ГОРОДСКОЕ УПРАВЛЕНИЕ И ГОРОДСКИЕ ФИНАНСЫ

Быстрое увеличение численности населения Петербурга и развитие его городского хозяйства со всей остротой поставили на очередь разрешение вопроса об управлении новой столицей Российской империи. Мало было построить город, заселить его, благоустроить, нужно было также и создать какие-то органы управления, которые бы держали в руках население, следили бы за аккуратным выполнением городских повинностей и уплатой сборов, которые бы вместе с тем ведали всем хозяйством столицы и наблюдали за неуклонным выполнением жителями многочисленных царских указов по застройке и благоустройству Петербурга.

Петровская эпоха, как известно, была временем упрочения самодержавной монархии в России. В интересах господствующего класса дворянства и нарождающегося купечества проводилась реформа административного управления, имевшая целью укрепление правительственного аппарата в центре и на местах. Вместо давно устаревшей путанной системы многочисленных приказов вводились коллегии, функции которых были четко разграничены; вместо неудобных для управления мелких административных единиц — уездов, создавались более крупные — губернии и провинции. Коллегиальный характер новых органов центрального управления ни в коей мере не препятствовал последовательному проведению принципов абсолютизма во всей практической деятельности правительства, потому что все высшие чиновники, в том числе и члены коллегий, назначались в полном соответствии с волей монарха.

«Его величество есть самовластный монарх, который никому на свете о своих делах ответа дать не должен», написано в петровском «Воинском уставе». В управлении страной Петр I последовательно проводил принцип централизованного бюрократического руководства. До конца жизни он твердо верил во всесилие царского указа, во всесилие регламента. Ему казалось, что достаточно было лишь создать хорошие законы и неуклонно проводить их, и тогда жизнь можно повернуть так, как этого желает правительство.

Будучи крупным государственным деятелем, Петр обычно правильно намечал и разрешал задачи, стоявшие перед Русским государством, перед господствующим классом страны, однако это было не всегда. И в подобных случаях вера во всесилие регламента и огромные возможности произвола, характерные для абсолютных монархий XVIII в., приводили к ра-

ПСЗ т. V, № 3006. стр. 325.

154

Глава седьмая

страте больших средств для достижения надуманной цели, а в конце концов получался провал.

Таким образом, в вопросах управления Петр выступает перед нами как убежденный абсолютный монарх, никогда не сомневавшийся в своем исключительном праве на руководство страной, на решение вопросов о жизни и имуществе своих подданных. Не удивительно, что в 1720 г. он отдал под суд одного офицера, дерзнувшего заявить, что царь не имеет права издавать законы без согласия Московского земского собора.2 Считая себя слугой отечества, Петр претендовал на исключительное право монарха в решении вопроса, как надо служить отечеству.

Исходя из всего этого, естественно, следует ожидать, что для управления городом Петр должен был создать бюрократическое учреждение, всецело подчиненное центральным органам власти, но построенное, как и все другие правительственные учреждения, на коллегиальных началах. Именно таким органом и явилась, как мы увидим далее, Главная полициймейстерская канцелярия. Однако внутренней политике правительства была присуща еще одна тенденция, связанная с тем, что петровская монархия, защищая прежде всего интересы дворянства, вынуждена была в какой-то степени считаться и с интересами купечества. А для того, чтобы улучшить положение купечества, чтобы поднять его значение, необходимо было оградить его от произвола дворянской администрации, т. е. предоставить торгово-промышленному населению страны какие-то, хотя бы и минимальные, возможности «самоуправления». Именно в этих целях еще в 1699 г. была создана Ратуша в Москве и «земские избы» на местах.3

Стремление к созданию выборных органов городского самоуправления (хотя и подчиненных определенному центральному учреждению в лице московской Ратуши, а позднее Главного магистрата в Петербурге) в какой-то степени противоречило принципу централизованного бюрократического управления страной. Это противоречие не могло не проявиться при решении вопроса об органах городского управления Петербурга. Петру так и не удалось разрешить его юридически, практически же он отдавал явное предпочтение принципу централизованного бюрократического руководства.

Почти с первых же лет существования Петербурга в нем были два рода органов городского управления: с одной стороны, выборные купеческие, с другой стороны, бюрократические учреждения, всецело подчиненные центральному правительственному аппарату. Органом купечества была петербургская Ратуша. Как видно из текста указа 1710 г. об учреждении Ратуши, во главе ее был поставлен инспектором Степан Леонтьев, которому вменялось в обязанность «ведать ратушские всякие зборы, и таможню, и кружечные дворы в Санктпитербурхе, и в Шлиссельбурхе, и в Кроншлоте и во всех местах смотрением и зборов примножением и расправою санктпитербурских посадских жителей и приезжих купецких людей обережением и судом в торговых делах по настоящему и по таможенному праву».4

В другом указе этого же года объявлялось, что все «купецкие», «мастеровые» и «промышленные» люди по приезде в Петербург должны были регистрироваться в Ратуше и брать там «явочные письма», без чего нельзя

Городское управление и городские финансы

155

было ни стать на квартиру, ни наниматься на работу. Всем этим категориям людей петербургская Ратуша выдавала «проезжие» и «пропускные письма» на случай их выезда из Петербурга. Лиц, не имевших таких «пропускных писем», задерживали на заставах, возвращали в Петербург и на-казывали.5

Таким образом, петербургская Ратуша ведала торгово-промышленным населением Петербурга. Ей не подчинялись лишь работные люди, прибывшие в Петербург в порядке отбывания трудовой повинности, а также мастеровые, переселенные в Петербург «на вечное житье» и находившиеся в полном распоряжении своих ведомств (Канцелярии городовых дел, Адмиралтейства и т. д.).

Учреждениям, которые вели свои работы силами вольнонаемных людей, приходилось иметь дело с петербургской Ратушей. Так, в 1712 г. для работ по постройке в Петербурге «Пушечного литейного двора» было приказано «к тому строению принадлежащие лесные и всякие припасы покупать и плотников и работников сколько надлежит наймовать из Санктпетербургской ратуши, каменщиков и каменные припасы брать ис Канцелярии городовых дел».6 Фраза о покупке «лесных припасов» в Ратуше не совсем ясна. По-видимому, петербургской Ратуше была поручена заготовка лесоматериалов для строительных работ (подрядом).

Ратуша обладала судебными функциями по отношению к петербургскому купечеству и всему торгово-промышленному населению города, взимала с жителей ряд государственных налогов и сборов, а также распределяла налоги и повинности между представителями торгово-промышленного населения. Петербургская Ратуша занималась и вопросами торговли: контролировала правильность мер и весов, доброкачественность продуктов, устанавливала совместно с полицией величину цен на съестные при-пасы7 и т. д. В 1719 г. на ратушского инспектора Семена Панкратьева был наложен штраф за то, что купецкие люди применяли «неорлёные» (т. е. непроверенные) меры и весы.

В ведении петербургской Ратуши, как мы уже видели, до 1715 г. находились городские перевозы, которые она сдавала на откуп.8 Кроме этого, Ратуша заведовала в черте города всеми водами и сдавала на откуп рыбные ловли в этих водах.9 Ратушскими инспекторами в Петербурге были: в 1711 —1714 гг. — Гурьев, в 1718 —1719 гг. — Панкратьев.10

Из всего сказанного видно, что компетенция петербургской Ратуши в отношении городского хозяйства была очень ограниченной. В ее ведении находились лишь городские перевозы (и то только до 1715 г.), торговые заведения, реки. Что же касается административных прав Ратуши, то они распространялись лишь на купечество и посадских людей, составлявших вместе небольшой процент тогдашнего населения Петербурга, так как количество посадского населения в новой столице, даже по второй ревизии (т. е. в середине XVIII в.), не превышало 3500 человек,11 а в первой чет

156

Глава седьмая

верти XVIII в. оно было, конечно, еще меньше. Число купцов в петровском Петербурге исчислялось лишь сотнями человек.2 Дворянство, духовенство, мастеровые и работные люди, находившиеся в распоряжении ведомств, военнослужащие, крепостные крестьяне не были подведомственны петербургской Ратуше.

