Конституционное и административное право как научные и учебные дисциплины
До сих пор речь шла о конституционном и административном праве как отраслях права. Кроме этого сложились юридические науки, изучающие эти отрасли права. Длительное время проблематика государственного права в широком смысле слова, в основном сравнительная теория государства, идеальная форма правления, пути совершенствования законодательства разрабатывались в составе философских политико-правовых учений (Конфуций, Платон, Аристотель, Цицерон и др.).
Но уже тот же Аристотель в сочинении «Афинская полития» дает юридическое описание государственного права Афин (в первой части – его историю, во второй – современный государственный строй). Крупным шагом в становлении государственного права явились работы древнеримских юристов, выделивших публичное право (Ульпиан и др.)7. В Новое время, когда в континентальной Европе публичное (государственное) право в основном разрабатывалось как часть теории естественного права, в Англии появляются обобщающие работы, содержащие анализ прошлого и действующего национального права: «Институты законов Англии» Э. Кока (1671), «Комментарии к законам Англии» У. Блэкстона (1765-1768) и «Исторический очерк Английской Конституции…» Дилли (1771). Длительное время, вследствие объединения с конституционным (государственным) правом всех публично-правовых норм, наука конституционного (государственного) права также изучала и административные нормы. Такой подход сохраняется еще в XIX в.: в работах немецкого ученого Геннера «Немецкое государственное право» (1804) и швейцарского – И. Блюнчли «Общее государственное право», в первых, посвященных всем отраслям права, работах российских юристов З. Горюшкина «Руководство к познанию российского законоискусства. В 4 ч.» (1811-1816), И. Васильева «Новейшее руководство к познанию российских законов. В 2 ч.» (1826-1827) и Н. Рождественского (1802-1872) «Руководство к российским законам» (4-е изд., доп., 1851), а также в обобщающих сочинениях по государственному праву К. Дюгамеля «Опыт государственного права Российской Империи» (1833), И. Андреевского «Русское государственное право. Т. I» (1866) (продвинувшего исследование института государственной службы), В.И. Сергеевича «Русское государственное право» (1868-1869), А.Д. Градовского «Начала русского государственного права. Т. I: О государственном устройстве (1875); Т. II: Органы управления (1876); Т. III: Органы местного управления (1883)», Б.Н. Чичерина «Курс государственной науки. Т. I–III. Т. I: Общее государственное право» (1894), Н.М. Коркунова «Русское государственное право. Т. I: Введение и Общая часть (1892); Т. II: Особенная часть (1893)» и др. После выделения административного права появились и работы, посвященные конституционному (государственному) праву в узком современном понимании: Н.И. Лазаревского «Лекции по русскому государственному праву. Т. I: Конституционное право» (2-е изд. 1910), Б.А. Кистяковского «Государственное право (Общее и русское). Лекции» (1908-1909), А.И. Елистратова «Очерк государственного права (конституционное право)» (2-е изд., перераб., 1915) (сужавшего его до права главы государства и парламента), В.М. Гессена «Основы конституционного права» (1917). История науки административного права8 началась с науки полиции (термин «полиция» понимался не в современном узком правоохранительном смысле, но как правительственная политика в широком смысле слова, включая вопросы демографии, медицины, помощи бедным и т.д., при этом и полномочия полицейских органов, действительно, были широки). Видную роль здесь сыграли французские ученые: в 1705 г. опубликована работа Н. Деламара «Трактат о полиции», а в 1789 г. – Ж. Пеше «О полиции и муниципалитетах». Однако это еще были больше политологические, чем юридические исследования. Наука «полицейского права» была, по сути, создана в XIX в. немецкими учеными: еще в 1808 г. вышла специализированная книга Геннера «Государственная служба на основе права и политэкономии», Г. Берг в 1809 г. выпустил «Учебник полицейского права», Р. фон Моль в 1832 г. – «Науку полиции как учение о правовом государстве», Л. Штейн в 1867 г. – «Учение об управлении» (обосновавший французский термин «административное право» как более широкий), О. Майер в 1895 г. – «Немецкое административное право». В России первыми сторонниками выделения этой науки стали Н. Рождественский «Основания государственного благоустройства, с применением к российским законам» (1840), И. Платонов «Вступительные понятия в учение о благоустройстве и благочинии государственном» (1856) и уже названный И. Андреевский «Полицейское право. Т. I (1871); Т. II. Ч. II. (1876)», затем появились работы Н. Бунге «Полицейское право. Т. I: Введение в государственное благоустройство. Т. II: Государственное благоустройство» (1873), М. Шпилевского «Полицейское право, как самостоятельная отрасль правоведения» (1875), И.