8.4. Обжалование в суд действий и актов государственных органов и должностных лиц, нарушающих права и свободы граждан
В настоящее время расширилась сфера реализации функций: правосудия как средства защиты гражданина от произвольных действий со стороны государственных и муниципальных органов, должностных лиц и т.д. Вместе с тем с дует отметить, что в России существует два основных спосо ба защиты прав граждан: судебный и административный.
Судебный порядок рассмотрения административно-правовых споров имеет ряд очевидных достоинств перед порядком разрешения спора в органах исполнительной власти, то есть в порядке подчиненности. Правосудие отличается от других государственных функций специфичностью метода решаемых им задач. Являясь разными видами государственной деятельности, правосудие и управление наделены определенными преимуществами и недостатками в отношении друг друга. Достоинства судебных органов заключаются в значительном уменьшении возможности необъективного ведомственного влияния на окончательное решение вопроса. Суд представляет собой специальный орган, осуществляющий разрешение социальных конфликтов по поводу реального или предполагаемого нарушения норм права. Он независим ни от одной ветви власти и наделен конституционными гарантиями этой независимости. Отсутствие у суда какой бы то ни было ведомственной заинтересованности, подчинение его только закону, широкая гласность обсуждения, устное и непосредственное исследование всех обстоятельств, состязательность процесса, детальная процессуальная регламентация судебного разбирательства и вынесения решения, небольшая государственная пошлина, иные демократические принципы судопроизводства являются общепризнанными достоинствами судебной процедуры. Таким образом, судебный порядок отличается большими юридическими гарантиями, обеспечивающими твердую позицию гражданина как полноправной стороны спора. Преимущество судебного контроля за законностью и обоснованностью действий и решений администрации состоит и в том, что уже само право обращаться с жалобой в суд играет существенную роль в укреплении законности в сфере исполнительной власти. 274 | Конституционное право Российской Федерации Как свидетельствует практика, количество незаконных дествий и решений государственных органов и их должностных лиц достаточно велико. Зачастую нарушаются наиболее важные права граждан, которым трудно добиться защиты, поскольку их возможности далеко не равны с возможностями государства, его органов и должностных лиц. Поэтому обеспечение гражданам равенства в судебном споре с государством и судебной защиты при нарушении их прав и свобод от действий и решений государственных органов — одна из важнейших задач суда. Надежным и эффективным инструментом реализации права на судебную защиту стал Закон Российской Федерации от 27 апреля 1993 г. № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» (с последующими изменениями и дополнениями). Закон снял препоны, установленные ранее действовавшим законом и в ряде случаев мешавшие гражданину обратиться в суд. Стало возможным обжаловать действия и решения представительных органов, общественных организаций и других общественных объединений, а также воинских должностных лиц и органов военного управления. Итак, в соответствии со ст. 46 Конституции и Законом РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», каждый гражданин вправе обратиться в суд, если считает, что неправомерными действиями (решениями) государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, общественных объединений или должностных лиц нарушены его права и свободы. При этом не только основные (конституционные), но и отраслевые права и свободы находятся под защитой суда. В суд можно обратиться за защитой права, которое предоставлено гражданину не только в конституционном и законодательном порядке, но и подзаконным нормативным актом. Право на судебную защиту принадлежит каждому физическому лицу, в том числе и недееспособному, которое может защищать свои права в суде через представителя (в частности, адвоката), родителя, иного законного представителя. Однако в связи с расширением права на судебную защиту возникают дела, по которым в суд с жалобами на действия органов власти обращаются группы граждан, круг которых чаще всего невозможно определить (напри- Глава 8. Конституционно-правовая защита прав и свобод ... | 275 мер, жители города). Такие дела также подведомственны суду и должны разрешаться, как и дела по жалобам отдельных граждан на действия (акты), имеющие индивидуальное значение, в зависимости от законности или незаконности последних. Дела об обжаловании неправомерных действий отнесены к делам, возникающим из административно-правовых отношений. Поскольку эти дела, в отличие от дел, носящих бесспорный характер, — дел особого производства (гл. 26- 33 ГПК) — возбуждаются в суде вследствие нарушения прав и свобод граждан (т.