3.1. Развитой социализм и общенародная демократия

1 октября 1977 года, к 60-летию Советской власти была принята очередная Конституция СССР. Необходимость принятия нового Основного закона обосновывалась тем, что в соответствии с марксистско-ленинским учением советское государство, выполнив задачи диктатуры пролетариата, стало общенародным.

Конституция 1977 года не внесла принципиальных изменений в систему высших органов власти, лишь изменила формулировку норм, определяющих компетенцию Верховного Совета. Так, было закреплено, что «Верховный Совет правомочен решать все вопросы, отнесенные настоящей Конституцией к ведению Союза ССР». Кроме того, были зафиксированы исключительные полномочия Верховного Совета. Но на практике это никак не сказалось на реальных возможностях Верховного Совета влиять на принятие решений: на его пленарных заседаниях единогласно штамповались подготовленные заранее ЦК КПСС и Советом министров решения.

К числу демократических новаций следует отнести развитие в Конституции СССР 1977 года категории полновластия народа. Однако прежде отметим тот факт, что Конституция общенародного государства хотя и продолжала идеологическое соперничество СССР с западными демократиями, впервые за многие годы употребляла в своем тексте термин «демократия». Так, в статье 9 было зафиксировано, что «основным направлением развития политической системы советского общества является дальнейшее развертывание социалистической демократии». Таким образом, понятие «демократия» было возвращено в политический, правовой лексикон, но только в контексте развитого социализма. Помимо понятия демократии, в Конституции был зафиксирован принцип полновластия народа. Статья 2 гласила, что «вся власть в СССР принадлежит народу». Это давало основания говорить не только о замене принципом полновластия народа прежнего положения о полновластии Советов депутатов трудящихся, но и об определенном дополнении и развитии понятия демократии.

Как следствие, Конституция СССР зафиксировала не только государственные, но и общественные формы народовластия (демократии). Она не только говорила об осуществлении народом принадлежащей ему государственной власти через Советы (ст. 2), но также предусмотрела участие в управлении государственными и общественными делами общественных организаций и трудовых коллективов (ст. 7-8). Конституция предусмотрела (ст. 5) возможность вынесения наиболее важных вопросов государственной жизни на всенародное обсуждение, а также постановки их на всенародное голосование (референдум). За гражданами закреплялось право участвовать в управлении государственными и общественными делами, обсуждении и принятии законов и решений общегосударственного и местного значения (ст. 48). Концептуально предполагалось, что вся политическая система советского общества как совокупность государственных и негосударственных организаций (государство, КПСС, общественные организации, трудовые коллективы) будет использоваться для реализации полновластия народа. Эти положения Конституции требовали принятия соответствующих законов, предусматривающих механизмы реализации народовластия, однако такие законы не были приняты.

В отношении трудовых коллективов вопрос решался непросто. Сначала в проекте Конституции статья о них находилась в главе, посвященной экономической системе, то есть трудовым коллективам тем самым как бы отводилась роль лишь первичной производственной ячейки. Затем данная статья была перемещена в главу первую, посвященную политической системе общества. Этим подчеркивалась возможность для трудовых коллективов участвовать и в политической жизни страны. Конечно, предполагалось, что они будут участвовать прежде всего в делах городских и районных органов власти — изначально не предусматривалось выведение трудовых коллективов на более высокий политический уровень. Однако в дальнейшем включение статьи о трудовых коллективах в главу о политической системе потребовало принятия Закона СССР «О трудовых коллективах и повышении их роли в управлении предприятиями, учреждениями, организациями», который ориентировал последние на развитие производственной демократии, выборность руководителей. При этом расчет был и на то, что в каждом коллективе есть ячейка компартии, которая сможет проводить правильные решения. Однако позже, когда стали возникать различные партии, и их партийные ячейки в трудовых коллективах стали выяснять между собой отношения, статус трудовых коллективов был пересмотрен.

Конституция СССР 1977 года содержала также много других декларативных норм, которые в принципе были направлены на дальнейшее расширение и углубление социалистической демократии и полновластия народа. Формально эти два понятия стали употребляться как синонимы, что объяснялось не только переплетением государственных и общественных начал в демократии, но и множеством форм участия граждан в решении задач общества и государства как лично, так и через общественные организации, трудовые коллективы, органы общественной самодеятельности населения. Произошло определенное сближение коллективных и индивидуальных прав.

По-прежнему довольно детально в Конституции СССР 1977 года была отражена роль представительных органов государственной власти. Конституция дала им новое наименование — Советы народных депутатов. Кроме того, статья 2 по-прежнему подчеркивала роль Советов как главной формы осуществления власти народа; в ней зафиксировано также, что все другие государственные органы подконтрольны и подотчетны Советам. То есть советская социалистическая демократия, оставаясь однопартийной, не нуждалась в парламентаризме и серьезном продвижении по пути разделения властей, профессионализации депутатской деятельности и контроля за исполнительной властью.

