Программа «социального обеспечения» представляет собой одно из явлений, на котором начинает сказываться завораживающий эффект тирании статус-кво. Хотя на первых порах эта программа вызвала много споров, она до такой степени прижилась, что желательность ее больше не ставится под сомнение.
А между тем она со пряжена с массовым вторжением в частную жизнь многих слоев населения страны без какого-либо, как мне кажется,убедительного основания, и не только с точки зрения принципов либерализма. Предлагаю подвергнуть рассмотрению ее крупнейшее звено, связанное с выплатами престарелым. В практическом плане программа, известная под названием страхование по старости (Old Age and Survivor’s Insurance — OASI), состоит из специального налога на зарплату плюс выплаты лицам, достигшим определенного возраста, сумм, размеры которых определяются возрастом,в котором начинаются выплаты, семейным положением и прежними заработками. В аналитическом плане OASI включает в себя три отдельных элемента: 1) требование, предусматривающее обязательное приобретение широким кругом лиц особых пенсионных страховок (аннуитета),то есть принудительное создание фонда обеспечения престарелых; 2) требование,предусматривающее,что этот аннуитет должен приобретаться у государства, то есть национализацию этого страхового фонда; 3) схема перераспределения дохода, поскольку объем аннуитета, на который имеют право люди, присоединяющиеся к этой программе, не равнозначен налогам, которые они выплатят. Совершенно ясно, что в объединении этих элементов нет никакой необходимости. Каждого человека можно обязать оплачивать свой собственный аннуитет, ему должно быть позволено приобретать его у частных фирм, и вместе с тем можно потребовать, чтобы он приобрел тот или иной конкретный аннуитет. Государство может заняться продажей аннуитетов, не принуждая людей приобретать определенные аннуитеты, и настаивать на самоокупаемости этого бизнеса.И совершенно ясно,что государство способно заниматься перераспределением и без помощи аннуитетов, чем оно, собственно, и занимается. Поэтому давайте рассмотрим каждый из этих элементов в отдельности,дабы убедиться,насколько каждый из них оправдан, если оправдан вообще. Я думаю, что для облегчения анализа целесообразнее анализировать их в обратном порядке. 1. Перераспределение дохода. Программа OASI в ее нынешнем виде включает в себя две основные категории перераспределения: от одних получателей пособий OASI к другим; от налогоплательщиков вообще к получателям пособий OASI. В первом случае перераспределение происходит главным образом за счет тех, кто присоединился к этой программе сравнительно молодым, в пользу тех, кто стал ее участником в преклонном возрасте. Последние получают и в течение определенного времени будут продолжать получать пособие большего размера по сравнению с тем, какое могло бы быть оплачено из их налоговых отчислений. С другой стороны,в соответствии с существующими ставками налога и пособий те, кто присоединился к этой программе в молодом возрасте, будут получать пособие в заведомо меньших размерах. Я не вижу никаких оснований — ни либерального, ни какого-либо иного свойства — для того,чтобы оправдывать такого рода перераспределение. Пособие по старости, выдаваемое его получателям, не имеет отношения к их бедности или богатству; человек со средствами получает столько же, сколько неимущий. Налог, за счет которого выплачивается это пособие, представляет собой пропорциональный налог на заработки до определенного максимального предела. Он составляет большую долю низких, а не высоких доходов. Каким же разумным образом можно объяснить необходимость налогообложения молодых ради выплаты пособий престарелым вне зависимости от экономического статуса престарелых, установление с этой целью более высоких налоговых ставок для более низких, а не для б олее высоких доходов или, наконец,увеличение доходных статей для выплаты этого пособия за счет налога с фонда заработной платы? Перераспределение второго рода возникает вследствие того, что система, по-видимому, не является полностью самофинансирующейся. В течение того периода,когда ее действие распространялось на многих людей, плативших налоги, в то время как условиям выплаты пособия соответствовали немногие, система представлялась самофинансируемой и фактически даже создавала накопления. Но эта видимость создается при забвении накапливаемых обязательств по отношению к лицам, платящим налог. Представляется сомнительным, чтобы выплаченных налогов было