е. в связи со спором о праве, хотя и не являющемся материально-правовым), логичнее было бы в законодательном порядке отнести их рассмотрение к исковому производству. Это отмечается вполне справедливо в юридической литературе. Объектом обжалования в суд могут быть решения, действия, бездействие. Под решением надо понимать как нормативные, так и правоприменительные акты. В частности, можно обжаловать федеральные конституционные, федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, нормативные акты министерств и ведомств, но не вообще, не априори, а лишь в случаях, когда тот или иной нормативный акт, по мнению гражданина, в конкретной ситуации нарушил его права и свободы. Решения в форме правоприменительных актов принимают вид приказов, распоряжений, приговоров и т.д. Могут быть обжалованы как единоличные, так и коллегиальные действия (решения). В суд могут быть обжалованы действия (решения), в результате которых: нарушены права и свободы гражданина; созданы препятствия для осуществления прав и свобод; на гражданина незаконно возложена какая-нибудь обязанность; гражданин незаконно привлечен к какой-либо ответственности. В жалобе должно быть указано, в чем гражданин видит неправомерность направленных против него решений или действий. Превышение должностным лицом или органом государства полномочий служит основанием для обжалования, если это повлекло нарушение прав гражданина. Объектом обжалования могут быть решения и действия органов и должностных лиц всех ветвей (законодательной, исполнительной, судебной) и уровней (федерального, субъектов РФ, муниципального) власти. Сфера обжалования рас- 276 | Конституционное право Российской Федерации пространяется также на частные, акционерные и смешанные предприятия и учреждения. В соответствии с российским законодательством жалоба может подаваться гражданином по его усмотрению в течение 3 месяцев со дня, когда стало известно о нарушении его прав и свобод, в суд по месту нахождения органа (должностного лица), действия которого оспариваются, или по месту жительства гражданина. Жалобы рассматриваются судом в порядке гражданского судопроизводства. Дело рассматривается судом в коллегиальном составе, но с согласия лица, подавшего жалобу, может быть рассмотрено судьей единолично. Законность совершения обжалуемых действий должна проверяться судом на основании всестороннего, полного и объективного исследования собранных по делу доказательств. Признав обжалуемое действие законным, суд отказывает в удовлетворении жалобы.
В случае признания обжалуемых действий неправомерными, выносится решение об удовлетворении жалобы и суд обязывает ответчика устранить допущенное нарушение, восстановить нарушенные права и свободы гражданина, отменить примененные к нему меры ответственности. В случае причинения неправомерными действиями государственных органов, общественных организаций и должностных лиц материального ущерба, он может быть возмещен заинтересованному лицу при наличии спора путем предъявления иска. Решение суда обязательно для всех органов государства и должностных лиц. Конституция РФ (ст. 46) допускает обжалование в суд решений и действий всех правоохранительных органов: прокуроров, следователей, дознавателей, начальников исправительно-трудовых учреждений, внешней разведки, налоговой полиции, таможенной службы и т.д. До недавнего времени решения и действия данных органов и должностных лиц обжаловались в прокуратуру, которая считалась основным надзирающим и контролирующим органом в сфере правоохранительной деятельности (Федеральный закон от 17 ноября 1995 г. № 168-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О прокуратуре Российской Федерации» (с последующими изменениями и дополнениями). Теперь роль прокуратуры, ее контрольные функции все более передаются судам. Иметь же два контролирующих органа с одинаковыми функциями не имеет смысла, роль прокуратуры должна измениться в сторону выявления нарушений, а окончательное решение остается за судом. Глава 8. Конституционно-правовая защита прав и свобод ... | 277 Как показывает изучение судебной практики, дел по жалобам на действия и решения, нарушающие права и свободы граждан, рассматривается судами немного. Малое количество подобных дел отнюдь не свидетельствует о строгом следовании букве закона действий и решений государственных органов, должностных лиц. Это связано с господствующим среди рядовых граждан мнением о бессилии личности перед произволом власти. Поэтому граждане не возлагают особых надежд на судебную власть в деле защиты их прав, нарушенных действиями и решениями государственных органов и должностных лиц. В связи с этим должны быть предприняты меры, изменяющие сложившееся положение. В обществе должен повышаться авторитет судебной власти, должно прививаться гражданам убеждение в необходимости противостоять незаконным действиям и актам властей, защищать в судебном