Несравненно большее значение в управлении Петербургом имела бюрократическая администрация. Из ее представителей первое место принадлежало петербургскому генерал-губернатору князю А. Д. Меншикову, который разрешал все вопросы, связанные со строительством, городским хозяйством и управлением Петербурга. Через него передавались и указы Петра, касающиеся Петербурга. Однако Меншиков, занятый другими крупными делами, не мог уделять Петербургу достаточного внимания. Все вопросы, касающиеся строительства, городского хозяйства и управления Петербурга, Меншиков осуществлял через посредство подведомственных ему учреждений. Так, например, строительством Петербурга ведала Канцелярия городовых дел. После учреждения губерний была создана Петербургская губернская канцелярия во главе с вице-губернатором Я. Н. Рим-ским-Корсаковым, для которой построено специальное здание на Большой Никольской улице Городского острова.3

Губернская канцелярия ведала главным образом делами Петербургской губернии и гораздо меньше занималась самим Петербургом. В нашем распоряжении имеются лишь довольно скудные сведения о деятельности этой канцелярии в области городского хозяйства и городского управления Петербурга. Так, имеются отдельные известия, что в 1712 г. Римскому-Корсакову была поручена достройка Литейного пушечного двора,4 что в том же году он наблюдал за выполнением указов по регламентации городского строительства (чтобы «при Санктпитербурхе никакова хоромного деревянного строения и солдацких казарм и анбаров сего числа никому не строить, а делать мазанки», чтобы «кровли крыть черепицею и дерном»). Римскому-Корсакову предлагалось для всеобщего сведения «прибить о том листы», т. е. повесить объявления.5

По указу 1711 г. без разрешения Губернской канцелярии жителям Петербурга не разрешалось ни продавать, ни закладывать свои дома.6 В том же году петербургской Губернской канцелярией была составлена инструкция («пункты») по работе стольника Лединского-Мелецкого, которому царским указом поручалось следить за поддержанием порядка и противопожарной безопасностью в Петербурге." В 1714 г. петербургским жителям было объявлено, что они не имеют права держать у себя в домах пришлых людей (плотников, каменщиков и других мастеровых), не записав их в петербургской Губернской канцелярии.8

Все эти отрывочные сведения говорят о том, что компетенция Губернской канцелярии в какой-то степени распространялась и на Петербург, однако так обстояло дело лишь до создания Главной полициймейстерской канцелярии. После учреждения должности генерал-полициймейстера (1718 г.) петербургская Губернская канцелярия совершенно уже не занималась городскими делами, и функции органа местного управления в Пе

В 1725 г. число более значительных купцов в Петербурге равнялось лишь 162

" ЦГАВМФ, ф. 176, № 67, лл. 47—48.

Городское управление и городские финансы

157

тербурге в значительной степени перешли к Полициймейстерской канцелярии.

Еще меньше сведений о деятельности петербургского воеводы. В тексте указа от 9 февраля 1720 г. говорится о «бывшем санктпетербургском воеводе Иване Феофилатьеве», который был жестоко наказан за то, что не вел борьбы с самовольной порубкой деревьев в рощах «при Санктпетер-бурге».19 Таким образом, должность петербургского воеводы существовала; она была уничтожена, по сведениям Н. Головина, в 1718 г.20 В какой мере занимался воевода делами города, остается неясным.

Общепринятой датой учреждения в Петербурге полиции считается обычно 1718 год, когда была создана должность генерал-полициймейстера, но фактически она возникла значительно раньше.21 Постоянная опасность возникновения в Петербурге пожаров заставляла правительство назначать специальных лиц, которые бы следили за выполнением царских указов по противопожарной безопасности. Этим лицам стало поручаться и поддержание в городе порядка, а также борьба с подозрительными для правительства элементами населения.

Как мы уже знаем, в мае 1711 г. наблюдение за проведением противопожарных мероприятий по Адмиралтейскому острову было поручено прапорщику Даниилу Струкову. Эта мера показалась правительству недостаточной, так как уже через 2 месяца, в июле того же года, царским указом были назначены специальные лица для выполнения полицейских функций: по городу — стольник Лединский-Мелецкий, а отдельно по Адмиралтейскому острову — стольник князь Шаховской. В инструкции, данной Лединскому-Мелецкому и Шаховскому, перечислялись их обязанности. Помимо надзора за выполнением жителями противопожарных мероприятий, Лединский-Мелецкий и Шаховской должны были также следить и за порядком в городе: прекращать драки, пресекать нищенство и т. д. Им давалось право и наказания ослушников указов: ломать кровли и печи домов, сделанных «не по указу».22

Обращает на себя внимание одна деталь: полицейский надзор за городом был поручен не одному, а двум лицам. Назначив таким надзирателем стольника Лединского-Мелецкого, правительство тотчас же предложило адмиралу Апраксину поручить выполнение подобных же обязанностей на Адмиралтейском острове кому-нибудь из своих людей, что он и сделал, назначив Шаховского. Лединский и Шаховской получили одинаковые инструкции, однако инструкция Лединскому была подписана Мен-шиковым, а инструкция Шаховскому — Апраксиным. Все это заставляет предположить, что Шаховской и Лединский действовали независимо друг от друга (не случайно они были в одинаковых званиях) и что управление Адмиралтейским островом находилось в ведении Апраксина, который действовал независимо от Меншикова. В это время городская застройка была сосредоточена лишь на двух больших островах: Городском и Адмиралтейском. Первый, таким образом, был городом Меншикова, второй — Апраксина. В других частях Петербурга практически застройки еще не было.

В 1713 г. чиновником с полицейскими функциями на Адмиралтейском острове был майор Еремей Берсенев. Берсеневу, так же как и Шаховскому,

158

Глава седьмая

была дана инструкция или «пункты», большая часть которых относилась к мероприятиям по обеспечению противопожарной безопасности. Однако функции Берсенева уже шире: в обязанности его входило не только наблюдение за выполнением жителями правил по противопожарной безопасности и поддержанием в городе порядка, но и обеспечение надлежащей чистоты на набережных, в реках и каналах Петербурга, а также борьба с незаконной торговлей табаком и пивом. В помощь Берсеневу был дан урядник с 10 солдатами. Таким образом, здесь мы имеем налицо уже настоящую полицейскую команду. Подчинялся Берсенев не Губернской канцелярии, а Адмиралтейской.23

В 1714 г. мы видим на Адмиралтейском острове опять новое лицо, выполняющее полицейские функции, — поручика Андрея Быкова, который действовал там и в 1716 г.24 Как видно из инструкции, данной Быкову в 1716 г., функции его, по сравнению с Берсеневым, еще более расширены: он организует ночные караулы и тушение пожаров, выявляет подозрительных правительству людей, наблюдает за чистотой в городе, борется с торговлей запрещенными товарами и т. д. Караульщики являются теперь уже своеобразной организованной командой: на каждые 10 дворов назначается из жителей один ефрейтор, на 50 дворов — капрал, на 100 — сержант. О всех происшествиях ефрейторы рапортуют капралам, капралы — сержантам, сержанты — самому Быкову.25

Почти одновременно с Быковым 16 апреля 1714 г. «надсмотрщиком» при постройке в С.-Петербурге деревянных строений и мазанок был назначен поручик Федор Ефремов с шестью солдатами. Ефремову, наряду с другими обязанностями, поручалось также следить за правильным устройством печей и кровель домов, за тем, чтобы жители соблюдали чи-

26

стоту и мостили улицы.

Так постепенно царское правительство пришло к мысли о необходимости организации в Петербурге постоянной полицейской команды. Некоторые историки Петербурга считают, что уже до 1718 г. в городе существовала какая-то полициймейстерская канцелярия, которая занималась, между прочим, и вопросами строительства Петербурга. Основанием для такого мнения послужило то обстоятельство, что два петровских указа о застройке города (от 20 мая 1715 г. и от апреля 1716 г.) помещены в пятом томе «Полного собрания законов Российской империи» под названием: «Высочайшие резолюции на доклад (донощение) по делам По-лициймейстерской канцелярии».27

Подлинники этих указов хранятся в Ленинградском отделении Центрального государственного исторического архива в делах Полициймей-стерской канцелярии. Из их текста никак не видно, что «доношение» и «доклад» составлены именно в Полициймейстерской канцелярии, а не в другом каком-либо учреждении. По всей вероятности эти указы попали в дела полиции после того, как генерал-полициймейстер Дивиер затребовал от Сената все прежние распоряжения правительства, касающиеся Петербурга. И действительно в делах Полициймейстерской канцелярии хранится ряд указов периода 1714 —1718 гг.; из них некоторые являются резолюциями Петра на доношения Канцелярии городовых дел, т. е. явно не имеют отношения к деятельности полиции. Исходя из всего этого, нам

Доклады и приговоры..., т. IV, кн. I, стр. 409.

