Действие, совершенное органами государства в пределах их компетенции и поэтому соответствующее внутреннему праву этого государства, является в некотором отношении типическим и менее спорным случаем, чем действие, вменяемое государству.
Если таким образом совершенное действие противоречит международному праву, то, несомненно, может возникнуть обязательство государства нести ответственность за это действие. Можно представить, например, что итальянское правительство, в соответствии с пунктом I статьи 9 Уголовного кодекса, откажет в выдаче лица — итальянского гражданина иностранному государству, с которым оно связано договором, предусматривающим выдачу граждан. Но самая твердая норма международного права, вытекающая из постоянной и общей практики, вменяет государству неправомерные действия его органов, даже если эти органы действовал# вне компетенции, предоставленной им внутренним правом, и даже в противоречии с ним. В более.широком смысле можно сказать, что международным правом рассматриваются в качестве действия государства все действия, совершенные лицами, которые фактически действовали в качестве государственных органов, независимо от того, имели ли эти лица действительно таковое качество, а если имели, то действовали ли в рамках предоставленных им полномочий. Так, например, государству вменяется в вину действие командира военного корабля, стоящего в иностранном порту, если командир без инструкции своего правительства или в противоречие с нею разрешает отпуск на землю некоторых лиц экипажа и применяет .силу для ареста матроса- дезертира (дело германского корабля «Panther» в бразильском порту Итахаи в 1905 году); государству вменяются: незаконно совершенная конфискация корабля; произвол и плохое обращение с людьми; не разрешенный и не допускаемый по закону обыск, который полиция производит в помещении иностранной миссии, и т. д. Здесь, как это видно, вменение по международному праву производится способом, совершенно независимым от правовых отношений, существующих между индивидом-органом и государством. Вполне может случиться и так, что,.согласно внутригосударственному праву, действие, совершенное при этих обстоятельствах, оценивается не как действие государства, а как личное действие индивида. Другими словами, такое действие не может вызвать правовые последствия для государства, однако с точки зрения международного права такое действие оценивается как относящееся к государству и вызывает последствия, аналогичные неправомерным международным действиям. Практический смысл этой нормы заключается в том, что государство ке может знать с уверенностью, когда индивид, действующий фак: ткчески как орган государства, остается в рамках своей компетенции или когда он превышает ее. Практически эта норма приводит к необходимости того, чтобы каждое государство гарантировало другое государство от опасностей, которые его внутренняя организация могла бы представлять для них, тогда как само это государство пользуется в этом отношении наиболее широкой свободой. Положение было бы иным и действие подпадало бы под категорию действий индивидов, если бы индивид, совершивший такое действие, будучи органом государства, не действовал в этом качестве. Такова, например, кража предметов одежды или ценностей, совершенная таможенным чиновником или полицейским агентом у иностранного дипломата. Если принять во внимание понятие унитарных государств, присущее международному праву, то для вменения государству международной ответственности не имеет никакого значения, каким образом действия, конкретно ведущие к нарушению обязательств по отношению к другим государствам, квалифицируются с точки зрения, внутригосударственного права. Однако этим мы не хотим сказать, что природа и характерные черты отдельных сторон государственной деятельности не влияют на содержание международных обязательств. Обычно государства не берут на себя международные обязательства, противоречащие их внутреннему правопорядку и функциям. Это надо иметь в виду, когда речь идет о толковании норм, которые устанавливают эти обязательства. Но поскольку однажды установлен образ действий, вытекающий из обещания, то безразлично, относится ли действие, которым конкретно выражается невыполнение, поскольку это действие рассматривается с точки зрения внутригосу дарственного права, к той или иной из государственных функций. а) Отсюда следует, что деликт может состоять в осуществлении или неосуществлении деятельности, которая с точки зрения внутригосударственного права квалифицируется как законодательная деятельность. В отношенйи индивидов — граждан данного государства или иностранцев — закон, изданный в соответствии с конституцией, может быть несправедливым, но не неправомерным, так как в большей части современных государств законодательная власть, как правило, не встречает существенных юридических ограничений. Но перед лицом других субъектов международного