достаточно для финансирования расчетов по накопившимся обязательствам. По мнению многих экспертов,даже при расчетах наличными потребуется дотация. Как правило, подобного рода дотации оказывались необходимыми для финансирования таких же систем в других странах. Это очень сложная техническая проблема, по которой могут расходиться взгляды самых беспристрастных экспертов,и вдаваться в нее здесь нет необходимости. Для наших же целей достаточно задать лишь гипотетический вопрос: оправдана ли субсидия, если таковая потребуется, за счет рядового налогоплательщика? Я не вижу никаких оснований для подобной субсидии. Да, мы хотели бы помочь беднякам. Но оправдана ли помощь людям, независимо от того, бедны они или нет, по той причине, что они достигли определенного возраста? Не является ли такое перераспределение совершенно произвольным? Единственный аргумент в пользу перераспределения, связанного с программой OASI, с которым мне когда-либо приходилось сталкиваться, является, с моей точки зрения, глубоко аморальным, несмотря на его широкое распространение. Он сводится к тому,что перераспределение в рамках OASI в основном помогает людям с низким доходом больше, чем людям с высоким доходом, несмотря на значительный элемент случайности, что следовало бы сделать это перераспределение более эффективным, но что общество не станет голосовать за перераспределение открыто, хотя оно будет голосовать за него как за часть комплекса мероприятий по социальному обеспечению. Суть этого аргумента сводится к тому,что общество можно обманным путем склонить к голосованию за мероприятие, против которого оно выступает, если представить его под фальшивой личиной. Нечего и говорить, что люди, выдвигающие подобные аргументы, громче других поносят коммерческую рекламу за то,что она «вводит в заблуждение»!37 2. Национализация пенсионного страхового фонда. Предположим, что мы избегнем перераспределения, введя положение о том, что каждый человек должен оплачивать приобретаемый ан нуитет, в том смысле, конечно,что страховая премия покрывает нынешнюю стоимость аннуитета с учетом как невыплаты пенсии по причине смерти, так и процентного дохода. Чем в таком случае оправдывается требование, чтобы человек приобретал аннуитет в государственной фирме? Если предполагается перераспределение, то, конечно, в дело вступает право взимания налогов, принадлежащее государству. Но если перераспределение не является частью этой программы и если, как мы только что могли убедиться, нет никакого основания включать его в эту программу, почему бы не разрешить тем, кто этого пожелает, приобретать аннуитет у частных фирм? Напрашивается тесная аналогия с законом штата, требующим обязательного приобретения автомобильной страховки на случай нанесения непреднамеренного ущерба. Насколько мне известно, ни в одном штате, где действует подобный закон, нет собственной страховой компании, не говоря уже о том, что ни один штат не принуждает владельцев автомобилей приобретать страховку в государственной компании. Возможный эффект масштаба не может служить основанием для национализации пенсионного страхового фонда. Если такой эффект налицо и государство создает концерн для продажи страховых договоров,возможно,что,благодаря размаху своих операций, оно сможет предложить более дешевые цены,чем его конкуренты. В таком случае оно завоюет рынок без принуждения. Если же оно не в состоянии предложить страховые договоры по более дешевым ценам, значит, эффект масштаба отсутствует или является недостаточным для снятия отрицательного экономического эффекта государственной операции. Одним возможным преимуществом национализации пенсионного страхового фонда может быть облегчение контроля за обязательной покупкой аннуитета. Это преимущество представляется, однако, малосущественным. Нетрудно разработать альтернативные административные процедуры,например,вменить гражданам в обязанность прикладывать копию документа о выплате страховой премии к налоговой декларации или же обязать работодателей предъявлять доказательства соблюдения этого требования. По сравнению с существующими правилами эта административная проблема наверняка будет незначительной. Издержки национализации явно перевесят такое ничтожное преимущество. В данном случае, как и в остальных, индивидуальная свобода выбора и конкуренция частных предпринимателей, заинтересованных в клиентах, обеспечат совершенствование имеющихся в наличии договоров о страховании и будут способствовать удовлетворению самых разнообразных индивидуальных запросов.