Городское управление и городские финансы

159

кажется, нет достаточных оснований для того, чтобы считать, что Поли-циймейстерская канцелярия существовала до 1718 г., хотя полицейская команда уже была. Только в 1718 г. полиция была окончательно оформлена организационно.

Указом 27 мая 1718 г. «для лутчих порятков в сем городе» учреждается новая должность — генерал-полициймейстера. Назначенный на эту должность А. М. Дивиер получил от царя инструкцию о том, чем должна заниматься полиция.28 Как видно из текста этой инструкции, состоящей из 13 пунктов, полиция была обязана:

1) следить, чтобы все здания в городе строились в соответствии с установленными регламентами, чтобы постройки ставились в линию, а «улицы и переулки были равны и изрядны»;

2) обеспечить надлежащий отвод воды с улиц в реки и каналы;

3) поддерживать на улицах чистоту;

4) следить, чтобы торговые шалаши не стесняли улиц и чтобы эти шалаши имели надлежащий вид (обтягивались холстом, а не рогожами);

5) наблюдать, чтобы торговля велась только доброкачественными продуктами и по умеренным ценам, чтобы торговцы пользовались проверенными мерами и весами;

6) обеспечить очистку улиц силами самих жителей, вывозя сор в места свалок, а не в реки и каналы;

7) не допускать на улицах города драк и бесчинств;

8) заставлять жителей регулярно чистить печные трубы и осматривать трубы каждую четверть года;

9) не допускать возникновения в городе всякого рода притонов с карточной игрой, пьянством и т. д.;

10) вести беспощадную борьбу со всякого рода подозрительными для правительства лицами, а также не допускать нищенства;

11) установить строгий контроль за всеми, кто приезжает в город и выезжает из него;

12) организовать караулы из жителей для предотвращения пожаров, борьбы с подозрительными лицами и воровством; по концам улиц установить шлагбаумы, а караульщиков снабдить оружием и пожарным инвентарем;

13) из жителей города назначать старост и десятских для помощи полиции в поддержании порядка.

Дополнительный пункт инструкции, приписанный рукой самого Петра, касался обязанности полиции ставить военный постой в дома жителей, не делая для этого ни для кого исключений.

Как и во всех подобного рода документах того времени, порядок изложения пунктов в инструкции, данной Дивиеру, довольно случаен. В петровское время не было еще заведено правила выделять на первое место важнейшее. Важность определялась самим содержанием тех или иных пунктов. Из текста инструкции видно, что перед полицией были поставлены две основные задачи:

1) держать в твердых руках население Петербурга, ведя борьбу с подозрительными для правительства элементами и предотвращая возможность народных волнений;

29 ПСЗ, т. V. № 3208.

160

Г лава седьмая

2) следить за выполнением всех указов по регламентации застройки, благоустройству и городскому хозяйству Петербурга, по обеспечению противопожарной безопасности.

Выполнение первой задачи приобретало для правительства особую актуальность в связи с тем, что состав населения столицы не мог не вызывать тревоги у властей. В Петербурге находилось огромное число людей, работающих на строительстве города в совершенно невыносимых условиях. Сюда же тянулись с разных концов страны все те, кто искал какого-нибудь заработка, и среди этих лиц было очень много недовольных существовавшими в то время порядками. Наконец, на строительстве Петербурга работало много людей, осужденных на каторгу, военнопленных и т. д.

Все это делало Петербург таким местом, где особенно легко могли вспыхнуть народные волнения. Напуганное недавними восстаниями на Дону, Волге, в Башкирии, правительство Петра постаралось принять необходимые меры для предупреждения такой возможности. В этой связи делаются понятными пункты 10, 11, 12, 13 инструкции Дивиеру, в которой предлагалось полиции «всех гуляющих и слоняющихся людей, а особливо, которые под видом, аки бы чем промышляли и торговали, хватать и допрашивать. Буде же кто в допросе с словами своими несходен явится, оных определять в работу» (10-й пункт инструкции). Домохозяевам вменялось в обязанность сообщать немедленно в полицию о всех лицах, которые остановились у них в домах или нанялись на работу. У тех, кто нарушал это предписание, конфисковалось все имущество, а сами они ссылались на галеры (11-й пункт). В лице полиции царское правительство получало надежный аппарат воздействия на массы городского населения. Как мы увидим дальше, меры этого воздействия отличались исключительной жестокостью.

Создавая новое, весьма важное для него учреждение, правительство позаботилось, чтобы это учреждение пользовалось соответствующим влиянием. Мы видели уже, что до 1718 г. полицейские обязанности выполняли обычные офицеры (часто даже и в небольших чинах), которые находились в подчинении различных ведомств. Теперь во главе полиции был поставлен генерал-адъютант, который подчинялся только царю и Сенату, пользовался большим расположением императора и постоянно выступал в роли лица, «объявляющего» царские указы, касающиеся Петербурга, даже самым важным сановникам страны, не исключая и руководителей коллегий. Таким образом, полиция сразу же приобрела большое влияние.

Генерал-полициймейстер возглавлял вновь созданную Главную поли-циймейстерскую канцелярию и являлся начальником полицейской команды, штат которой на первых порах был небольшой, но имел тенденцию к быстрому увеличению. В момент учреждения полиции постановлением Сената от 5 июня 1718 г. в распоряжение Дивиера было дано: 10 офицеров, 20 унтер-офицеров, 160 солдат, 1 дьяк, 10 подьячих и на первоначальные расходы 300 руб. (для устройства шлагбаумов).

Таким образом, первоначально в полиции по штату было лишь около 200 человек, а фактически даже меньше. 0 Именно поэтому правительство решило привлечь для выполнения полицейских функций самих жителей города под видом сотских, десятских и непосредственно «караульщиков». Все они находились в полном распоряжении генерал-полициймейстера. С учреждением полиции Петербург был разделен в административном от-

30 П. Н. Пет ров, ук. соч., стр. 156—157.

Городское управление и городские финансы 161

?

31 Атлас Майера, I, ч. I, Описание, стр. 40—41.

ношении на 5 частей: 1) С.-Петербургский остров, 2) Адмиралтейский остров, 3) Московская часть (т. е. городская территория, находившаяся за Фонтанкой, — к востоку и югу от нее), 4) Выборгская сторона, 5) Васильевский остров.3' Это было первое административное деление Петербурга. Каждая из частей находилась в ведении определенного офицера полиции. Помощником Дивиера был назначен майор Рыкунов.

Несколько слов о самом Дивиере. По происхождению португалец, он был принят на русскую службу Петром во время его поездки в Голландию в 1697 г. и первоначально служил царским денщиком. Смышленый, исполнительный, энергичный, веселый, но вкрадчивый Дивиер сумел понравиться царю и стал быстро продвигаться по служебной лестнице. Для упрочения своего положения он женился с помощью царя на некрасивой сестре А. Д. Меншикова, но достиг обратного: Меншиков стал относиться к Дивиеру враждебно и через два года после смерти Петра сумел добиться ссылки Дивиера в Сибирь, откуда он был возвращен лишь в 1743 г., незадолго до своей смерти. 32

В отношении рядового населения города Дивиер проявлял исключительную жестокость, как об этом сообщают все современники. По словам Берхгольца, Дивиер внушал жителям Петербурга такой ужас, что они дрожали «при одном его имени».33 Вебер сообщает, что «вновь поставленный... полицмейстер распоряжался в высшей степени самовластно и почти ежедневно подвергал наказанию и сек кнутом человек по шести и более обоего пола».34 Прусский посланник Мардефельд пишет о «бесчисленных притеснениях» Дивиера с целью вымогательства денег у жителей.35

Петровская инструкция Дивиеру, а также утвержденный Петром полицейский устав и последующие указы царя отдали в распоряжение полиции управление и городское хозяйство Петербурга. В ведении полиции находились теперь почти все отрасли городского хозяйства: мосты, набережные, мостовые, уличное освещение, пожарное дело, организация очистки и озеленения улиц, устройство водоотвода и т. д. Полиция следила за выполнением правительственных указов по регламентации городской застройки, отводила под застройку земельные участки, наблюдала за благоустройством торговых помещений и рынков, контролировала торговлю, устанавливала совместно с Ратушей цены на съестные припасы, ведала городскими караулами, распоряжалась назначением постоя в дома жителей Петербурга.