порядке нарушенные права. Очевидно, этим целям должна способствовать демонстрация эффективности деятельности судебной власти, ее независимости и принципиальности. С другой стороны, повышение авторитета судебной власти в защите прав граждан, нарушенных властями, и изменение отношения граждан к этой проблеме заставит государственные органы и должностных лиц всерьез обратить внимание на этот вопрос. В этом случае государственные органы и должностные лица будут стараться воздерживаться от решений и актов, нарушающих права и свободы граждан, будут совершать более обдуманные, полностью соответствующие предписаниям закона действия. В противном случае эти действия будут обжалованы гражданами в суд, виновные понесут заслуженное наказание. Следует обратить особое внимание на деятельность Конституционного Суда РФ по защите прав и свобод граждан (ч. 4 ст. 125 Конституции РФ). В системе правозащитных механизмов современного цивилизованного государства особая роль отводится институту конституционного контроля. Именно судебной власти как наиболее беспристрастной и независимой передан конституционный контроль в России. Конституция РФ 1993 года отнесла к полномочиям Конституционного Суда (КС) РФ защиту прав и свобод человека и гражданина, обеспечение верховенства и прямого действия Конституции, толкование федеральной Конституции (исключительная прерогатива КС).-Его решения по этому поводу являются обязательными для всех органов законо- 278 | Конституционное право Российской Федерации дательной, исполнительной и судебной власти. Осуществляя толкование норм Конституции, в том числе касающихся прав и свобод человека и гражданина, КС способствует дальнейшему развитию и углублению их содержания, а также степени их юридической защищенности. Конституционный Суд РФ действует на основе Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ ?О Конституционном Суде Российской Федерации» (с последующими изменениями и дополнениями). Важнейшим нововведением в системе конституционного контроля представляется процедура конкретного контроля, т.е. рассмотрение дел о конституционности законов по запросам судов. В условиях проведения в России реформ практически во всех отраслях права и внесения изменений в действующее законодательство значение такой формы контроля невозможно переоценить. Разбирая конкретное дело, суд будет обязан следить за тем, чтобы подлежащий применению закон соответствовал Конституции РФ. Право любого суда поставить вопрос о конституционности закона, с одной стороны, расширяет ответственность судов, а с другой — освобождает от нравственного упрека, давая возможность не применять неконституционные, с их точки зрения, законы. Если у суда возникнут сомнения в этом, он вправе приостановить процесс и направить запрос в Конституционный Суд России. Это, несомненно, весьма способствует укреплению гарантий прав и свобод человека и гражданина в правоприменительной практике российского правосудия. Важное место в системе правозащитных механизмов отводится индивидуальной конституционной жалобе, открывающей человеку и гражданину как субъекту прав и свобод прямой доступ в органы конституционного контроля. В соответствии с ч. 1 ст. 96 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» право на индивидуальную или коллективную жалобу на нарушение конституционных прав и свобод предоставляется гражданину или объединению граждан, чьи права и свободы нарушены законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле. Таким образом, допустимость жалобы непосредственно увязывается с фактом применения закона, затрагивающего права и свободы в конкретном деле. Это значит, что граждане не могут обжаловать любой принятый закон вне связи с конкретной и реальной Глава 8. Конституционно-правовая защита прав и свобод ... | 279 угрозой для их прав и свобод, возникшей при его применении. Но с другой стороны, рассмотрение индивидуальны жалоб может выявить не только нарушение конституционных прав и свобод гражданина в каждом конкретном случае, что важно и само по себе, но антиконституционность правоприменительной практики по какому-либо вопросу в целом. Вот почему наделение Конституционного Суда РФ правом принимать и разрешать определенные Федеральным конституционным законом от 21 июля 1994 г. категории индивидуальных жалоб принципиально важно. Таким образом, институт индивидуальной жалобы в обновленном варианте еще в большей степени служит осуществлению контроля за соблюдением прав и свобод в системе управления и правосудия. Возможности усиления такого контроля значительно расширяются благодаря тому, что Федеральный конституционный закон о Конституционном Суде РФ от 21 июля 1994 года существенно упрощает, по сравнению с прежним актом, условия подачи и приема индивидуальной жалобы. Таким образом, роль Конституционного Суда Российской Федерации в защите конституционных прав и свобод граждан весьма существенна.