Система, правовой статус органов финансового контроля нашего государства

Органы, на которые возложен государственный финансовый контроль, образуют применительно к современной России систему, элементами которой являются: 1) Счетная палата РФ; 2) ЦБ РФ; 3) Министерство финансов РФ; 4) Главное контрольное управление Президента РФ; 5) Государственная налоговая служба РФ, в том числе Министерство РФ по налогам и сборам; 6) Государственный таможенный комитет; 7) органы федерального казначейства; 8) Федеральная служба России по валютному и экспортному контролю; 9) контрольно-ревизионные органы федеральных органов исполнительной власти. Кратко проанализируем правовой статус некоторых из них.
Правовое положение Счетной палаты РФ, ЦБ РФ, Главного контрольного управления Президента РФ, Минфина России, ор
ганов федерального казначейства, Министерства РФ по налогам и сборам как федеральных органов финансового контроля. Счетная палата РФ — орган, предусмотренный Конституцией РФ (статьи 102, 103); согласно ст.1 Федерального закона от 11 января 1995 г. «О Счетной палате Российской Федерации» постоянно действующий орган государственного финансового контроля, образуемый Федеральным Собранием и подотчетный ему. Задачи Счетной палаты РФ: организация и осуществление контроля над своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению; определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности; оценка обоснованности доходных и расходных статей проектов бюджета; финансовая экспертиза проектов федеральных законов, а также нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств бюджета; анализ выявленных отклонений от установленных показателей бюджета и подготовка предложений, направленных на их устранение, а также совершенствование бюджетного процесса в целом; контроль над законностью и своевременностью движения средств бюджета в ЦБ РФ, уполномоченных банках и иных финансово-кредитных учреждениях РФ; регулярное представление Совету Федерации и Государственной Думе информации о ходе исполнения бюджета и результатах проводимых контрольных мероприятий.
Счетная палата РФ состоит из Председателя, заместителя Председателя, аудиторов и аппарата. Председатель и 6 аудиторов назначаются Государственной Думой на 6 лет. Заместитель Председателя и другие 6 аудиторов — Советом Федерации на тот же срок.
Контрольные полномочия Счетной палаты РФ распространяются на все государственные органы и учреждения РФ, на федеральные внебюджетные фонды, а также на органы местного самоуправления, предприятия, организации, банки, страховые компании и др., если они получают, перераспределяют и используют средства из федерального бюджета или используют федеральную собственность либо имеют предоставленные федеральным законодательством или федеральными органами государственной власти налоговые, таможенные и иные льготы и преимущества. Все органы, предприятия, учреждения и организации, включая банки, обязаны представлять информацию, запрашиваемую Счетной палатой РФ.