Таким образом, основные повинности петербургского населения (постойная, караульная, пожарная) находились целиком в ведении полиции и этим она получила в свои руки важнейший рычаг воздействия на жителей города. Полиция вела борьбу с воровством и хулиганством, давала разрешение на выезд из столицы.

Наблюдение за выполнением царских указов по застройке Петербурга давало полиции новые средства воздействия на петербургское население и ставило в какой-то мере под ее контроль все строительство, производившееся в столице. Из архивных дел мы узнаем, что Дивиер давал распо

162

Глава седьмая

ряжения архитекторам о разбивке на местности направления улиц и водоотводных канав, об определении отметок, на уровне которых должны устраиваться полы зданий, пристани и т. д. Генерал-полициймейстер выступал как инициатор царских указов по городскому хозяйству Петербурга. В штат полиции входил архитектор с помощником.

В функции полиции входило также обнародование указов царя путем их чтения в городе с барабанным боем. Кроме этого, указы вывешивались в наиболее людных местах, некоторые же сообщались жителям под рас-писку.36 Ослушников царских указов ждало суровое наказание: крупные денежные штрафы, битье кнутом, ссылка на каторгу. У тех, кто не выполнял приказания о переселении на Васильевский остров, ломалась кровля их домов.37 Очень сурово расправлялись с петербургскими жителями, засорявшими реки и каналы: их били кнутом у ссылали на каторгу.38 В 1721 г., например, некий Леонтьев за вывоз сора на реку был бит морскими кошками и сверх того заплатил еще большой штраф.39

Жестоко расправлялись и с нищими. Пойманных нищих били батогами и беглых отправляли к их хозяевам. Пойманные вторично и в третий раз подвергались битью кнутом и ссылке на каторгу. Даже детей били батогами, а затем отправляли на работу.40 Престарелых и увечных полагалось помещать в богадельни, но это являлось лишь благим пожеланием, потому что богаделен в Петербурге было очень мало. В 1727 г. на весь город имелось лишь 6 богаделен на 141 место (во всех шести).41 В Москве положение было гораздо лучше: там в 1721 г. числилось 93 богадельни на 4411 место.42 Большинство богаделен находилось при церквах. Призреваемые старики получали нищенское содержание.

Учреждение Главной полициймейстерской канцелярии внесло значительные изменения в управление Петербургом, так как было создано новое влиятельное ведомство, которое сосредоточило в своих руках все управление столицей. Другие учреждения, которые имели отношение к городскому хозяйству, строительству и управлению Петербургом, оказались поставленными в известную зависимость от полиции. В функции петербургской Ратуши, например, входило наблюдение за торговлей, за употреблением торговцами проверенных мер и весов, она устанавливала цены на съестные припасы. Однако то же самое входило и в функции полиции. Это привело к тому, что полиция как учреждение гораздо более сильное получило возможность командовать Ратушей.

Другой пример. Полиция сама не занималась строительством Петербурга, но имея право контроля за выполнением указов по строительству, она тем самым могла воздействовать на Канцелярию городовых дел и другие ведомства, занимавшиеся строительными работами, и постоянно вмешивалась в их дела. Что касается Губернской канцелярии, то после учреждения полиции, она была совершенно устранена от какого-либо участия в управлении городом и с того времени занималась исключительно лишь делами петербургской губернии. Сам Меншиков продолжал играть большую роль в решении вопросов, касающихся Петербурга, вы-

36 ПСЗ, т. V, № 3226; т. VI, № 3633; Сборник РИО, т. XI, стр. 398.

ЦГИАЛ, ф. 1329, оп. 2, № 19, лл. 1—10.

38 ПСЗ, т. V, № 3382.

39 ЦГИАЛ, ф. 467, оп. 73/187, кн. 19, л. 630.

40 ПСЗ, т. V, № 3213.

41 И. К. К ирилов, ук. соч., кн. I, стр. 20.

42 Описание документов и дел, хранящихся в архиве Святейшего Правительствующего Синода, т. I, стр. 665.

Городское управление и городские финансы 163

ступая и как губернатор и как лицо, приближенное к Петру, однако свои распоряжения по городу он передавал уже не через посредство Губернской канцелярии, а через полицию, по строительству же — через Канцелярию городовых дел.

Учреждение Главной полициймейстерской канцелярии первоначально имело известное положительное значение для городского хозяйства Петербурга. Действуя по указаниям Петра, полиция способствовала развитию различных отраслей городского хозяйства столицы. Выше уже указывалось на роль Дивиера в создании сети уличного освещения в Петербурге, организации очистки улиц, пожарного дела и т. д. Для трудового населения Петербурга и в петровское время полиция была самым ненавистным учреждением, орудием произвола, угнетения и вымогательства.

Созданием полиции вопрос об управлении Петербургом, казалось, мог бы считаться решенным. Однако Петр не оставил своей мысли о некотором расширении прав купечества, о создании органов городского самоуправления. Уже в год учреждения полиции шла деятельная подготовка к магистратской реформе. 11 июня 1718 г. Петр приказал учредить в России городские магистраты.43 В следующем 1719 г. последовало новое распоряжение Сенату «начать магистрат делать в здешнем городе». 44 Оба эти указа выполнены не были, и в 1720 г. Петр снова возвращается к этому вопросу: 13 февраля он приказал Сенату: «... объявите бригадира господина Трубецкого над здешними и прочими магистраты обер-прези-дентом, и чтоб он ведал всех купецких людей судом, и о их делах доносил в Сенат, и рассыпанную сию храмину паки собрал. В товарищи ему над здешним магистратом президента определите Илью Исаева».45

Этим указом было положено начало существованию Главного магистрата. Как видно из текста указа, магистратской реформой Петр преследовал цель обособить купечество в отдельное сословие, создав для него центральный орган управления в лице Главного магистрата, а в городах создать местные органы управления — городские магистраты.

16 января 1721 г. был утвержден Регламент Главного магистрата,46 а в 1724 г. на основании этого документа составлена и утверждена инструкция магистратам.47 Текст обоих документов создает впечатление, что в России вводился новый порядок городского управления, потому что каждый магистрат объявлялся городской властью («глава и начальство есть всему гражданству»), в функции которой вошло все то, что является обязанностью учреждений, ведающих управлением города, и в зависимости от которой ставилась даже полиция. В действительности, как мы увидим далее, было совсем не так. Какова же была новая структура городского управления?

Согласно Регламенту Главного магистрата, все городское население было разделено на две категории: регулярных, т. е. полноправных, и нерегулярных граждан. Ко второй категории были отнесены «все подлые люди, обретающиеся в наймах и черных работах», т. е. простой народ. Регулярные граждане, в число которых входили купцы и ремесленники, в свою очередь делились на две гильдии. К первой гильдии, пользовав

11*

164

Г лава седьмая

шейся привилегиями и преимуществами, были отнесены «знатные купцы», наиболее богатые ремесленники («золотари», «серебрянники», «иконники», «живописцы»), представители немногочисленной тогда интеллигенции (доктора, лекари, аптекари), ко второй гильдии — все остальные ремесленники и мелкие торговцы.

Представители других сословий: дворяне, духовенство, а также чиновники не были включены в число граждан, среди которых Петр желал видеть только людей, связанных с торговлей и промышленностью. Каждая гильдия выбирала на два года из среды наиболее состоятельных своих членов по нескольку человек старшин; из их числа выбирались староста и его помощник, которые должны были иметь «попечение и старание о гражданской пользе» и помогать магистрату в его работе.