В политическом плане это будет означать явный выигрыш благодаря тому,что удастся предотвратить расширение масштабов государственной деятельности и прямую угрозу свободе после каждого подобного вмешательства! Некоторые менее заметные политические издержки сопряжены с особенностями нынешней программы. Связанные с ней проблемы становятся все более сложными и сугубо специальными. Человек непосвященный зачастую не в состоянии о них судить. Национализация означает,что подавляющее число «экспертов» становятся служащими национализированной системы или же ими являются тесно связанные с ней сотрудники университетов. Они неизбежно начинают выступать в поддержку ее расширения, не в силу узких личных интересов, спешу я добавить, но по той причине, что они функционируют в рамках системы, где руководство со стороны государства считается естественным для них и где они могут познакомиться с техническими приемами только такого руководства. Единственным спасительным средством противодействия в Соединенных Штатах было до сих пор существование частных страховых компаний, занимающихся операциями подобного рода. Эффективный контроль со стороны Конгресса за деятельностью таких организаций, как Управление по вопросам социального обеспечения, в результате специфического характера их работы и почти стопроцентной монополии на экспертов становится по существу невозможным. Они превращаются в самоуправляемые учреждения, чьи предложения в основном штемпелюются Конгрессом. Способные и честолюбивые сотрудники этих учреждений, делающие карьеру, естественно заинтересованы в расширении масштабов их деятельности,и воспрепятствовать им в этом чрезвычайно трудно. Если эксперт говорит: «Да», кто может авторитетно сказать: «Нет»? Таким образом, мы имели возможность наблюдать, как все большая часть населения была вовлечена в систему социального обеспечения, а теперь, когда возможности для ее дальнейшего расширения невелики, на наших глазах пытаются добавить новые программы, например здравоохранение. Я прихожу к выводу, что аргументы против национализации пенсионного страхового фонда чрезвычайно убедительны не только с точки зрения принципов либерализма, но даже и с точки зрения ценностей, отстаиваемых сторонниками государства всеобщего благосостояния. Если они считают, что государство в состоянии предоставить лучшее обслуживание по сравнению с рынком, им следовало бы выступать в защиту государственного концерна, который занимался бы выпуском страховок и открыто конкурировал с другими фирмами. Если они правы, то государственный концерн будет процветать. Если они не правы, то благосостояние населения улучшится за счет частной альтернативы. Только доктринер-социалист или сторонник централизованного контроля как такового может, как мне кажется, принципиально отстаивать принцип национализации пенсионного страхового фонда. 3. Принудительное приобретение пенсионных страховок. Расчистив,так сказать, почву, мы можем перейти к главному вопросу — принуждению индивидуальных лиц к частичному использованию их нынешних доходов для покупки аннуитета в целях обеспечения старости. Одно возможное оправдание подобного принуждения имеет чисто патерналистский характер. Люди могут по собственному желанию и в индивидуальном порядке поступать так, как в соответствии с законом они должны поступать групповым порядком. Каждый из них в отдельности недальновиден и не заботится о будущем. «Мы» знаем лучше «них», что им же будет лучше, если они станут откладывать на старость больше,чем они готовы откладывать добровольно; убеждать их по отдельности мы не можем; зато мы можем убедить 51% или больше принудить всех делать то, что отвечает их же собственному благу. Такой патернализм рассчитан на ответственных людей, так что даже не нужен предлог заботы о детях или умалишенных. Эта позиция является внутренне последовательной и логичной. Стоящего на ней убежденного патерналиста нельзя разубедить, доказав ему,что он совершает логическую ошибку. Он — наш принципиальный противник, а не просто благожелательный друг, введенный в заблуждение. В принципе он верит в диктатуру, снисходительную и, возможно, мажоритарную, но все же диктатуру. Те из нас, кто верит в свободу, должны также верить и в свободу людей совершать ошибки. Если человек сознательно предпочитает жить сегодняшним днем,использовать все свои средства для сегодняшних удовольствий и намеренно обрекает себя на безрадостную старость, какое мы имеем право ему мешать? Мы можем спорить