Публично-правовые образования как участники гражданско-правовых отношений
Гражданская правосубъектность публично-правовых образований и ее особенности закреплены в главе 5 ГК РФ (ст. 124 -127 ГК РФ). Публично-правовые образования в совокупности представляют собой государственную власть.
В соответствии со ст. 131 Конституции РФ органы государства создаются в обществе для осуществления функций публичной власти, поэтому вопросы их создания, наделения компетенцией, определения основных функций деятельности не относится к ведению гражданского права, регулирующего частно-правовую сферу общества. Гражданский кодекс, в частности ст. 124 ГК РФ устанавливает, что публично-правовые образования являются участниками гражданско-правовых отношений наряду с физическими и юридическими лицами. Участвовать в гражданских правоотношениях могут: • Государство (РФ) • Субъекты РФ • Муниципальные образования Участвуя в частных правоотношениях, государство не может использовать свое властное положение, поскольку основным принципом Участия в гражданско-правовых отношениях является им же самим Установленный принцип юридического равенства сторон. Применительно к публичным образованиям действие этого принципа законодатель уточняет Указанием на то, что они участвуют в гражданском обороте «на равных началах-» 00 всеми иными субъектами (п. 1 ст. 124 ГК). Следствием этому имущественные споры между государственными °Рганами регулируются как гражданско-правовые. 60 61 Цеговадзе «Избранные вопросы по курсу «Гражданское право России» Так, например, в одном из дел, рассматривая иск Комитета по управлению имуществом города к Комитету по управлению имуществом области и УВД 0 признании недействительным заключенного между ними договора аренды, суд пояснил, что этот спор подлежит рассмотрению как иск о защите прав собственника, а не как спор между органами управления об их компетенции. На началах гражданского права строится и ответственность публично-правовых образований. Следовательно, те особенности, которые присущи правовому положению государства и его образований и вызваны наличием у него политической власти и суверенитета в сфере гражданско-правовых отношений учету не подлежат. И все же публично-правовые образования - это особые участники гражданско-правовых отношений. Особенность их положения заключается в том, что, как и юридические лица, они создаются специально. Но юридические лица создаются в целях персонификации частного имущества, вовлечения имущества в оборот в качестве капитала для решения частных задач их учредителей. Цели создания государственных образований - это наделение их публично-правовой компетенцией для управления внутренними делами гражданского общества и внешними делами страны, участие в гражданско-правовых отношениях для этих образований осуществляется не как основная, а вспомогательная или дополнительная функция. Для участия в гражданском обороте публично-правовые образования наделяются гражданской правосубъектностью, которая имеет характер целевой (специальной), поскольку органы государственной власти вправе совершать лишь те гражданско-правовые действия, которые необходимы для решения задач публичного свойства в пределах их компетенции. Так, например, на новое рассмотрение было направлено дело, в котором судом не исследовался вопрос о наличии у председателя Правительства субъекта РФ полномочий на подписание сделок от имени субъекта РФ. Подписанный председателем Правительства договор не был исполнен, к субъекту РФ вышли с имущественными требованиями, а суд, удовлетворяя иск, не проверил, имел ли председатель полномочия распоряжаться государственными средствами, поскольку заключение сделки, предполагающей платежи требует наличие полномочий на распоряжение государственными средствами. Принадлежащую им правосубъектность публично-правовые fi зования осуществляют через деятельность своих органов. Государственные органы: являются обособленными подразделениями государственного аппарата; обладают собственной компетенцией с правом принятия управленческих решений, обязательных для исполнения в сфере ведения конкретного дела; учреждаются государством и финансируются из государственного бюджета, то есть за счет казны; их положение, структура и деятельность регламентированы правом; рассматривая одно из дел, арбитражный суд указал, что от имени субъекта РФ органы государственной власти своими действиями могут приобретать и осуществлять права и обязанности, в частности права собственника, в рамках их компетенции, установленной нормативными актами, определяющими статус этих органов. По другому делу арбитражный суд указал, что финансовое