Члены магистрата выбирались пожизненно. В городах 1-й категории, к которой были отнесены Петербург, Москва, Новгород, Казань, Рига и другие (т. е. для городов, имевших 2—3 тысячи дворов и выше), городской магистрат имел следующий состав: 1 президент, 4 бургомистра и два ратмана (советника). При выборах в члены магистрата всегда отдавалось предпочтение наиболее богатой части купечества. Регламент рекомендовал выбирать «в президенты и в бургомистры и ратманы из первостатейных, добрых, пожиточных и умных людей».48 Таким образом, городской магистрат оказывался в руках кучки богачей, бывших к тому же независимыми от избравшего их «гражданства», потому что, как уже говорилось, члены магистрата выполняли свою должность пожизненно.

Функции городского магистрата, согласно Регламенту Главного магистрата и инструкции магистратам, были широкие: он являлся судом всех граждан (т. е. торгово-промышленного населения города), распределял между гражданами платежи и повинности, собирал налоги, организовывал цехи, ведал полицией и городским хозяйством (пожарное дело, очистка города и т. д.), школами, богадельнями, содействовал развитию торговли и мануфактур, учреждал ярмарки и т. д. Он выполнял и чисто полицейские обязанности: выдавал отъезжающим паспорта или отпускные письма, регистрировал приезжающих, следил за тем, чтобы никто не жил в городе без соответствующих документов.

Во главе всех магистратов был поставлен находящийся в Петербурге Главный магистрат. В функции его входило: «1) во всех городах порядочной магистрат учредить, 2) оный добрыми уставами и ограждениями снабдить, 3) того смотреть, чтоб было правосудие, 4) добрую полицию учредить, 5) купечество и мануфактуры размножить».49 Главный магистрат был центральным органом управления для всего торгово-промышленного населения России и вместе с тем он возглавлял все органы городского самоуправления, так как магистраты в пределах выполнения своих функций не были подчинены ни губернатору, ни воеводам, ни другим представителям администрации.

Вся эта стройная структура, которая, казалось, должна была открыть новую страницу в истории русских городов, практически мало что изменила в городском управлении. Высказавшись в Регламенте Главного магистрата за устранение администрации от городских дел, Петр практи

Городское управление и городские финансы

165

чески не проводил этого в жизнь. Ярче всего это проявилось во взаимоотношениях Главного магистрата и полиции. По Регламенту получалось так, что вся полиция должна была подчиняться Главному магистрату, в обязанность которого входило «добрую полицию учредить», а местные полицейские власти подчинялись городским магистратам, которые должны были «содержати в своем смотрении полицию».

Однако Петр не нашел нужным подчинить полицию магистратам и, действуя в этом случае вразрез с утвержденным им же Регламентом Главного магистрата, оставил все по-прежнему. Главная полициймейстер-ская канцелярия в Петербурге и ее начальник генерал-полициймейстер, сохранив все свои прежние функции, оказались вне магистратской системы, подчиняясь непосредственно Сенату. Мало того, как учреждение гораздо более сильное и влиятельное, чем Главный магистрат, и к тому же обладающее аппаратом принуждения Полициймейстерская канцелярия часто вмешивалась в его работу, контролировала выполнение им тех или иных правительственных указов, касающихся Петербурга.

В тех случаях, когда функции полиции и магистрата совпадали, как например в осуществлении контроля за продажей съестных припасов, установлении на них цен и т. д., полиция получала лишь новую возможность воздействия на работу магистрата, как это наблюдалось уже ранее во взаимоотношениях Ратуши и полиции. Мы уже приводили случаи, когда полицией в 1719 г. был оштрафован ратушский инспектор за то, что он плохо следил за тем, чтобы торговцы употребляли лишь «орлё-ные», т. е. проверенные меры и весы. После учреждения магистрата Ратуша в Петербурге прекратила свое существование, однако и магистрат по отношению к полиции оказался не в лучшем положении, чем Ратуша. Практически все управление городом продолжало оставаться в руках полиции.

Не развернув сколько-нибудь серьезно деятельности по выполнению своих функций как органов городского управления, магистраты гораздо более проявили себя в качестве сословных органов торгово-промышленного населения. Городской магистрат являлся судом этой категории жителей города, распределял между ними платежи и повинности. Здесь он имел довольно широкие полномочия. Для государства было важно, чтобы положенный на город сбор уплачивался полностью, а как распределится вся сумма между отдельными гражданами, было уже делом магистрата и выборных от города (старост и старшин). Так, например, сумма подушного сбора исчислялась из расчета 40 алтын с человека. Однако при распределении ее между отдельными горожанами рекомендовалось учитывать материальное и семейное положение каждого. Такой порядок создавал возможности для всякого рода несправедливостей.

Как раньше Ратуша, так и магистраты занимались вопросами торговли (следили за тем, чтобы продавались лишь доброкачественные продукты, чтобы продавцы применяли лишь проверенные меры и весы, устанавливали вместе с Полициймейстерской канцелярией цены на съестные припасы и т. д.), собирали некоторые из государственных сборов. Однако, собирая налоги, они имели очень ограниченное право расходования средств на свои собственные нужды. Из окладных сборов (прямые налоги) вообще нельзя было ничего расходовать («под опасением жестокого штрафа»), из неокладных сборов разрешалось тратить (и то лишь в самом ограниченном количестве) только на дрова, свечи, бумагу, сургуч, чернила, т. е. на мелкие расходы. Никакого городского бюджета установлено не было.

166

Глава седьмая

Согласно Регламенту Главного магистрата, в Петербурге полагалось быть двум учреждениям: Главному магистрату (возглавлявшему все магистраты страны) и Петербургскому городскому магистрату. Президентом Петербургского городского магистрата был назначен купец Илья Исаев, который одновременно являлся и вице-президентом Главного магистрата. Оба магистрата должны были иметь по одинаковому числу членов и пользоваться общей канцелярией. Возникает вопрос: существовали ли они как отдельные учреждения или они представляли одно целое?

Мы знаем, что Главный магистрат существовал уже в 1721 г., а городского магистрата тогда еще не было. Вследствие этого Петр в категорической форме потребовал немедленно учредить в Петербурге городской магистрат. 19 января 1722 г. последовало грозное письмо царя на имя обер-президента Главного магистрата князя Юрия Трубецкого: «Понеже давно имеете указ и регламент о исправлении дела, вам врученного, а именно: о учинении перво магистрата правилного и цехов в Питербурхе, в пример другим городам, а потом в Москве, и тако в протчих, но по се время никакого успеха в том не делаете, того ради определяем, что ежели в Питербурхе сих двух дел, то есть магистрата и цехов, не учините в пять месяцов или полгода, то на тебе и на товарыще твоем Исаеве

------»~

жестоко будет взыскано».5'

Таким образом, Петр требовал срочного учреждения как цехов, так и Петербургского городского магистрата, который должен был являться образцом для магистратов других городов. Грозный приказ царя подействовал: цехи в Петербурге были учреждены в том же году. Поэтому надо думать, что и городской магистрат был создан в это же время. В практической же своей работе этот магистрат, имея с Главным магистратом общую канцелярию и общее начальство, едва ли существовал как самостоятельное учреждение. По крайней мере И. К. Кирилов, давая в своей книге очень подробный перечень всех учреждений, существовавших в 1724—1727 гг. в Петербурге, ничего не говорит о Петербургском городском магистрате, а упоминает лишь Главный магистрат.52

Одной из обязанностей магистрата была организация ремесленных цехов. Указом от 27 апреля 1722 г. объявлялась запись в цехи, причем это полагалось делать добровольно. Как видно из текста указа, путем организации цехов правительство стремилось повысить качество ремесленных изделий. Каждый мастер отвечал за свою продукцию, а старшина цеха за все изделия цеха. Указ устанавливал три градации: мастера, подмастерья, ученики (срок ученичества не менее 7 лет).53 Старшины цехов, или альдермены, несли административные функции и являлись помощниками магистрата в его работе.

Указ об организации цехов не остался лишь на бумаге. Уже в 1722 г. в Петербурге записалось в цехи 535 ремесленников (из которых: 82% мастеров, 3.38% подмастерьев, 14.62% учеников), а в 1724 г. в 24 цехах состояло 1566 человек. Интересно, что в Москве в 1722—1726 гг. ремесленников записалось в цехи гораздо больше — 6885 человек.54 Цеховые

50 Описание документов и дел, хранящихся в архиве Святейшего Правительствующего Синода, т. I, стр. 350, 373, 402, 631.