По результатам проведенных контрольных мероприятий Счетная палата РФ направляет соответствующим органам, руководителям проверяемых организаций представления для принятия мер по выявленным нарушениям, возмещению причиненного государству ущерба и привлечению к ответственности виновных лиц. Представление Счетной палаты РФ должно быть рассмотрено в срок, указанный в нем, или, если срок не указан, — в течение 20 дней со дня его получения. О принятом решении и о мерах по его реализации незамедлительно информируется Счетная палата РФ. При выявлении в проверяемых объектах нарушений, наносящих прямой ущерб государству и требующих безотлагательного пресечения, а также в случаях умышленного или систематического несоблюдения порядка и сроков рассмотрения представлений Счетной палаты РФ последняя имеет право давать администрации проверяемых организаций обязательные для исполнения предписания. При неоднократном неисполнении или ненадлежащем исполнении предписаний Счетной палаты РФ она вправе (по согласованию с Государственной Думой) приостановить все виды финансовых платежных и расчетных операций по счетам проверяемых организаций.
Счетная палата РФ ежеквартально представляет в Федеральное Собрание отчет о ходе исполнения федерального бюджета. По поручению его палат, по запросам комитетов и комиссий палат, депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации, Президента РФ, Правительства РФ, органов государственной власти субъектов РФ Счетная палата РФ готовит заключения и дает ответы по вопросам, входящим в ее компетенцию.
Банк России (ЦБ РФ) действует на основании Конституции РФ и Федерального закона от 26 апреля 1995 г. «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» (с последующими изменениями и дополнениями)[‡‡‡]. Центральный банк РФ выступает в качестве важного компонента системы государственных финансово-кредитных органов. Реализуя свои функции, Банк России участвует в разработке экономической политики Правительства РФ; его Председатель участвует в заседаниях Правительства РФ; Банк и Правительство координируют свою политику и проводят взаимные консультации. Банк России взаимодействует также с Министерством финансов РФ. В целях совершенствования денежно-кредитной си
стемы РФ при Банке России создается Национальный банковский совет, в состав которого входят представители палат Федерального Собрания РФ, Президента РФ, Правительства РФ, Банка России, кредитных организаций и эксперты.
Центральный банк РФ — юридическое лицо, имеет печать с изображением Государственного герба РФ и своим наименованием. С юридической точки зрения Банк России обладает особой правосубъектностью. Это связано с двойственной природой, присущей всем национальным банкам в государствах с экономикой рыночного типа. С одной стороны, он выступает в роли властного органа, осуществляющего от лица государства экономическую политику посредством только ему присущих инструментов и методов, с другой — в роли обычного субъекта коммерческой деятельности. Таким образом, он совмещает в себе черты учреждения публичного права с чертами организации частного права.
Независимость Центрального банка РФ, как и любого иного национального банка, является системообразующим институтом для всего комплекса отношений, связанных с его деятельностью. Принцип независимости, закрепленный в ст.75 Конституции РФ, конкретизируется в Федеральном законе о Центральном банке РФ. Сводится он к следующему: правоспособность Банка России вытекает не из управленческого акта государства, а непосредственно из закона; государство и Центральный банк РФ не отвечают по обязательствам друг друга; Банк России подотчетен нижней палате парламента — Государственной Думе Федерального Собрания РФ, а не Правительству РФ; Центральный банк РФ независим в проведении денежно-кредитной политики от решений исполнительных органов власти, которым запрещено вмешиваться в его деятельность; кредитование расходов Правительства РФ осуществляется Банком России исключительно в размерах, формах и порядке, установленных законом; представители Правительства РФ, принимая участие в заседаниях Совета директоров Центрального банка РФ, обладают лишь правом совещательного голоса.
Государство наделяет Центральный банк основным капиталом. Уставный капитал и иное имущество Банка России является федеральной собственностью, но при этом он осуществляет полномочия по владению, пользованию и распоряжению этим имуществом. Изъятие и обременение обязательствами имущества Центрального банка РФ без его согласия не допускаются. Он осуществляет свои расходы за счет собственных доходов и не регистрируется в налоговых органах.