правопорядка выступают не законы как таковые, а образ действий государства, который подчиняется критериям оценки с точки зрения международного права (Постоянная палата международного правосудия, решение № 7, 25 мая 1926 года; Publications, cit., serie А, № 7, p. 19). Так, закон, лишающий иностранца прав, которые государство с точки зрения международного права обязано предоставлять и уважать, не является поэтому сам по себе менее обязательным для исполнения как таковой и, несомненно, лишает данных индивидов определенных прав. Однако по отношению к иностранным государствам, которые могут требовать предоставления и уважения этого права, такой закон конкретно является международным деликтом, из чего возникают как претензия, так и обязанность возмещения. К этой категории относятся многочисленные законы в различных формах и при различных обстоятельствах, лишающие прав иностранцев без соответствующего эквивалентного возмещения, которое государство должно было бы предоставить им как в силу общей обычной нормы, так и в силу специальных договорных отношений. О случаях применения в недавнее время этой концепции можно судить на основании решений Постоянной палаты третейского суда 2—4 сентября 1920 года и 13 октября 1922 года; решения относились: первое — к конфискации иму- ществ иностранных религиозных корпораций в Португалии, второе — к реквизиции кораблей, сооруженных на американских верфях на средства норвежских граждан («Rivista di dir. intern.», vol. XIV, 1921—1922, pag. 176; vol. XV, 1923, pag. 516). К этому же вопросу относится решение Постоянной палаты международного правосудия № 7 от 25 мая 1926 года по делу об интересах германских подданных в Верхней польской Силезии (Publications, cit., serie А, № 7). Случай иного рода имеет место в связи с абзацем 2 статьи 61 конституции германского рейха174 11 августа 1919 года. Эта статья регулирует участие Австрии в рейхсрате- «после того, как Австрия объединится с Германской империей», в силу чего представителя?*! Австрии предоставляется право совещательного голоса. «Союзные и объединившиеся державы» протестовали против этого положения и потребовали его отмены, указывая, что оно противоречит статье 80 Версальского мирного договора, согласно которому «Германия признает и будет строго уважать независимость Австрии в границах, которые будут установлены Договором, заключенным между этим Государством и Глазными союзными и объединившимися державами; она признает, что эта независимость будет неотчуждаема, разве только последует согласие Совета Лиги Наций». Не оспаривая ни в какой мере принцип, о котором здесь идет речь, германское правительство утверждало вначале, что нет противоречия между договором и законом, но затем оно согласилось издать декларацию, согласно которой допуск австрийских представителей в рейхсрат был поставлен в зависимость от изменений международно-правового положения Австрии, одобренных Советом Лиги Наций. Кроме того, самый факт ненздания закона может явиться неправомерным действием, если государство должно, в силу международного права, иметь определенное законодательство; см., например, статью 1 Конвенции 3 ноября 1881 года о борьбе с фи- локсерой, согласно которой договаривающиеся государства обязались издать, если они этого еще не сделали, закон на этот предмет. Вообще говоря, международное право не может поручать государствам издание определенных законов, око ограничивается лишь предписанием определенного образа действий и предоставляет государству свободу выбора мер, способных это обеспечить. Если в таких случаях для этой цели необходимо издание определенного закона, то неправомерное действие заключается не в отсутствии закона, а в несоблюдении государством образа действий, требуемого нормами международного права. Поэтому может случиться, что, хотя отсутствует закон, который был бы необходим для обеспечения соответствующего образа действий государства, само отсутствие закона не является неправомерным, так как случай, когда государство должно было бы принять тот или иной образ действий, еще не наступил. б) Деликт может конкретно выразиться также и в проведении или непроведении деятельности, которая с точки зрения внутреннего правопорядка государства относится к его административной функции. Так же и здесь оценка действия с течки зрения последствий в международной сфере производится исключительно на основе норм международного права. При этом весьма небольшое значение имеет обстоятельство, соответствует или не соответствует закону данное действие (административное), противо речащее международному праву, если этим нарушается обязательство государства по отношению к другим государствам. Эмбарго, введенное в противоречии с действующими договорами, не перестает быть неправомерным международным дейстзием в силу того, что установившая это эмбарго власть была законным путем уполномочена ввести его. Действия, совершенные административными должностными лицами в порядке осуществления предоставленной им дискреционной власти, могут оказаться международно-неправомерными и вызвать ответственность государства, даже если должностные лица использовали полномочия, предоставленные им законом, исключающим всякую ответственность по внутреннему праву. Эти принципы применяются одинаково, кем бы ни был совершивший действие орган: глава государства, министры, государственные служащие, вооруженные силы (в отношении которых действует соответственно статья 3 Четвертой Гаагской конвенции. 