованию хозяйственной и иной деятельности»3;

• приказ Госкомэкологии РФ от 19 апреля 2000 г. № 271 «О реализации постановления Правительства Российской Феде-

рации от 24 марта 2000 г. № 251 «Об утверждении перечня вредных веществ, сброс которых в исключительной экономической зоне Российской Федерации с судов, других плавучих средств, летательных аппаратов, искусственных островов, установок и сооружений запрещен»;

• приказ Госкомэкологии РФ от 16 мая 2000 г. № 372 «Об утверждении Положения об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации»;

• приказ МПР РФ и МНС РФ от 22 марта 2001 г. № 239/ БГ-3-04/90 «О совместной деятельности МПР России и МНС России в осуществлении сбора платежей за нормативные и сверхнормативные выбросы и сбросы загрязняющих веществ, размещение отходов и иные виды вредного воздействия на окружающую природную среду»1;

• приказ Минимущества РФ, МНС РФ, Минфина РФ и Рос-земкадастра от 23 апреля 2001 г. № 87/БГ-3-04/130/109/П-77 «О проведении совместных мероприятий по обеспечению поступления доходов от арендной платы за землю в федеральный бюджет Российской Федерации»2;

• приказ МПР РФ от 7 мая 2001 г. № 398 «Об установлении лимитов водопользования субъектам Российской Федерации»3;

• приказ МПР РФ от 26 сентября 2000 г. № 347 «О специализированных морских инспекциях Министерства природных ресурсов Российской Федерации»4.

Важную роль в качестве источников экологического права играют нормативные акты, принимаемые специально уполномоченным государственными органами в области охраны окружающей среды в соответствующих сферах: Минздравом России в области санитарной охраны окружающей среды; Госстандартом России — в области экологической стандартизации продукции массового производства; Госгортехнадзором России — в области промышленной безопасности и безопасного ведения горных работ; Госкомстроем России — в части выполнения экологических требований при проектировании строительства.

СЗ РФ. 1997. № 33. Ст. 3895; 1999. № 8. Ст. 1026. Справочная правовая система «Гарант». 3 Там же.

Справочная правовая система «Гарант». Там же. Там же. 4 Там же.

102

III. Источники экологического права

9. Нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации 103