Центральный банк РФ — орган, который во взаимодействии с Правительством РФ определяет и проводит единую денежнокредитную политику в РФ. Ее основные инструменты: процентные ставки по операциям Банка России; резервные требования; операции на открытом рынке; рефинансирование банков; валютное регулирование; установление ориентиров роста денежной массы; прямые количественные ограничения.
В рамках своей правоспособности Банк России наделен правом осуществлять все виды банковских операций с российскими и иностранными кредитными организациями, Правительством РФ, представительными и исполнительными органами власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, государственными внебюджетными фондами, воинскими частями и военнослужащими, служащими Центрального банка РФ. Одним из основных методов денежной политики является резервирование кредитными организациями денежных средств в Центральном банке РФ для поддержания на заданном уровне денежной массы в обороте. Учитывая, что для Банка России данная операция является элементом денежно-кредитной политики, она носит безвозмездный характер. Указанные средства возвращаются после отзыва лицензии на осуществление банковских операций.
Операции на открытом рынке, под которыми понимаются сделки Центрального банка РФ с государственными ценными бумагами, также являются важным источником неинфляционного финансирования федерального бюджета и покрытия государственного внутреннего долга. Законодательство РФ предоставляет Банку России право рефинансировать банки в формах, порядке и на условиях, им определяемых. Под рефинансированием понимается кредитование банков, в том числе учет и переучет векселей с целью поддержания на необходимом уровне ликвидности банковской системы.
Для обеспечения устойчивости рубля Центральный банк РФ осуществляет политику валютного регулирования посредством определения курса рубля к иностранным валютам. Банк России имеет право осуществлять валютные интервенции для воздействия на курс рубля и суммарный спрос и предложение денег.
Центральный банк РФ осуществляет банковское регулирование и надзор. Он устанавливает одинаковые для кредитных организаций правила совершения банковских операций, ведения бухгалтерского учета и статистической отчетности, осуществляет надзор за деятельностью кредитных организаций. При этом Федеральный
закон о Центральном банке РФ допускает возможность осуществления банковского надзора посредством специально создаваемого органа. Главной целью банковского надзора является поддержание стабильности банковской системы в интересах вкладчиков и кредиторов. В то же время Банку России запрещено вмешиваться в оперативную деятельность кредитных организаций.
Центральный банк РФ имеет довольно широкие полномочия в рамках надзора: право запроса информации о деятельности кредитной организации; право предъявления квалификационных требований к руководству кредитной организации; право установления обязательных нормативов; право регулирования порядка учета открытой позиции по валютному, процентному и иным видам рисков; право проведения проверок кредитных организаций. Данные полномочия корреспондируют с соответствующими мерами воздействия на кредитные организации, которыми располагает Банк России. Особое внимание уделяется процедуре санации кредитных организаций, которые оказались в нестабильном финансовом состоянии.
В частности, Центральный банк РФ является основным, главным органом валютного регулирования в Российской Федерации (ст.9 Федерального закона от 9 октября 1992 г. «О валютном регулировании и валютном контроле» /с последующими изменениями и дополнениями/); других органов этот Закон не упоминает. По-видимому, к таковым можно отнести Правительство РФ (в части регулирования операций с драгоценными камнями и металлами). Банк России в рамках Закона: 1) определяет сферу и порядок обращения в РФ иностранной валюты и ценных бумаг в иностранной валюте; 2) издает нормативные акты, обязательные к исполнению в РФ резидентами и нерезидентами; 3) проводит все виды валютных операций; 4) устанавливает правила проведения резидентами и нерезидентами в РФ операций с иностранной валютой и ценными бумагами в иностранной валюте, а также правила проведения нерезидентами операций с валютой РФ и ценными бумагами в валюте РФ; 5) устанавливает порядок обязательного перевода, ввоза и пересылки в РФ иностранной валюты и ценных бумаг в иностранной валюте, принадлежащих резидентам, а также случаи и условия открытия резидентами счетов в иностранной валюте в банках за пределами РФ; 6) устанавливает общие правила выдачи лицензий банкам и иным кредитным учреждениям на осуществление валютных операций и выдает такие лицензии; 7) устанавливает единые формы учета, отчетности, документации и статистики валютных операций, в том числе упол
номоченными банками, а также порядок и сроки их представления; 8) готовит и публикует статистику валютных операций РФ по принятым международным стандартам.
Центральный банк РФ осуществляет регистрацию кредитных организаций в Книге государственной регистрации кредитных организаций и выдает им лицензии на совершение банковских операций, а также отзывает их. Федеральный закон «О банках и банковской деятельности»[§§§] подробно регламентирует процедуру лицензирования банковской деятельности, содержит исчерпывающий перечень оснований отказа в выдаче лицензии, а также перечень оснований, по которым может быть отозвана лицензия на совершение банковских операций.

