5.3. Конституционное полновластие в демократическом государстве
В соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст. 1) Российская Федерация есть демократическое государство. Его демократизм находит выражение прежде всего в обеспечении народовластия; разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную; идеологическом и политическом многообразии; местном самоуправлении.
В Конституции РФ (ст. 3) указывается, что носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Это 148/Конституционное право Российской Федерации означает, что Россия провозглашается государством народовластия (народ и власть). Народ, с юридической точки зрения, — совокупность людей, ассоциированная в рамках единого государства. Народ образует физический субстрат государства. В годы советской власти народ мог состоять лишь из трудящихся либо включать в себя и те социальные слои, которые, не относясь по своему социальному положению к трудящимся, объективно участвовали в решении задач развития страны. Власть представляет собой возможность распоряжаться или управлять кем-либо и чем-либо, подчинять своей воле других. Власть — явление социальное. С возникновением государства возникает и государственная власть, выступающая в качестве одного из существенных признаков государства. Государственная власть имеет в качестве своих основных элементов общую волю и силу, способную обеспечить подчинение ей всех членов общества. Государственную власть характеризует суверенитет государства. Государственная власть осуществляется особым аппаратом. Государственный аппарат представляет совокупность государственных органов и учреждений, через которые реализуются функции государства. Помимо государственной власти существует другая форма власти народа — местное самоуправление. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Признание народа в качестве верховного носителя всей власти является выражение народного суверенитета. Народный суверенитет означает, что народ осуществляет власть самостоятельно, независимо от каких бы то ни было социальных сил, использует ее в своих собственных интересах. Таким образом, народовластие — это принадлежность всей власти народу, а также свободное осуществление народом этой власти в полном соответствии с его суверенной волей и коренными интересами. В зависимости от формы волеизъявления народа различаются представительная и непосредственная демократия. Представительная демократия — осуществление народом власти через выборных полномочных представителей, которые принимают решения, выражающие волю тех, кого они представляют: весь народ, население, проживающее на той или иной территории. Глава 5. Основы конституционного строя РФ/149 Непосредственная демократия — это форма непосредственного волеизъявления народа или каких-либо групп населения. «Высшим непосредственным выражением власти народа, — указывается в Конституции Российской Федерации (ст. 3), — являются референдум и свободные выборы». Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 г. № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» устанавливает, что референдум наряду со свободными выборами является высшим непосредственным выражением власти народа. Государством гарантируются свободное волеизъявление российских граждан на референдуме Российской Федерации, защита демократических принципов и норм права, определяющих право граждан на участие в референдуме. Референдум Российской Федерации — всенародное голосование граждан РФ, обладающих правом на участие в референдуме, по вопросам государственного значения. Названный Федеральный конституционный закон установил принципы проведения референдума. Так, референдум проводится на основе всеобщего равного прямого и свободного волеизъявления граждан Российской Федерации при тайном голосовании. Граждане Российской Федерации имеют право участвовать в референдуме независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств. Граждане Российской Федерации участвуют в референдуме на равных основаниях. Каждый участник референдума обладает равным числом голосов. Он голосует за вынесенный (вынесенные) на референдум вопрос (вопросы) или против него (них) непосредственно; участвует в референдуме свободно и добровольно. Никто не вправе оказывать воздействие на гражданина с целью принудить его к участию или неучастию в референдуме, в выдвижении инициативы проведения референдума, в подготовке и проведении референдума, а также препятствовать его свободному волеизъявлению. Голосование на референдуме является тайным, исключающим возможность какого-либо контроля за волеизъявлением гражданина Российской Федерации, в том числе наблюдения за заполнением участником референдума бюллетеня для голосования на референдуме в месте для тайного голосования. 150/Конституционное право Российской Федерации Референдум Российской Федерации проводится на всей территории Российской Федерации. Конституционное Собрание вправе вынести на всенародное голосование проект новой Конституции Российской Федерации. Порядок принятия Конституционным Собранием такого решения, а также порядок вынесения на всенародное голосование проекта новой Конституции Российской Федерации определяются федеральным конституционным законом, принимаемым в соответствии со ст. 135 Конституции РФ. На референдум выносится проект нормативного акта или вопрос, обязательное вынесение на референдум которых предусмотрено международным договором России. Вынесение на референдум указанных проекта нормативного акта или вопроса, назначение, подготовка и проведение референдума осуществляются в соответствии с Федеральным конституционным законом от 28 июня 2004 г. с учетом особенностей, предусмотренных соответствующим международным договором Российской Федерации. Иные вопросы государственного значения выносятся на референдум исключительно в порядке, предусмотренном названным Федеральным конституционным законом. Установлено, что на референдум могут выноситься вопросы, отнесенные Конституцией РФ к ведению Российской Федерации, а также к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Инициатива проведения референдума принадлежит: 1) не менее чем двум миллионам граждан Российской Федерации, имеющих право на участие в референдуме, — при условии, что на территории одного субъекта Российской Федерации или в совокупности за пределами территории Российской Федерации находится место жительства не более 50 тысяч из них; 2) Конституционному Собранию — в случае, предусмотренном ч.