18 октября 1907 года), колониальные общества (см. абзац 1 статьи 4 Брюссельского генерального акта 2 июля 1890 года, не воспроизведенного в Сен-Жерменской конвенции 10 сентября 1919 года) и т. д. Равным образом эти принципы применяются и к действиям, совершенным территориальными объединениями любого рода (общины, провинции и т. д.), а также и колониальными правительствами, не обладающими международной правосубъектностью. Конечно, если такие объединения осуществляют деятельность не административного характера, в частности если они выполняют законодательные или судебные функции, то эти принципы применимы и в данном случае, поскольку, как уже указывалось, внутренняя квалификация действия не имеет значения с точки зрения международного права. Возможно применение указанных выше принципов и к федеративному государству175, которое, не предоставляя так называемым государствам-членам международной правосубъектности, выступает с международно-правовой точки зрения как унитарное государство с широкой децентрализацией (см. выше, стр. 159). Действительно, в этом случае для рассматриваемого нами вопроса нет никакой разницы между деятельностью государств-членов либо провинций, либо колониальных правительств. Если, однако, федеративное государство мыслится как действительное и в собственном смысле объединение государств (unio aequali jure), основанное'-на договоре, но с таким преобладанием унитарного начала, которое исключает всякую деятельность его членов в международной сфере uti singuli (в отдель ности) (см. выше, стр. 188 и сл.), то мы имеем случай коллективной ответственности: объединение государств отвечает за действия своих членов, и только к объединению государств может быть предъявлено притязание пострадавшего государства. Практически обе гипотезы немногим отличаются одна от другой. Внутренним делом государства или объединения государств является создание организации, которая по возможности препятствовала бы самостоятельным образованиям или членам объединения совершать нарушения международного права и которая в каждом отдельном случае могла бы смягчать последствия такого нарушения, разрешая государству или объединению государств выполнить те обязательства, которые могут возникнуть из подобных действий.
Однако свобода и здесь должна сочетаться с ответственностью. В самом деле, основным и общепризнанным принципом является положение, что. как бы ни были велики и сложны трудности, присущие этим формам конституции или союзов именно по причине широкой сзободы, которой пользуются некоторые образования, и ограничений, которые встречает центральная власть в отношениях с ними, федеративное государство может использовать условия своего внутреннего устройства как для того, чтобы не выполнить некоторые международные обязательства, так и для того, чтобы снять с себя ответственность за невыполнение определенных обязательств. Так, Соединенные Штаты Америки в течение долгого времени не упускали случая выдвигать возражения конституционного порядка, когда к ним предъявлялось требование об ответственности за неправомерные действия, совершенные отдельными членами союза (наиболее значительное дело McLeaod, 1841 года), хотя они сами в отношениях с федеративными государствами Латинской Америки придерживались совсем иных критериев (дело Cutting). Однако в конечном счете США ясно и последовательно признали указанный выше принцип. В 1891 году в Новом Орлеане толпа линчевала несколько итальянцев, обвиненных в убийстве префекта полиции и освобожденных за недоказанностью обвинения. Американское правительство, хотя и признало, что власти не выполнили своего долга, не приняв мер, вызывавшихся обстоятельствами, заявило вначале, что оно не обладает необходимыми правомочиями, чтобы возбудить дело против властей штата Луизиана. Однако итальянское правительство не без успеха возразило на это, что штат Луизиана и его конституционное положение не имеют отношения к делу, которое касается Италии. В результате семьям жертв в порядке возмещения была уплачена определенная сумма. Равным образом в последние десятилетия прошлого века некоторые западные штаты США, и прежде всего Калифорния, в противоречии с договорами, действующими между Америкой и Китаем, решили не допускать китайских рабочих к общественным работам и вдобавок запретили китайцам селиться в стране. Вашингтонское