5' ЦГИАЛ, ф. 1329, оп. 1, № 18, л. 329; см. также: Высочайшие указы и повеления императора Петра I... Сборник РИО, т. XI, стр. 449.

52 И. К. К ирилов, ук. соч., кн. I, стр. 8—9, 33.

53 ПСЗ, т. VI, № 3980.

54 К. А. П ажитнов. Проблема ремесленных цехов в законодательстве русского абсолютизма. М., 1952, стр. 47, 48.

Городское управление и городские финансы

167

ремесленники были одной из основных категорий регулярных граждан петровского Петербурга.

Подводя итог всему сказанному о магистратах, следует констатировать, что петровский городской магистрат в отношении своих практических функций по управлению городом мало чем отличался от петербургской Ратуши. Это было сословное учреждение, которое лишь в самой небольшой степени занималось вопросами городского хозяйства. Новое заключалось лишь в широком декларативном провозглашении прав и обязанностей магистрата (гораздо более широкое, чем оно было в практической жизни) да в обязанности магистратов организовывать цехи. Магистраты были уже не чисто купеческими органами, как ратуши, а в какой-то мере представляли и ремесленников.

Не следует забывать и того факта, что магистратская реформа, провозглашавшая невмешательство администрации в дела магистратов, а также создание центрального органа купечества — Главного магистрата, который имел право обращаться по своим делам непосредственно в Сенат и к царю, в какой-то мере подняли значение магистратов по сравнению с Ратушей и земскими избами. Что же касается правительства, то новая реформа дала ему возможность несколько упорядочить дело взимания налогов с городского населения. Как известно, одна из основных задач, которые ставило перед собой правительство Петра I при проведении магистратской реформы, состояла в том, чтобы увеличить поступление доходов в государственную казну. Эта цель в какой-то мере была достигнута.

Как мы уже говорили, Петербург, как и другие русские города, не имел своего постоянного бюджета. Все доходы, собиравшиеся в Петербурге и Петербургской губернии, шли непосредственно в царскую казну, а из казны отпускались средства на производство тех или иных расходов для нужд города. В конце царствования Петра общая сумма сборов, взимавшихся в Петербурге и в Петербургской губернии и шедших в доход казны, выражалась ежегодно в огромной для того времени цифре — около полумиллиона рублей. Так, в 1723 г., по данным А. И. Богданова, было собрано доходов:55

1. Таможенных ..................... 37920 руб. 80]/4 коп.

2. Портовых, кроме внутренних денег и ефимков, собрано . 180923 „ 80'/4 „

3. Кабацких....................... 128077 „ 44:'/4 „

4. Табачных....................... 8597 „ 67>/4 „

5. Хомутных с извозчиков................ 531 „ 33^4 „

6. С ледоколу и водопою................. 122 „ 88 „

7. С торговых бань................... 1102 „ 28'/4 „

8. С рыбных ловель................... 118 „ 23 „

9. С лавок и с анбаров.................. 20837 „ 66:!/4 „

10. Канцелярских мелочных................ 5 „ 28 „

11. С палых лошадей и скотинных кож.......... 744 „ 38:|/4 „

12. С найму извощиков десятой доли............ 181 „ 56'/2 „

13. С квасов......... .............. 113 „ 641/4 „

14. С дегтя........................ — 55 „

15. Конных пошлин........ ............ 2428 „ 70'>/4 „

16. В коллегиях и канцеляриях с дел пошлин........ 27756 „ 10 „

17. Печатных пошлин в Санктпетербурге в печатном приказе. 6871 „ 47 „

18. С письма крепостей в Санктпетербурге......... 13829 „ 63 „

19. С судов привального и отвального........... 992 „ 28!/4 „

20. Партикулярной верфи с перевоза............ К024 „

21. С почт почтового збору................ 16261 „ 2 „

Итого . . .457254 руб. 693/4 коп.".

168

Глава седьмая

В следующем 1724 г. общая сумма доходов была еще больше: 579 802 руб. 96 коп., а с учетом «нарвских доходов» и доходов с Выборгского уезда — 669 834 руб. 94 коп. Основную часть сборов давал Петербург. Как видно из приведенного перечня доходов 1723 г., чисто городские сборы (такие, как например доходы от городских перевозов) составляли небольшую сумму. Основной доход давали таможня, портовые пошлины, а также винная монополия.

Средства, отпускавшиеся на нужды Петербурга, никак не определялись размером тех доходов, которые собирались в городе. Каждый раз, когда нужно было произвести тот или иной расход на строительство, городское хозяйство и другие нужды Петербурга, требовался специальный царский указ, в котором устанавливалось: размер отпускаемой суммы, за счет каких доходов производился данный расход и была ли эта сумма единовременной или ее полагалось отпускать ежегодно в течение какого-то определенного времени.

Строительство Петербурга требовало огромных средств. Царскими указами было установлено, что работные люди, ежегодно высылавшиеся в Петербург из разных губерний, должны содержаться за счет населения этих губерний. Стоимость содержания в месяц каждого человека определялась в 1 руб., а всех 40 000 человек в течение месяцев (которые они должны были отработать) — в 120000 руб. Кроме того, с населения губерний взыскивались и другие сборы, шедшие на строительство Петербурга:

На изготовление кирпича........•............ 22000 руб. в год

На выжигание извести....................? . . 2С000 » »

На покупку ((припасов» и другие расходы.............. 307С0 » »

Налог на татар, установленный взамен натуральной повинности . . 50С00 » »

Таким образом, вместе с деньгами, собиравшимися на содержание работных людей, общая сумма, взыскивавшаяся с населения страны на строительство Петербурга, составляла 242700 руб.56 Очень характерно, что каждый сбор имел вполне определенное целевое назначение: на содержание работных людей, на изготовление кирпича, на выжигание извести и т. д. Сумма в 30 700 руб., которую первоначально выплачивала целиком одна Московская губерния, шла на оплату мастеровых людей (иностранцев и русских), оплату административного персонала Канцелярии городовых дел (1748 руб.), на покупку различных материалов (железа, стали, гвоздей, стекла, бумаги, свинца, кирок, ведер и т. д. — 15 252 руб. 72 коп.), на изготовление судов для перевозок.

Налог на татар, установленный в связи с тем, что среди татар было особенно много беглых, шел на содержание мастеровых людей, переведенных на постоянное жительство в Петербург, оплату архитекторов, «мельничных мастеров», содержание «батальона городовых дел», транспортировку материалов, оплату труда арестантов и другие расходы.57 С 1712 г., как мы уже знаем, наряд людей с Сибирской губернии был заменен денежным сбором (так же как и с татар, с населения этой губернии собиралось по 10 руб. вместо каждого работника,58 а всего

3220 руб.).59

Городское управление и городские финансы

169

Всеми перечисленными сборами, однако, не исчерпывался перечень платежей, взимавшихся с населения страны на строительство Петербурга; правительство постоянно прибегало к дополнительным обложениям временного характера. Так, по официальным данным, в 1716 г. на содержание работных людей было собрано с населения дополнительно не менее 160000 руб.60

Все собранные деньги присылались губерниями в Москву. Здесь их принимал специально высланный из Петербурга комиссар Канцелярии городовых дел и отправлял в новую столицу. Транспортировка денег представлялась нелегким делом, потому что население вносило причитающиеся с него платежи медью и в таком виде деньги доставлялись в Москву. В 1713 г., например, из 13 200 руб., собранных с жителей Московской губернии, 10 000 руб. были доставлены в виде медных монет. Комиссару предстояла трудная задача пересчитать всю эту мелочь и запаковать деньги в бочки (по 2500 руб. в каждой). Эту работу производили счетчики. Каждый такой счетчик складывал пересчитанные им деньги в особый мешок и опечатывал его своей печатью. Мешки укладывались в бочки, которые опечатывались государственной печатью. Затем бочки грузились на подводы и под охраной провожатых от губерний и солдат направлялись в Петербург.