с ним, пытаться переубедить его, но разве есть у нас право насильственно удерживать его от следования избранному пути? Разве нет всегда возможности того, что он прав, а мы ошибаемся? Смирение является отличительной добродетелью людей, верящих в свободу; самомнение — отличительное свойство патерналиста. Откровенных патерналистов не так уж много. Их позиция теряет всю свою привлекательность, если подвергнуть ее рассмотрению при хладном свете дня. И тем не менее патерналистские аргументы сыграли столь значительную роль в принятии мер типа социального обеспечения, что представляется целесообразным разъяснение их смысла. Возможным обоснованием принудительной покупки аннуитета с точки зрения принципов либерализма является то обстоя- тельство,что люди,не заботящиеся о своем будущем,не пострадают от последствий своих собственных действий, но вынудят расплачиваться других. Мы не хотели бы, говорится в оправдание, видеть неимущих стариков, страдающих от безысходной нищеты. Мы поможем им за счет частной и общественной благотворительности. И следовательно, человек, не заботящийся об обеспечении собственной старости, будет опекаться обществом. Принуждение его к покупке аннуитета оправдывается не его собственным благом, но благом всех нас. Весомость этого аргумента явно должна подкрепляться фактами. Если 90% населения станут подопечными общества в возрасте 65 лет при полном отсутствии обязательного приобретения аннуитета, этот аргумент будет звучать более убедительно. А если только 1%, то совсем неубедительно. Какой же смысл ограничивать свободу 99% ограждать себя от расходов, которые могут быть навязаны обществу остающимся 1%? Мнение о том, что значительная часть населения перейдет на иждивение общества, если не принудить ее приобрести аннуитет, обязано своей убедительностью (в момент введения OASI) Великой депрессии. С 1931 по 1940 год безработицей было охвачено более одной седьмой части рабочей силы. И в пропорциональном отношении безработица больнее ударяла по престарелым рабочим. Это было беспрецедентное явление, которое с тех пор ни разу не повторялось. Случилось это не потому, что люди были беспечны и не откладывали денег на старость. Как мы убедились, это положение явилось следствием государственной бесхозяйственности. OASI — это лекарство (если к нему вообще применимо такое определение) от совсем другой болезни, с которой мы еще не сталкивались. Безработица 30-х годов, безусловно, создала серьезную проблему помощи нуждающимся: множество людей оказались иждивенцами общества. Однако проблема стариков никоим образом не была самой серьезной проблемой. Многие люди производительного возраста оказались в списках получающих пособие или воспомо- ществование. А неуклонное распространение программы OASI — пособия по ней получают сейчас 16 миллионов человек — не помешало продолжающемуся увеличению числа лиц, получающих общественную помощь. С течением времени произошли коренные изменения в системе частной помощи престарелым. В определенный период главную свою опору в старости люди видели в детях. Однако по мере роста благосостояния общества менялись и нравы. Ответствен- ность,возлагавшаяся ранее на детей по уходу за родителями, ослабла, и все большее число людей стали приобретать недвижимость и индивидуальные пенсионные страховки как средство обеспечения спокойной старости. В последнее время ускоренными темпами появляются пенсионные страховки, не связанные с OASI. Некоторые исследователи вполне серьезно полагают, что дальнейшее развитие нынешних тенденций приведет к тому,что большая часть общества будет во многом отказывать себе в производительные годы ради того,чтобы в преклонном возрасте иметь жизненный уровень, превышающий тот, который у них был в годы расцвета. Кое-кто может счесть это за ненормальность,но коль скоро это есть отражение общественных вкусов, то так тому и быть. Принудительное приобретение аннуитета, таким образом, повлекло за собой большие издержки при малых выгодах. Оно лишило всех нас контроля над значительной частью нашего дохода, заставляя нас выделять ее для определенной цели — приобретения пенсионной страховки и определенным образом — в государственной фирме. Оно затормозило конкуренцию в торговле аннуитетом и развитие пенсионных программ. Оно породило огромную бюро- кратию,которая обнаруживает тенденцию к еще большему расширению и к вмешательству во всё новые области нашей жизни. И все это ради того, чтобы избежать угрозы превращения немногих людей в иждивенцев общества.