правительство сделало в связи с этим заявление, в котором указало, что оно не может ничего предпринять, поскольку, согласно конституции, оно не может принудить штаты-члены изменить эти законы; это заявление было справедливо отклонено Китаем, а многочисленные решения американских судов аннулировали эти меры как противоречащие международному праву, рассматриваемому, согласно англосаксонской концепции, в качестве части законов самого государства. Таким же образом обстояло дело и в 1906 году, когда Калифорния отказалась принимать детей японцев в общественные школы; вследствие протестов Японии президент Теодор Рузвельт возбудил тогда протест перед Верховным федеральным судом о признании незаконными распоряжений, принятых в Ка* лифорнии. в) Наконец, деликт может выразиться в действии или бездействии, которое с точки зрения внутригосударственного права откосится к судебной функции 37. Судебное решение может различным образом противоречить международному праву: либо потому, что судья ошибочно интерпретировал корму внутригосударственного права, которая сама по себе соответствует международным обязательствам государства (например, из закона, который допускает существование специальных морских зон для таможенного или военного досмотра, было выведено заключение о полной и абсолютной территориальной власти над такими зонами), либо потому, что судья правильно интерпретировал норму внутригосударственного права, противоречащую эвентуальным обязательствам государства, в результате чего было конкретизировано неправомерное действие, бывшее до этого потенциальным (см. выше, стр. 398 и сл., например, осуждение выданного лица за различные преступления, тогда как это лицо было выдано за совершение лишь одного определенного преступления), либо, наконец, потому, что судья ошибочно интерпретировал кормы международного права, которые надлежало принять во внимание в преюдициальном порядке или же в данном деле при применении внутренних норм (например, ошибка в определении того, какие лица обладают дипломатическим статусом, в результате чего последовало 37 J. W. Garner, International responsibility of States lor judgments of Courts and verdicts of juries amounting to denial of justice, ^British Year-Book of int. laws, X edition, 192S; C. Th. Eustathiades, La responsabilite internationale de 1’Etat pour les actes des organes judiciaires et le probleme du deni de justice en droit international, Paris, 1936; Ch. de V i s s с h e r, Le deni de justice en droit international, eRec. d. Cours de Г Ac. de dr. intern.», 1935, II, Paris, 3936; H. W. Sp iege 1, Origin and development of denial of justice. «Ат. Journ. int. Law», 1938; A. V. Fr e em s^ru The international responsibility of States for denial of justice, London, 1938. лишение судебного и налогового иммунитета, которые закон обычно предоставляет лицам, обладающим этим статусом). Судебное решение с точки зрения международного права является не чем иным, как осуществлением деятельности государства, к которой применимы критерии оценки, присущие этому праву. Если же при этом устанавливается нарушение международных обязательств, то можно утверждать, что не решение как такозое, а деятельность государства составляет неправомерное международное действие. Характерным примером этого является приговор, который, в противоречии с принципом особых условий выдачи, осуждает выданное лицо за преступления, не упомянутые в акте выдачи. Несомненно, некоторые авторы.ошибаются, отрицая, что государство ответственно за решения его судебных органов, ссылаясь при этом на независимость судебной власти, которая не позволяет исполнительной власти вмешиваться в дела правосудия, а также на авторитет судебного решения, исключающий всякий спор о ценности и обоснованности этого решения. Авторы, приводящие подобные аргументы, не видят, что независимость судей и азторитет судебного решения относятся только к внутреннему правопорядку. Независимость судебной власти является принципом конституционного права, которое ставит своей задачей определить отношения между этой властью и другими властями государства. По отношению к иностранным государствам, напротив, государство выступает как субъект международного права, то есть как единое целое, а не отдельные власти государства. Что касается авторитетности вступившего в силу судебного решения, то она, по существу этого понятия, которое здесь только и представляет интерес, означает лишь обязательность решения во всяком будущем судебном процессе, обязательность, которая основывается на норме внутригосударственного права и не имеет поэтому силы вне этого определенного правопорядка. Так, окончательное решение итальянских судов имеет значение res judicata (вступившее в силу судебное решение) в итальянском правопорядке на основе статей 1350 и 1351 Гражданского кодекса, а не з международном или в каком-либо другом иностранном правопорядке. Поэтому можно считать, что не существует соображений общего порядка, в силу которых решения судей не могут состазлять неправомерные международные действия. С другой точки зрения, однако, оспариваемый здесь тезис содержит некоторый элемент истины, который важно осветить. Мы уже отмечали (см. выше, стр. 396 и сл.)