Как эмиссионный центр Центральный банк РФ осуществляет эмиссию наличных денег, организует их обращение и изъятие из обращения. Банкноты и монеты являются безусловными обязательствами Банка России и обеспечиваются всеми его активами. Решение о выпуске новых банкнот и монет, а также об изъятии из обращения старых принимается Советом директоров Центрального банка РФ. Одна из основных функций Банка России — организация безналичных расчетов. Он устанавливает правила, формы, сроки и стандарты их осуществления, разрабатывает и внедряет новые расчетные системы.
По вопросам, отнесенным к его компетенции, Центральный банк РФ издает нормативные акты. Они обязательны для органов государственной власти и местного самоуправления, всех юридических и физических лиц. Если эти нормативные акты затрагивают права, свободы или обязанности граждан, они должны быть зарегистрированы в Министерстве юстиции РФ. Банк России не наделен правом законодательной инициативы и поэтому вносит законопроекты в Государственную Думу через представителей депутатского корпуса или Правительства РФ. Ежегодно в Банке России проходят аудиторские проверки, заключения по которым предоставляются в Государственную Думу.
Банк России возглавляет Совет директоров — коллегиальный орган, состоящий из 12 членов, работающих на постоянной основе. Члены Совета директоров назначаются на должность сроком на 4 года Государственной Думой по представлению Председателя

Центрального банка РФ, согласованному с Президентом РФ. Совет директоров обязан проводить заседания не реже 1 раза в месяц, хотя традиционно заседания проводятся каждую неделю. Заседание назначается Председателем Центрального банка РФ, лицом, его замещающим, или по требованию не менее 3 членов Совета директоров. Возглавляет работу Совета Председатель Центрального банка РФ, который назначается на должность Государственной Думой сроком на 4 года. Одно и то же лицо не может занимать должность председателя Центрального банка РФ более 3 сроков подряд. Его Председатель назначается на должность и освобождается от нее Государственной Думой Федерального собрания РФ. Кандидатуру для назначения представляет Президент РФ. Он же ставит перед Государственной Думой вопрос об освобождении от должности Председателя Центрального банка Российской Федерации (п. «г» ст.83, п. «в» ч.1 ст.103 Конституции РФ).
Банк России образует единую централизованную систему с вертикальной структурой управления. В нее входят: центральный аппарат, территориальные учреждения, расчетно-кассовые центры, вычислительные центры, полевые учреждения, учебные заведения и другие предприятия, учреждения и организации, в том числе подразделения безопасности. Территориальные учреждения Центрального банка РФ не имеют статуса юридического лица и не вправе принимать решения, носящие нормативный характер, они действуют на основании Положения. Полевые учреждения Банка России предназначены для банковского обслуживания воинских частей, учреждений и организаций Минобороны, а также иных государственных органов и юридических лиц, обеспечивающих безопасность РФ и физических лиц, проживающих на территориях объектов, обслуживаемых полевыми учреждениями.
Указом Президента РФ от 16 марта 1996 г. «О Главном контрольном управлении Президента Российской Федерации»* в непосредственном ведении Президента РФ создан специальный контрольный орган — Главное контрольное управление Президента РФ (преобразованное из Контрольного управления Администрации Президента РФ, впоследствии — Контрольного управления Президента РФ). При осуществлении контрольных функций этот орган взаимодействует с другими структурными подразделениями Администрации Президента РФ, соответствующими комитетами и комиссиями при нем, аппаратами Правительства РФ, палат Феде
рального Собрания, органами судебной власти и прокуратуры, с различными федеральными службами, органами налоговой полиции и другими федеральными органами исполнительной власти.
К основным функциям Главного контрольного управления Президента РФ отнесены: контроль и проверка исполнения федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, их должностными лицами, а также организациями; контроль и проверка исполнения поручений Президента РФ и руководителя его Администрации; подготовка на основе проведенных проверок информации для Президента РФ о предупреждении нарушений и совершенствовании деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ. Иначе говоря, это орган широкой сферы контрольной деятельности, в состав которой входит и финансовый контроль.
Для реализации своих контрольных функций Главное контрольное управление Президента РФ наделено полномочиями: требовать от руководителей государственных органов, предприятий, учреждений и организаций документы, материалы, письменные объяснения, другую информацию, необходимую для проведения проверок в соответствии с задачами Управления; привлекать к проверкам представителей правоохранительных и специальных органов контроля, специалистов; вносить на рассмотрение Президента РФ предложения по результатам проверок. Управление не наделено правом применения каких-либо санкций, однако оно вправе направлять предписания об устранении выявленных нарушений руководителям федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Федерации. Эти предписания должны быть рассмотрены безотлагательно. Не позднее чем в месячный срок должны быть приняты меры по устранению нарушений. Управление вправе также вносить предложения Президенту РФ, руководителям федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ о привлечении к ответственности и приостановлении деятельности соответствующих должностных лиц до принятия решения по результатам проверки; ставить перед руководителями соответствующих государственных органов вопрос о наложении дисциплинарных взысканий на государственных служащих и о временном отстранении их от исполнения должностных обязанностей.
На Министерство финансов РФ (Минфин России) возложено проведение в рамках его компетенции государственного финансо