Сохранились сведения об отправке из Москвы в Петербург денег, полученных в 1713 г. из разных губерний комиссаром Федором Пыжовым. Всего им было получено с трех губерний (Московской, Киевской и Сибирской) 25 292 руб. Деньги были направлены в Петербург под охраной 10 солдат, 1 подьячего и 18 провожатых от губерний. Для перевозки потребовалось 45 подвод: 34 — для денег, 4 — для провожатых и 7 — для подьячего и солдат. Несмотря на то, что деньги были уже приняты комиссаром, расходы на транспортировку их до Петербурга падали на губернии, которые обязаны были поставлять подводы, продовольствие для провожатых и давать счетчиков денег. По-видимому, провожатые одновременно являлись и счетчиками. Иногда бывали случаи недостачи денег. Так, например, в июне 1714 г. при вскрытии бочек в Петербурге обнаружилась недостача в 300 руб.61 Вероятно для убыстрения приемки денег при подсчете их применялись весы.

В 1714 г. Сенат приговорил: послать в Петербург вместе с денежной казной «для весу денег» весы, однако на денежных дворах в Москве лишних весов не оказалось. Пришлось покупать у частных лиц. Свои услуги предложили «торговый человек» Василий Никонов и Никифор Иванов. Никонов запросил «за вески медные с железным коромыслом» да за «медный рассыпной орлёный фунт» (т. е. за мелкие гири общим весом в 1 фунт) 3 руб. 50 коп., а Иванов за 2 гири по 5 фунтов и одну в 2 фунта (железных «орлёных») — 3 руб. 40 коп. Весы и гири были куплены.62

Денежные сборы на строительство Петербурга являлись тяжелой повинностью для населения страны. Несмотря на всевозможные угрозы, уплата этого сбора производилась очень туго. Царские указы требовали, чтобы деньги в Петербург доставлялись ежегодно в феврале-марте месяцах, т. е. до прибытия работных людей в столицу, потому что нужно было заблаговременно закупить продовольствие и строительные материалы.63

170

Глава седьмая

Фактически же деньги прибывали гораздо позже и в далеко не полной сумме. Так, например, согласно донесению Синявина, к сентябрю 1712 г. полностью еще не поступили даже те деньги, которые должны были быть высланы в 1711 г. (не дослано 20 643 руб.), а из той суммы, которую следовало доставить в Петербург в 1712 г., поступило менее половины (не дослано 143 212 руб.).64

Аналогичная картина наблюдалась и в последующие годы. По состоянию на 17 ноября 1713 г. по четырем губерниям (Московской, Архангело-городской, Казанской и Сибирской) было недодано за 1712 г. 9000 руб., а за 1713 г. — 133 498 руб. 47 коп. (из 190 830 руб. 73 коп.),65 т.е. к ноябрю месяцу платежи текущего года поступили лишь в размере 30% от общей суммы.

В 1717 г. встал вопрос о замене натуральной трудовой повинности денежным сбором. Как уже сообщалось, правительство побоялось сразу полностью отменить трудовую повинность. Она была сохранена для местностей, близко расположенных к Петербургу, с остальных же губерний вместо 24 000 работных людей был положен денежный сбор по 6 руб. за каждого человека, итого 144 000 руб.66 Сохранены были и другие денежные сборы на строительство Петербурга, исчислявшиеся в сумме 122 700 руб. (на изготовление кирпича 22 000 руб., на выжигание извести 20 000 руб., «на покупку припасов» 30 700 руб., налог на татар 50000 руб.).

Таким образом, в 1717—1721 гг. общая сумма платежей, собираемых с населения на строительные работы в столице, составляла 266 700 руб. Кроме того, в Петербург продолжали высылаться ежегодно по 8000 работных людей «с ближних мест», на содержание которых, как и раньше, собирались с населения деньги. В 1720 г. общая сумма платежей на строительство Петербурга составляла 316 484 руб. 43 коп. К этому же времени за 5 лет (1715—1719 гг.) накопилось недоимок 346 199 руб. 55 коп.67

В 1721 г., как мы уже знаем, натуральная трудовая повинность была отменена полностью, и все виды сборов с населения на строительство Петербурга заменил единый денежный сбор в сумме 300 000 руб. в год.68 Этот сбор распределялся на губернии по числу крестьянских дворов. Из доношения вологодского архиерейского дома видно, что на каждый крестьянский двор церковных земель приходился ежегодный платеж в сумме 27 коп. Для выколачивания этих денег Камер-коллегия рассылала по деревням офицеров,69 так как население всячески сопротивлялось уплате на-

70

логов.

Не следует считать, что расходы на строительство Петербурга ограничивались суммой 300 000 руб. Это был лишь бюджет Канцелярии городовых дел. Однако Канцелярия городовых дел часто не укладывалась в отпускаемую ей сумму и правительству приходилось отпускать ей дополнительно по 80 —100 тысяч в год.71 Кроме того, расходы на строительство Петербурга (хотя и в значительно меньшем размере) шли по линии других ведомств: Адмиралтейства, Главной полициймейстерской канцелярии,

64 Доклады и приговоры..., т. II, кн. II, стр. 218—223.

65 Доклады и приговоры... , т. III, кн. II, стр. 1204—1205.

66 ПСЗ, т. V, № 3124.

67 ЦГИАЛ, ф. 467, оп. 73/187, кн. 19, лл. 387—388.

68 ПСЗ, т. VI, № 3768.

69 Описание документов и дел, хранящихся в архиве Святейшего Правительствующего синода, т. II, ч. I, стр. 886 — 887.

70 Высочайшие указы и повеления императора Петра I... Сборник РИО, т. XI,

стр. 429.

71 ЦГИАЛ, ф. 467, оп. 73/187, кн. 58, лл. 45—46.

Городское управление и городские финансы

171

Александро-Невского монастыря и т. д. Значительная часть работ производилась на средства самих жителей города.

В 1724 г., в связи с введением подушного сбора с населения, специальный денежный сбор на строительство Петербурга был отменен. С этого времени расходы на строительные работы в столице стали производиться за счет соляного налога, составлявшего довольно значительную сумму, имевшую тенденцию к возрастанию. Если в 1707 г. правительство рассчитывало получить по соляному налогу 360 000 руб.,72 то в 1724 г. общая сумма этого сбора составляла уже 662 118 руб.73 Однако соляной налог шел не только на расходы по строительству Петербурга. За счет этого сбора производились и другие работы: по Кронштадтскому и другим каналам (кроме Ладожского), на Сестрорецких заводах и т. д.74 Отнесение расходов по строительству Петербурга за счет соляного сбора не улучшило денежные дела Канцелярии от строений, так как, судя по ее доношению от 1727 г., в распоряжение этой канцелярии ежегодно поступало лишь

200 000 руб.75

Помимо средств, отпускавшихся на строительные работы, Петербургу необходимы были также какие-то деньги на повседневные расходы по городскому хозяйству, т. е. по содержанию в исправности мостов, набережных, мостовых, очистке улиц, приобретении противопожарного инвентаря и т. д. С этим дело обстояло гораздо хуже, чем с отпуском средств на строительство города, потому что правительство долгое время не находило нужным устанавливать какую-либо, пусть даже небольшую сумму, ежегодно отпускаемую на такого рода расходы. Предполагалось, что всякого рода ремонт может производиться силами жителей Петербурга, так же, как они выполняли за свой счет целый ряд строительных работ: устройство набережных, замощение улиц и т. д.

В тех случаях, когда почему-либо не представлялось возможным переложить расход по ремонтным работам на жителей Петербурга, издавался специальный царский указ об отпуске той или иной суммы. Так, в 1720 г. по указу царя было отпущено единовременно 2000 руб. «на починку государевых подъемных и других мостов и каналов и для содержания чистоты тех мостов, которые сделаны по речкам и по каналам и по першпективой дороге и попортились и впредь попортятся». Указ устанавливал возможность и в дальнейшем выдавать деньги на такого рода работы, но каждый раз требовалось сообщать, на какие точно работы и сколько нужно денег.76

Полиция, в ведении которой находилось все городское хозяйство Петербурга, имела в своем распоряжении очень ограниченные средства. Так, по табелю 1724 г. (государственный бюджет) доходы петербургской и московской полициймейстерских канцелярий были исчислены вместе в сумме 7491 руб. 73 коп., из них 5145 руб. 47 коп. падало на доходы с московских постоялых дворов. За вычетом сборов с постоялых дворов в Москве остальные денежные средства, поступавшие в распоряжение обеих полициймей-стерских канцелярий, — штрафные, привозные, исцовые пошлины — исчислялись в сумме 2025 руб. 68 коп.77

Правда, здесь речь шла лишь об окладных сборах, но прочих доходов было едва ли много больше, так как Полициймейстерская канцелярия ис-

72 ПГАДА, ф. 9, отд. II, оп. 9/3, кн. 5, л. 138.