Особая роль Советов обусловила включение в Конституцию специального четвертого раздела — «Советы народных депутатов и порядок их избрания». В этом разделе была закреплена вся система Советов, увеличен с 4 до 5 лет срок полномочий верховных и с 2 до 2,5 лет — местных Советов, а также предусмотрено руководство Советов непосредственно и через создаваемые ими органы всеми отраслями государственного, хозяйственного и социально-культурного строительства, принятие ими решений, обеспечение их исполнения, осуществление контроля за проведением решений в жизнь, закреплены принципы деятельности Советов.

Новшеством явилось и включение в Конституцию специальной главы о народном депутате, основой для ее создания явился Закон СССР 1972 года о статусе народных депутатов в СССР.

Еще одна претензия Конституции СССР 1977 года состояла в попытке обосновать индивидуальный статус личности. Как мы уже отмечали, это был определенный шаг в сторону признания наряду с коллективными правами (Советов, профсоюзов, колхозов) индивидуальных прав личности. Однако введение понятия статуса личности, на наш взгляд, послужило причиной ослабления ответственности государства перед гражданами, сократило возможности граждан требовать от государства должного отношения к себе, а государству, напротив, дало дополнительную возможность требовать от гражданина еще большего учета его (государства) интересов и потребностей. Как следствие, в Конституции был закреплен широкий круг не только прав и свобод, но и обязанностей граждан СССР.

Далее, хотя формально в Конституции был зафиксирован принцип законности (ст. 4) как один из принципов работы всех элементов политической системы общества, появилась и статья 57, в которой говорилось, что «уважение личности, охрана прав и свобод граждан — обязанность всех государственных органов, общественных организаций и должностных лиц».

К сожалению, многие из этих, вне всякого сомнения, позитивных конституционных новаций так и остались декларацией, потому что в последующем не были созданы правовые механизмы их реализации. Это касалось не только отдельных прав и свобод, но и самого политического режима, реформировать который одним провозглашением конституционных принципов было невозможно. Тем не менее с принятием Конституции СССР 1977 года все-таки произошла активизация если не политической, то научной дискуссии о политической системе развитого социализма. Одним из первых в нашей стране данной категорией стал пользоваться Ф.М. Бурлацкий68. Указанная категория достаточно быстро вошла в научный оборот в нашей стране. Уже в начале 1970-х годов ее разрабатывают такие ученые, как Б.Н. Топорнин71, Ю.А. Тихомиров72, Н.Н. Разумович73 и др.

Политическая система общества в этот период рассматривалась как узкая совокупность традиционных элементов (государство, профсоюзы, другие массовые общественные организации) при руководящей роли КПСС. Собственно, введение этой категории в политический и правовой оборот было призвано лишь подкрепить вывод о перерастании государства диктатуры пролетарі!- ата в общенародное государство, обосновать расширение его социальной и политической основы и в конечном итоге обновить сталинский тезис об усилении роли государства по мере продвижения к социализму. Такая государственно-бюрократическая интерпретация понятия политической системы разительным образом отличалась от тогдашних западных образцов организации публичной власти. Она не выдерживала и серьезной конкуренции с конституционными наработками Н.И. Бухарина, которые были сделаны еще 40 лет назад и обосновали необходимость развития в обществе горизонтальных экономических, социальных связей, автономных от государства институтов и объединений, созданных гражданами для защиты своих интересов.

Таким образом, Конституция СССР 1977 года стала еще одним закономерным этапом на пути дальнейшего огосударствления политической системы общества. Все элементы последней были по-прежнему подчинены партийно-бю- рократическому режиму управления страной, сложившемуся еще во времена Сталина. Система социализма, как и прежде, базировалась не на горизонтальных гражданских отношениях, а на гипертрофированных вертикальных связях, обеспечивающих тотальный государственный контроль за общественной и личной жизнью граждан.

В части регулирования избирательных прав Конституция 1977 года закрепила уже известные принципы всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании. Но она содержала и ряд новых моментов: снижение возраста пассивного избирательного права во все Советы до 18 лет (ранее для верховных Советов республик — 21 год), в Верховный Совет СССР — до 21 года (до этого 23 года); право граждан и общественных организаций активно участвовать в подготовке и проведении выборов; возможность избрания гражданина, как правило, не более чем в два Совета; отнесение расходов по выборам на счет государства; включение в Конституцию по итогам всенародного обсуждения статьи о наказах избирателей.

Конституция СССР первоначально предоставляла право выдвижения кандидатов в депутаты организациям Коммунистической партии, профессиональным союзам, ВЛКСМ, кооперативным и другим общественным организациям, трудовым коллективам, а также собраниям военнослужащих по воинским частям. Появление среди субъектов выдвижения трудовых коллективов явилось частью общей тенденции повышения роли трудовых коллективов в политической жизни страны. Вместе с тем прежняя практика выдвижения кандидатов по производственному принципу и их избрания по территориальному, а также «выборов без выбора» продолжала сохраняться. Гражданин не мог, как правило, быть избран более чем в два Совета народных депутатов (в более поздней редакции Основного закона эта норма звучала более категорично — гражданин не мог быть одновременно депутатом более чем двух Советов).