вого контроля. Его направлениями являются: контроль над целевым использованием федерального бюджета и средств государственных внебюджетных и целевых бюджетных фондов; за расходами, связанными с государственным внутренним и внешним долгом; за формированием и сохранностью Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней РФ; контроль над использованием и хранением драгоценных металлов и драгоценных камней организациями и совершением сделок с ними, а также страховой надзор и контроль над обеспечением платежеспособности страховщиков; контроль над качеством аудиторских проверок, доходами от проведения лотерей, зарегистрированных в РФ[****].
В связи с этим Минфин России вправе проводить комплексные ревизии и тематические проверки поступления и расходования средств федерального бюджета, внебюджетных фондов и других федеральных средств, проводить документальные ревизии и проверки финансово-хозяйственной деятельности по заданиям правоохранительных органов. По обращениям органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления Минфин России организует ревизии и финансовые проверки соответствующих организаций.
Для выполнения контрольных полномочий Минфин России имеет право запрашивать необходимые материалы по бюджетным и внебюджетным фондам и применять меры воздействия по результатам контроля — при установлении фактов нецелевого использования взыскивать их с наложением штрафа; ограничивать, приостанавливать и прекращать финансирование организаций в случае нарушения финансовой дисциплины. Вместе с тем Минфин России уполномочен предоставлять отсрочки и рассрочки по налоговым платежам в федеральный бюджет.
Следует обратить внимание на то, что закрепленные ныне контрольные полномочия Министерства финансов РФ направлены на бюджет и государственные внебюджетные фонды только федерального уровня. И в тех случаях, когда проверяется деятельность исполнительных органов власти субъектов Федерации, его контрольные функции не должны выходить за эти рамки. Такой подход обусловлен принципом самостоятельности в бюджетном устройстве Российской Федерации, самостоятельности финансовой деятельности субъектов Федерации и органов местного самоуправления в уста
новленных законодательством пределах, их ответственностью за формирование и использование своих финансовых ресурсов.
Важной стороной в деятельности в данной области Министерства финансов РФ является выполнение функций по обеспечению организации финансового контроля: осуществление методологического руководства бухгалтерским учетом и отчетностью, утверждение типовых форм бухгалтерского учета и отчетности, осуществление лицензирования и т.п.
Финансовый контроль осуществляют все структурные подразделения Министерства финансов РФ соответственно их компетенции. Однако Министерство финансов РФ имеет в своей структуре и специальные подразделения, предназначенные именно для проведения финансового контроля или надзора: Департамент государственного финансового контроля и аудита, Департамент страхового надзора. В его ведении находятся Федеральное казначейство, Пробирная палата и др. органы. В частности, Департамент государственного финансового контроля и аудита создан на основании постановления Правительства РФ от 6 марта 1998 г. №276[††††] на базе нескольких упраздненных структурных подразделений Минфина России, в том числе Контрольно-ревизионного управления (КРУ) и Департамента организации аудиторской деятельности. Произведена также реорганизация контрольных органов на местах, где организованы контрольно-ревизионные управления Минфина России в субъекте РФ (территориальные КРУ). В задачи названного Департамента входит контроль над исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов, организацией денежного обращения, использованием кредитных ресурсов, состоянием государственного внутреннего и внешнего долга, государственных резервов, предоставлением налоговых льгот и преимуществ.
