Публично-правовое отношение

Наука административного права изучает юридические нормы, определяющие отношения между органами государственного управления и гражданами. Точнее сказать, это - наука о публичноправовых отношениях в области внутреннего государственного управления.

То, что делает государственная власть во внутреннем управлении, нашу науку интересует постольку, поскольку эта деятельность касается граждан. И тем, что делают обыватели, наука административного права занимается лишь в той мере, поскольку своими действиями, своим поведением они входят в столкновение с государственной властью. Короче говоря, предметом нашего изучения являются взаимоотношения между правящей властью и гражданами. Самое устройство, организация государственной власти выходит уже за пределы науки административного права: это - предмет науки государственного права.

Из всевозможных отношений, возникающих между представителями власти и частными лицами, наука административного права берет только юридические отношения, т. е. только те отношения, которые основаны на праве. С притязаниями агентов власти, опирающимися не на закон, а на личное усмотрение, мы не можем считаться в науке административного права.

Наука административного права изучает публичные правоотношения. Нам уже известно, что содержанием отношений между представителем государственной власти и гражданами является всегда публичный интерес. Что признает власть за общественный интерес, - это зависит от уровня культуры. И то, в чем власть видит общее благо, может, на самом деле, и разойтись с интересами значительной части населения. Но, во всяком случае, требования правящей власти предъявляются к гражданам не как частный интерес отдельных носителей власти, но во имя общего блага.

Субъекты публично-правового отношения

Принято говорить, что публичное правоотношение устанавливается между государством и гражданами.

Но ведь отношение будет правовым лишь в той мере, поскольку оба его участника связаны правом: между тем государство в своей законодательной деятельности само является творцом и источником права. Субъектом или участником публично-правового отношения может быть, таким образом, не государство вообще, но подзаконная власть управления.

Однако всякое юридическое отношение устанавливается между людьми и только между людьми; и в публично-правовом отношении субъектами могут быть только люди. Следовательно, власть управления не может явиться субъектом юридического отношения в какой-либо отвлеченной, безличной форме. Участниками публичного правоотношения могут быть лишь живые люди, - должностные лица, облеченные этой властью.

Власть управления может присвоиваться, в силу закона, не только отдельным должностным лицам, но и соединениям лиц, определенным образом организованным. К числу последних принадлежат земство, город - соединства, объединенные общественными интересами отдельных местностей; сословные общества (крестьянские, мещанские и др.), объединенные интересами отдельных групп лиц; наконец, соединства, объединенные каким-либо общим делом: напр., университет. Подобные соединения выступают в публичных отношениях в качестве самостоятельных субъектов права (публичные юридические лица). Они могут вступать в отношения с частными лицами, с должностными лицами коронной администрации (с министром, губернатором и т. д.), а также и между собой (напр., земство с городом и т. п.).