Конституция впервые продекларировала также принцип свободных выборов, зафиксировав, что гражданам и общественным организациям гарантируется свободное и всестороннее обсуждение политических, деловых и личных качеств кандидатов в депутаты, а также право проводить агитацию на собраниях, в печати, по телевидению, радио.

К числу новых конституционных конструкций в организации и проведении выборов следует отнести и принцип проведения выборов избирательными комиссиями как негосударственными органами. Возведение этого принципа на уровень конституционного было призвано подчеркнуть общественный статус избирательных комиссий и тем самым не только придать выборам больший демократизм, но и дистанцировать комиссии от влияния со стороны государственных органов или подчинения им. Однако, как показала дальнейшая законодательная практика регулирования статуса избиркомов, их общественный статус оказался фикцией. Комиссии по-прежнему были жестко централизованы, находясь под полной опекой парткомов и исполкомов Советов, и не смогли оказать сколько-нибудь серьезного влияния на дебюрократизацию избирательных процедур. Персональные составы комиссий утверждались соответствующими президиумами верховных Советов и исполнительными комитетами местных Советов. Закон не содержал каких-либо упоминаний о работе центризбиркомов или окружных избирательных комиссий (их должностных лиц или членов комиссий) на постоянной основе. Вместе с тем предусматривалось, что председатель, его заместитель или секретарь участковой избирательной комиссии освобождаются от выполнения производственных или служебных обязанностей в период подготовки и проведения выборов на 30 календарных дней с сохранением среднего заработка по месту основной работы.

Были введены уровневое распределение компетенции между избирательными комиссиями и право на обжалование избирателями решений (действий) нижестоящих комиссий в вышестоящие. На избирательные комиссии возлагались обязанности по осуществлению контроля за ходом подготовки и проведения выборов. Кроме того, избирательным комиссиям были предоставлены дополнительные полномочия, связанные с финансовым обеспечением выборов, в частности право самостоятельно распределять средства для организации и проведения выборов.

Порядок проведения выборов народных депутатов определялся законами СССР, союзных и автономных республик. Законом СССР от 6 июля 1978 года «О выборах в Верховный Совет СССР» был определен порядок выборов депутатов в Совет Союза и в Совет национальностей Верховного Совета СССР. Выборы назначались Президиумом Верховного Совета СССР. Они проводились по мажоритарной избирательной системе абсолютного большинства в один тур. Избранным считался кандидат в депутаты, получивший на выборах больше половины голосов всех избирателей округа. Выборы признавались несостоявшимися, если в них приняло участие менее половины избирателей округа.

Как уже отмечалось, Конституция СССР ввела институт наказов избирателей, что свидетельствовало об императивном мандате депутата. Депутат был обязан отчитываться о своей работе и работе Совета перед избирателями, а также перед коллективами и общественными организациями, выдвинувшими его кандидатом в депутаты. Депутат, не оправдавший доверия избирателей, мог быть в любое время отозван по решению большинства избирателей в установленном законом порядке. В развитие этих положений Конституции был принят Закон «О порядке отзыва народного депутата СССР»69.

Закрепленная советской Конституцией 1977 года политическая система, система представительных органов власти, а также порядок выборов и избирательная система просуществовали в неизменном виде более десяти лет, войдя в историю как период застоя общественной и государственной жизни. Этому прежде всего способствовала практика монополизации КПСС принятия всех важнейших решений. Брежневская Конституция 1977 года явилась логичным продолжением сталинской концепции усиления роли государства на этапе развитого социализма. В качестве дополнительных аргументов в пользу усиления роли государства стали приводиться доказательства того, что граждане не могут непосредственно и целиком взять на себя выполнение многообразных функций государства в силу ряда объективных факторов: низкого уровня жизни, слабой сознательности, продолжительности рабочего дня. В то же время отрицалась внешняя необходимость профессионализации депутатской деятельности, возможности контроля населения в лице представительных органов власти за деятельностью исполнительных структур, сросшихся с партийным аппаратом. Иными словами, цинично доказывалась необходимость закрепления особой разновидности партийно-чиновничьего труда и партийной касты чиновников со всеми их льготами и привилегиями — это и стало застойным прочтением марксистско-ленинского учения о государстве.

В то же время в обществе нарастал системный кризис. Партия и государственная бюрократия в лице единой административно-командной системы стали откровенно тормозить развитие общественных инициатив, подавлять самостоятельность граждан. Руководство партии, достигшее преклонного возраста, не признавало изменений в обществе, занимаясь теоретизированием и обоснованием возрастания своей собственной руководящей роли. В обществе появилась напряженность, все более явными становились признаки отторжения государственности, построенной на монополии одной партии.