73 ЦГИАЛ, ф. 1329, оп. I. № 23, лл. 2, 3.

74 ПСЗ, т. VII. № 4680.

75 ЦГИАЛ, ф 467, оп. 73/187, кн. 58, лл. 45—46.

76 ПСЗ, т. VI, № 3514.

77 ЦГИАЛ, ф. 1329, оп. 1. № 23, лл. 2, 3.

172

Глава седьмая

пытывала иногда затруднения даже с выплатой жалованья своим служащим. В числе сборов, взимавшихся полицией с петербургского населения, были так называемые «посаженные деньги» — сбор, который уплачивался застройщиками при отводе им в городе земельных участков. С каждой сажени ширины земельного участка (т. е. по его протяжению вдоль улицы) уплачивалось по 1 алтыну (3 коп.).78 Кроме того, полиция взимала с населения некоторые дополнительные сборы целевого назначения, шедшие на нужды городского хозяйства (например, сбор на замощение улиц, в тех случаях, когда замощение производилось казной, а расходы раскладывались на жителей, и т. д.).

Все это, однако, не давало возможности производства сколько-нибудь крупных затрат на городское хозяйство. К тому же даже теми средствами, которые сосредоточивались в руках полиции (кроме сборов целевого назначения), она не могла распоряжаться без соответствующего царского указа, и часто деньги шли совсем не на городское хозяйство.

В 1721 г., как мы уже знаем, полиции было поручено устройство уличного освещения в Петербурге. В связи с этим встал вопрос о необходимости производства крупных денежных затрат. 18 марта 1721 г. генерал-полиций-мейстер Дивиер вошел в Сенат с доношением об отпуске необходимых средств не только на устройство уличного освещения в Петербурге, но и на другие нужды городского хозяйства: очистку улиц, содержание при полиции архитектора с тремя помощниками, покупку заливных пожарных труб, содержание команды городских трубочистов, содержание постоянных ночных караульщиков.

Как видно из доношения Дивиера, Петр приказал отнести расходы по содержанию уличного освещения за счет специального обложения петербургских жителей пропорционально величине их городских земельных участков. Однако Дивиер высказался против такого сбора, поскольку жители Петербурга «и так отягчены постоем и другими делами». Он предложил передать на все эти расходы часть доходов акцизной камеры. Сами же расходы по подсчету Полициймейстерской канцелярии исчислялись в следующих суммах:

1) на устройство уличного освещения требовалось 21 438 руб.; сюда входила как стоимость установки фонарей, так и стоимость их содержания;

2) содержание архитектора и трех «подмастерьев» — 1450 руб. (архитектору в год 1000 руб., подмастерьям каждому по 150 руб.).

3) содержание трубочистной команды — 752 руб. (двум мастерам по 100 руб. в год, подмастерью — 50 руб., 30 трубочистам — 502 руб.);

4) очистка улиц — 2753 руб. 18 коп.; предполагалось организовать команду фурманов (возчиков) из 50 человек и приобрести для нее необходимый инструмент;

5) приобретение больших пожарных труб — 1600 руб. (по 400 руб. каждая).

Всего требовалось, таким образом, 27 993 руб. Помимо того, Дивиер поставил вопрос о замене караульной повинности денежным сбором с населения (общая сумма которого должна была составить 43 920 руб.). Сенат принял все предложения Дивиера, кроме предложения об отмене караульной повинности. На устройство уличного освещения, содержание команды фурманов и покупку пожарных труб Сенат отпустил единовременно всего 5000 руб., но этого было явно недостаточно, и Сенат предложил устано-

Городское управление и городские финансы 173

?

вить денежный сбор с населения всей страны, так как «здешнее место79 без того дороговизною провиантом и харчем и квартирами отягчено». Архитектора и его помощников Сенат предложил содержать за счет Канцелярии городовых дел, а трубочистного мастера и его подмастерья — за счет жителей Петербурга (пропорционально числу печных труб).80

Таким образом, реально было отпущено на городское хозяйство Петербурга лишь 5000 руб. (и то единовременно). Для установления новых налогов на жителей требовались особые царские указы, и дело затянулось еще на два года. Наконец, 13 декабря 1723 г. царским указом был установлен новый денежный сбор с жителей Петербурга, который должен был идти на: 1) устройство и содержание уличного освещения, 2) содержание команды фурманов, 3) устройство водоотвода и 4) починку мостов.

Сбор взимался с владельцев городских земельных участков пропорционально площади этих участков. При этом хозяева участков, расположенных между Невой и Мойкой, а также на Васильевском острове, платили по 1 коп. с квадратной сажени, хозяева участков, расположенных между Мойкой и Фонтанкой и на Городском острове, — по 1 деньге (/2 коп.) с квадратной сажени, а те, кто имели свои земельные наделы за Фонтанкой, на Выборгской стороне и Аптекарском острове, — по 1 полушке (/4 коп.).81

Этот сбор, дававший ежегодно около 6000 руб.,82 очень часто фигурировал в последующих правительственных указах под названием «квадратных денег» (так как взимался с каждой квадратной сажени земельных участков). С установлением нового налога на нужды городского хозяйства Петербурга стала ежегодно выделяться определенная, хотя и небольшая сумма. Правительство Петра видело, что нового сбора недостаточно даже для устройства уличного освещения, поэтому тем же указом от 13 декабря 1723 г. в распоряжение полиции «в прибавку к посаженному сбору» был передан «хомутный сбор» и четвертая часть доходов с новых постоялых дворов.83 Таким образом, было установлено нечто вроде городского бюджета. Однако всего этого было явно недостаточно для поддержания городского хозяйства в надлежащем состоянии. По-прежнему правительство стремилось возможно большее число работ переложить на жителей Петербурга.

Мы видели уже, что петербургское население широко привлекалось к работам по строительству города. На обязанности жителей лежало строительство набережных, замощение улиц, посадка зеленых насаждений, устройство водоотвода и т. д. Но этим, как мы уже знаем, дело не ограничивалось. Жители должны были следить за исправным состоянием всего того, что они построили, т. е. ремонтировать набережные, мостовые, ограждать от скота зеленые насаждения, регулярно заниматься очисткой улиц и т. д. На обязанности жителей лежали мероприятия по предупреждению пожаров (караулы, содержание мелкого пожарного инвентаря и т. д.) и тушение самих пожаров; они должны были обеспечивать постой войск в своих домах, благодаря чему правительство могло обходиться без постройки казарм.

Вследствие всего этого петербургское население было настолько сильно отягчено всевозможными сборами и повинностями, что само правительство, как мы уже видели, признавало, что петербургским жителям приходилось

174

Глава седьмая

нелегко. Натуральные повинности жителей, связанные с городским хозяйством Петербурга, сверх всякой меры обременяли трудящееся население города, создавая невыносимые условия жизни и давая неограниченные возможности воздействия на них ненавистного полицейского аппарата, ведавшего распределением всех этих повинностей. Особенно тяжелы были постойная, караульная и пожарная повинности, от несения которых не освобождался никто, но которые всей тяжестью ложились на плечи менее обеспеченных жителей. Более богатая часть имела возможность построить отдельные помещения для постоя солдат, нанять вместо себя караульщиков и посылать тушить пожары своих слуг. Беднякам же приходилось делать все самим.

Впрочем, и само правительство имело основания быть недовольным необходимостью прибегать к использованию натуральной трудовой повинности жителей. Это связывалось с неизбежными проволочками в работе, плохим ее качеством, постоянными конфликтами с населением. Целесообразность замены повинностей денежным сбором становилась очевидной для царского правительства уже в петровское время, однако его пугала необходимость новых обложений жителей, потому что налогов было и так слишком много. К тому же правительство видело, что новые обложения дадут только новые недоимки, так как платежеспособность большинства жителей Петербурга была подорвана.

Вследствие этого замена натуральных повинностей денежным сбором шла туго. Некоторые виды таких натуральных повинностей сохранились в Петербурге вплоть до XX в.