? что концепция унитарного государства, лежащая в основе настоящей проблемы, запрещает стазить международно-правовую оценку государственной деятельности в зависимость от квалификации, которую эта деятельность получает во внутригосударственном праве. Наоборот, вполне оправдывается положение, что эта квалификация должна приниматься во внимание при определении точного объема и содержания обязательств, принятых на себя государством. Ввиду этого разумно предполагать, что государства не берут на себя обязательств, противоречащих существенным чертам их внутреннего устройства. В сомнительных случаях следует поэтому предпочесть такое толкование, которое ограничивает или смягчает подобное противоречие. Поэтому во многих случаях, когда по смыслу международных обязательств государства требуется осуществление судебной деятельности, в действительности само это обязательство понимается таким образом, что государство должно сделать возможным нормальное осуществление этой функции, например предоставить иностранцам право свободного обращения в суды, передавать судебным властям .лиц, совершивших определенные деяния. В таких случаях следует считать обязательство выполненным, если государство, судебные органы которого дают все гарантии беспристрастия и независимости, предоставило иностранцам право действовать и передало виновных судебным властям. В соответствии с принципом, согласно которому международные обязательства интерпретируются по возможности таким образом, чтобы не нарушать внутригосударственный порядок, надлежит считать исключенным наличие какого бы то ни было обязательства со стороны государства гарантировать вынесение определенного приговора (например, осуждения), а также осуществлять контроль по содержанию данного обязательства, если только такого рода обязательство совершенно точно не вытекает из заключенного государствами соглашения. Равньш образом, если судебное решение содержит ошибку, то это не является неправомерным действием, -влекущим за собой международно правовую ответственность государства. С этой точки зрения нельзя отрицать обоснованность критических замечаний по поводу решения арбитра Ф. Мартенса по знаменитому делу Costarica Packet (1891): арбитр присудил голландское правительство к уплате возмещения капитану австрийского судна «Costa-Rica Packet», который был обвинен в краже, арестован и затем через некоторое время выпущен на свободу, так как следствие показало, что кража была совершена за пределами территориальных вод и, следовательно, это преступление не подпадало под юрисдикцию Голландии, хотя было установлено, что следствие велось правильно и ошибка относительно места совершения преступления была вполне извинительной. Очевидно, однако, что случаи такого рода совершенно отличны от тех. когда установлено, что образ действий государства противоречит международному праву. Применением той же самой концепции нормального хода развития судебной защиты, как она понимается современными го сударствами, является принцип, общепринятый и подтвержденный постоянной практикой и многочисленными положениями договоров, согласно которому [принципу] пути судебной защиты не могут считаться исчерпанными (в частности, с целью иметь основание выдвинуть требования через дипломатические каналы), если не были испробованы все средства протеста и обжалования, допускаемые законами данного государства176. Факт невыпслнения судебной функции может составить международный деликт, если, как очень часто случается, осуществление этой функции является объектом обязательства государства по отношению к другим государствам. Невыполнение судебной функции представляет собой в некотором смысле типичный пример, хотя и не единственный, отказа в правосудии. Все старые и современные авторы и постоянная практика государств рассматривают это как один из наиболее важных и наименее оспариваемых видов между н ар одного деликта. Мы еще вернемся к рассмотрению второго элемента неправомерного действия — противоречия международным обязательствам государства177. Здесь же достаточно отметить, что для вменения не имеет значения то обстоятельство, что причина невыполнения судебной функции заключается в самом законе, который не открывает судебный путь в таких случаях, когда он должен быть открыт, или в ошибочном толковании закона со стороны судебных органов,— если только при этом втором предположении нет того, что сказано выше относительно содержания и пределов международного обязательства государства, а именно, если государство не предостазило судам права самим признать, налицо ли в данном случае невыполнение судебной функции.