Органы федерального казначейства, находящегося в подчинении Министерства финансов РФ, наряду с другими функциями осуществляют и контроль, направленный на исполнение федерального бюджета и использование средств государственных (федеральных) внебюджетных фондов[‡‡‡‡]. Они наделены широки
ми правами, обеспечивающими выполнение их контрольных функций: производить в министерствах, ведомствах, на предприятиях, в учреждениях и организациях, в банках и иных финансово-кредитных учреждениях проверки денежных и бухгалтерских документов, отчетов, планов, смет и т.п.; получать от банков, иных финансово-кредитных учреждений справки о состоянии счетов предприятий, учреждений и организаций, использующих федеральные средства; изымать документы, свидетельствующие о нарушении порядка исполнения федерального бюджета и правил совершения операций с внебюджетными средствами. Они также вправе применять санкции и другие меры принудительного воздействия в случаях установления нарушений финансовой дисциплины: приостанавливать операции по счетам в банках, выдавать предписания о бесспорном порядке взыскания средств, использованных не по целевому назначению, с наложением штрафа в размере учетной ставки Центрального банка РФ; налагать на банки или иные финансово-кредитные учреждения штрафы в случаях несвоевременного зачисления ими средств, поступающих в доход федерального бюджета или в государственные внебюджетные фонды (или средств, перечисленных из указанного бюджета и фондов на счета получателей) в размере действующей в банке (финансово-кредитном учреждении), допустившем нарушение, процентной ставки при краткосрочном кредитовании, увеличенной на десять пунктов. Казначейство вправе вносить в Центральный банк РФ представления на лишение соответствующих банков и иных финансово-кредитных учреждений лицензий на совершение банковских операций. Упомянутая мера связана с функциями казначейства по кассовому исполнению федерального бюджета.
Министерство РФ по налогам и сборам и его территориальные органы действуют как система специализированных органов финансового контроля, деятельность которых направлена на обеспечение единой системы контроля над соблюдением российского налогового законодательства, правильности исчисления, полноты и своевременности внесения налогов в бюджет, а также в установленных случаях — во внебюджетные фонды. Налоговые органы наделены широким кругом контрольных полномочий и прав по применению мер принудительного воздействия к нарушителям налогового законодательства. Налоговый кодекс РФ закрепил эти полномочия и санкции, уточнив и конкретизировав их содержание, а также порядок применения.

<< | >>

↑

Источник: Усанов В.Е., Хмелевский С.В.. Конституционное (государственное) право Российской Федерации: Учебник/. 2003

Еще по теме Система, правовой статус органов финансового контроля нашего государства:

- Авторское право - Адвокатура России - Адвокатура Украины - Административное право России и зарубежных стран - Административное право Украины - Административный процесс - Арбитражный процесс - Бюджетная система - Вексельное право - Гражданский процесс - Гражданское право - Гражданское право России - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Исполнительное производство - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Лесное право - Международное право (шпаргалки) - Международное публичное право - Международное частное право - Нотариат - Оперативно-розыскная деятельность - Правовая охрана животного мира (контрольные) - Правоведение - Правоохранительные органы - Предпринимательское право - Прокурорский надзор в России - Прокурорский надзор в Украине - Семейное право - Судебная бухгалтерия Украины - Судебная психиатрия - Судебная экспертиза - Теория государства и права - Транспортное право - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право России - Уголовное право Украины - Уголовный процесс - Финансовое право - Хозяйственное право Украины - Экологическое право (курсовые) - Экологическое право (лекции) - Экономические преступления - Юридические лица -