управление города, выдав гарантийное письмо, вышло за пределы компетенции, установленной законом «О местном самоуправлении» при расходовании бюджетных средств. Направления использования бюджетных средств финансовые органы определять не вправе, они лишь исполняют уже принятые решения другого полномочного органа, а это решение принято не было; действуют одновременно от своего имени и от имени государства, что означает, что права и обязанности, возникшие как результат их деятельности, возникают у публично-правовых образований; в качестве иллюстрации можно привести пример из практики: подразделения по борьбе с экономическими преступлениями и органы следствия в соответствии со ст. 7 Закона РСФСР «О милиции» в своей деятельности подчиняются МВД РФ и финансируются из бюджета РФ. Поэтому суд сделал вывод, что вред, причиненный незаконными действиями криминальной милиции, подлежит возмещению не за счет комитета финансов администрации города, а из федерального бюджета, в качестве ответчика по делу должно быть привлечено МВД РФ. 62 63 tj л Цеговадзе «Избранные вопросы по курсу «Гражданское право России» Государственные органы, созданные в виде финансируемых собственником государственных или муниципальных учреждений юридические лица могут участвовать в гражданском обороте и самостоятельно. | Для этого они наделяются государственным имуществом, принадлежащим учреждениям на производном вещном праве - праве оперативного управления и допускаются к участию в предпринимательской деятельности, которая ведется на базе переданного учреждению имущества, но является не основной, а дополнительной. Полученные от этой дополнительной деятельности доходы направляются на достижение основных целей деятельности учреждении, имущество, приобретенное учреждением на эти доходы, становится собственностью учреждения и учитывается на отдельном балансе. , Ответственность учреждения имеет особенности, поскольку по общему ':• правилу учреждение финансируется из бюджета и несет ответственность по ? своим обязательствам находящимися на его счету денежными средствами. В ; случае их отсутствия, прежде чем привлечь к неограниченной субсидиарной • ответственности собственника имущества учреждения (государства), требуется проверить наличие собственного имущества учреждения и только при отсутствии собственных денежных средств, иного имущества, на которое может быть обращено взыскание, к неограниченной субсидиарной ответственности привлекается государство.
Основная деятельность учреждений решает публичные задачи, они являются «проводником» государства в той или иной s отрасли общественных отношений (образовательные учреждения, учреждения | системы Министерства внутренних дел, юстиции и т.д). Дополнительная | деятельность осуществляется учреждением «для себя», поэтому прав и ; обязанности по юридически значимым действиям в данной сфере возникают \ \ не у государства, а у самого учреждения как юридического лица. ! Участие государства и иных публично-правовых образований в вещных и обязательственных правоотношениях выражается в том, что: публично- правовые образования от имени государства владеют государственным ч муниципальным имуществом. Принадлежность имущества государству и другим публичным образованиям оформляется при помощи гражданско- правовых категории, управление данным имуществом, вовлечение его в имущественный оборот опосредуется совершением гражданско-правовых t сделок. - • Исходя из этого, публично-правовые образования принимают участие: • в вещных правоотношениях, • в обязательственных правоотношениях; • в корпоративных правоотношениях. В вещных правоотношениях публично-правовые образования участвуют как субъекты права государственной и муниципальной собственности. Государственная собственность подразделяется на два уровня: федеральная и собственность субъекта РФ; в собственности субъекта выделяется собственность муниципальных образований. Документом, подтверждающим право государственной собственности на отдельные объекты, является реестр федеральной, государственной и муниципальной собственности. Об этом говорится в Постановлении Верховного Совета РФ от 27.12.91 «О разграничении государственной собственности в РФ на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе РФ, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность». Закон - ст. 114 п. «г» Конституции определяет порядок управления государственной собственностью. Федеральной собственностью управляет Правительство РФ. Для выполнения функций управления Правительством создан еще один публичный орган - Министерство государственного имущества, которое: ведет учет федерального имущества