3 ст. 135 Конституции Российской Федерации; 3) федеральным органам государственной власти — в случаях, предусмотренных международным договором Российской Федерации и Федеральным конституционным законом «О референдуме Российской Федерации». Решение, принятое на референдуме, вступает в силу со дня официального опубликования Центральной избирательной комиссией Российской Федерации результатов референдума. Такое решение является общеобязательным, не нуж- Глава 5. Основы конституционного строя РФ /151 дается в дополнительном утверждении и действует на всей территории Российской Федерации. Решение, принятое на референдуме, может быть отменено или изменено не иначе, как путем принятия решения на новом референдуме, если в самом решении не указан иной порядок отмены или изменения такого решения. Помимо всероссийского референдума по наиболее важным вопросам жизни региона, муниципального образования могут проводиться референдумы субъекта Федерации и муниципальные референдумы соответственно. Они проводятся на основе Конституции РФ, Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», иными федеральными законами. Проведение референдума субъекта Российской Федерации осуществляется также в соответствии с конституцией (уставом), законом субъекта Федерации. Проведение муниципального референдума опосредовано не только соответствующими федеральными и региональными актами, но и уставом муниципального образования. Референдумы субъекта РФ и муниципального образования проводятся в установленных административных границах. Одним из основополагающих принципов демократической организации государства является принцип разделения властей. Сущность принципа разделения властей сводится к тому, что для обеспечения свободы граждан различные функции государственной власти (законодательная, исполнительная и судебная) должны осуществляться различными органами, независимыми друг от друга и сдерживающими друг друга. Мы уже рассматривали содержание принципа разделения властей. В годы советской власти в России принцип разделения властей был отвергнут как чуждый и неприемлемый. Создание государства нового типа связывалось с уничтожением буржуазного парламентаризма и строительством новых социалистических органов народного представительства, одним из принципов которого является соединение законодательства с управлением. Такими органами были признаны Советы. Все другие государственные органы признавались подконтрольными и подотчетными Советам. Впервые в Российской Федерации принцип разделения властей был провозглашен в Декларации о государственном суверенитете РСФСР от 12 июня 1990 г., в п. 13 которой 152/Конституционное право Российской Федерации разделение законодательной, исполнительной и судебной властей было объявлено важнейшим принципом функционирования РСФСР как правового государства. В апреле 1992 г. этот принцип был внесен в Конституцию РФ в качестве одной из незыблемых основ конституционного строя России (ст. 2). Разделение властей — один из основных принципов действующей Конституции РФ 1993 г. (ст. 10). Согласно Конституции, разделение единой государственной власти на три функциональные ветви (разделение властей по «горизонтали») означает не только рассредоточение, распределение, демонополизацию власти, но и реальное взаимное уравновешивание, при котором ни одна из трех ветвей не сможет ущемить или подчинить себе другие. С.А. Авакьян отмечает, что «на вопрос о равенстве представительных, исполнительных и судебных органов или верховенстве одних над другими трудно дать однозначный ответ», ибо все они «занимают в системе свои ниши, а возможности воздействия друг на друга никак не могут использовать для того, чтобы поставить себя выше других»45. «В пределах своей компетенции, — пишет Г.Н. Манов, — каждая власть самостоятельна, равна другим и независима от них, подчиняясь только закону»46. Р.В. Енгибарян также полагает, что в правовом государстве существует баланс законодательной, исполнительной и судебной властей47. При этом если и наблюдаются отдельные отклонения с точки зрения равенства властей, то они рассматриваются скорее как исключения из правила, досадные и по сути своей случайные огрехи, подлежащие скорейшему устранению. Вместе с тем существуют и иные мнения. Так, по убеждению А.Д. Керимова, ни о каком реальном равенстве законодательной, исполнительной и судебной властей сегодня не может быть и речи. В обстановке постоянно и достаточно быстро меняющейся политической ситуации баланс властей в демократических государствах характеризуется динамизмом, относительно высокой степенью подвижности. Однако эти изменения были не столь значительны, ибо, несмотря Глава 5. Основы конституционного строя РФ/153 ни на что, верховенство в подавляющем большинстве случаев сохранялось за исполнительной властью48. Если применительно к «горизонтальному» разделению властей о верховенстве одной из ее ветвей идут дискуссии, то в «вертикальном» масштабе это вполне очевидно и адекватно форме государственного устройства России. Именно федеративное устройство России обусловливает проявление принципа разделения властей «по вертикали». В конституционном выражении ст. 5 он заключается в разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Вместе с тем следует понимать определенную соподчиненность не как диктат федеральных органов по отношению к органам субъектов Федерации, а как совместное, кооперированное выполнение поставленных перед единым федеративным государством задач49. В современных условиях принцип разделения властей имеет особенно важное значение. Он нацелен на то, чтобы предотвратить возвышение одной из властей над другими. Он предусматривает систему сдержек и противовесов, направленную на то, чтобы свести к минимуму возможные ошибки в управлении. Принцип разделения властей призван обеспечить рационализацию и оптимизацию деятельности государства, всех его структур и на этой основе повышение эффективности всего механизма управления государственными делами.