в Реестре федерального имущества; проводит инвентаризацию имущества; осуществляет контроль использования федерального имущества по его целевому назначению; обеспечивает сохранность и содержание федерального имущества. Распорядительные функции собственника от имени государства в отношении федеральной собственности осуществляет Российский Фонд Федерального имущества. РФФИ действует при Правительстве РФ как специализированное финансовое учреждение и осуществляет функции по Ч'одаже либо приватизации переданных ему объектов федеральной собственности. Вырученные от этой деятельности денежные средства Фонд Перечисляет в бюджет. РФФИ, фонды государственного и муниципального 64 65 Цеговадзе «Избранные вопросы по курсу «Гражданское право России» имущества учреждают хозяйственные общества и товарищества с государственным участием. В этой связи публично-правовые образования участвуют в правоотношениях, связанных с создание и функционированием юридических лиц - корпораций и эти отношения строятся как корпоративные. В субъектах РФ также создаются соответствующие органы, например, Департамент государственного и муниципального имущества г. Москвы. Имущество, включенное в реестр государственной собственности, является нераспределенным, и составляет государственную казну. Бюджетными средствами казны ведают финансовые органы, например, Минфин РФ и его региональные и местные управления и отделы. Как собственники имущества каждое из публично-правовых образований организационно самостоятельно и имущественно независимо, поэтому их ответственность строится так, как указано в п. 4-6 ст. 126 ГК РФ. За счет средств бюджета государство может на безвозвратной или возвратной основе: • финансировать капитальное строительство; • оказывать краткосрочную целевую финансовую поддержку для проведения структурной перестройки производства, приобретения оборудования, разработки и внедрения новейших технологий; • осуществлять капитальные вложения в коммерческие эффективные проекты с получением акций в собственность государства. Стороной в этих договорах финансирования выступает Минфин РФ. В обязательственных правоотношениях публично-правовые образования выступают стороной в договорных обязательствах и обязательствах из причинения вреда. Чаще всего публично-правовые образования принимают участие в таких договорных обязательствах, как договоры поставки и подряда для государственных нужд; договоры аренды государственного и муниципального имущества. Особенности заключения данных договоров состоят в проведении предварительных торгов на право их заключения. Торги проводятся в форме аукциона или конкурса. Государственные образования обязаны заключить договор с победителем конкурса (аукциона), что обеспечивает соблюдение всего гражданского общества. Государство может также заключать глашения о разделе продукции при пользовании недрами, суть которого включается в том, что государство (Российская Федерация и субъект РФ, на рритории которого расположен участок недр в лице Правительства РФ и Правительства субъекта) и инвестор (частная национальная или иностранная компания) договариваются о разделе добытого минерального сырья по степени участия или на других условиях. Как участник сделки государство выступает и при выпуске государственных займов и кредитов, выпуске и обращении облигаций и казначейских обязательств. Ценные бумаги представляют долговые обязательства государства, их выпуск осуществляется для покрытия государством нужд и расходов гражданского общества. Государство может участвовать в патентных отношениях. Для этого создан Федеральный фонд изобретений, который финансируется из бюджета и на эти деньги может приобретать патенты, а затем осуществлять продажу лицензий на использование запатентованных изобретений. Ответственность государства также имеет особенности: субъектом ответственности государство становится в следующих случаях: • когда государство было непосредственным участником гражданско-правовой сделки, например, заключив соглашение о разделе продукции, не выполняет его условий; заключив договор аренды, не передает имущество в аренду; • когда ответственность государства является внедоговорной, государство должно быть прямо указано в качестве лица несущего ответственность за этот вредоносный результат; более того, должен быть назван источник финансирования покрытия причиненных убытков; так, например, государство несет ответственность за вред, причиненный должностными лицами органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда.18 СМ- также ст. 16. ст. 306 ГК РФ. L 66 67 цсговадзе «Избранные вопросы по курсу «Гражданское право России»