Т. Тарасова «Учебник науки полицейского права. Вып. I (1891); Вып. II-IV (1893)» (автора, внесшего особый вклад в изучение природы исполнительной ветви власти), Э.Н. Берендтса «Опыт системы административного права. Т. I. Вып. I: Обзор истории административного права и истории его литературы» (1898), Н.И. Лазаревского «Лекции по русскому государственному праву. Т. II: Административное право» (1910), С.А. Корфа «Административная юстиция в России. Кн. 1: Очерк исторического развития власти надзора и административной юстиции в России (1910); Кн. 2: Очерк действующего законодательства. Кн. 3: Очерк теории административной юстиции (1910)» (фундаментальное сочинение о надзоре административных судов), А.И. Елистратова «Административное право: Лекции» (1911), В.М. Грибовского «Государственное устройство и управление Российской империи: Из лекций по русскому государственному и административному праву» (1912) и др. (как видно, часть авторов использовали термин «административное право», хотя, на наш взгляд, ввиду указанного выше широкого значения греческого термина «полиция», его можно было и сохранить, не сводя только собственно к полиции как одному из органов власти).
Были авторы, как А.Д. Градовский, лишь государственное право считавшие юридической наукой, а полицейское право или науку об управлении – учением о практических методах достижения государственных целей9. Что касается административного права как учебной дисциплины, то в России оно начало преподаваться в университетах с 1835 г. под названием «науки благочиния и благоустройства», а с 1863 г. – как полицейское право. В советские годы появляются работы по конституционному (государственному) праву, осмысливающие новый социалистический строй: М.А. Рейснера «Основы Советской Конституции» (1918), Г.С. Гурвича «Основы Советской Конституции. Вып. 1» (1921), П.И. Стучки «Учение о государстве и о Конституции РСФСР» (1922), Е.А. Энгеля «Основы Советской Конституции: Конспект лекций» (1923), А.В. Малицкого «Советская конституция» (1924) и «Советское государственное право: Очерки» (1926) (этот автор немарксистское понятие правового государства прилагал к советской республике, в дореволюционные годы о социалистическом правовом государстве писал Б. Кистяковский), «Советское государственное право / Под ред. А.Я. Вышинского» (1938), Д.А. Керимова «Законодательная деятельность Советского государства» (1955), Я.Н. Уманского «Советское государственное право» (1959), Л.А. Григоряна «Советы – органы власти и народного самоуправления» (1965) и др. Сложнее была история с административным правом. Как пережиток буржуазного государства (К. Маркс писал об отмирании государства и права), оно дважды ликвидировалось из преподавания: в 1918-1921 и 1929-1938 гг. В годы НЭПа, его первого восстановления, полицейское право было переименовано в административное, некоторые прежние ученые-административисты продолжали работать в России: были опубликованы работы А.И. Елистратова «Очерк административного права» (1922), А.Ф. Евтихиева «Основы советского административного права» (1925), А. Кабалевского «Советское административное право» (1929), появились и новые имена (Н.П. Карадже-Искров «Новейшая эволюция административного права» (1927). После вторичного запрета административного права ученые, например, С. Берцинский в статье «К вопросу о методологии советского управления» (1930), выступали за новую науку советского управления, которая не признает антиобщественные права человека, а для планирования нужны не правовые, а технические нормы. Жизнь взяла свое, и в 1938 г. «советское» административное право было возрождено и перестало подвергаться нападкам. Среди монографий последующих лет назовем работы Ц.А. Ямпольской «Органы советского государственного управления в современный период» (1954), В.М. Манохина «Советская государственная служба» (1966), Д.Н. Бахраха «Административная ответственность» (1966), Ю.А. Тихомирова «Власть и управление в социалистическом обществе» (1968), В.Д. Сорокина «Административно-процессуальные отношения» (1968), Ю.М. Козлова «Управление народным хозяйством в СССР. Ч. I (1969); Ч. II (1971)». Итоговым в советские годы стал коллективный многотомный курс Ю.М. Козлова, Б.М. Лазарева, А.Е. Лунева и М.И. Пискотина «Советское административное право. Т. 1: Методы и формы государственного управления (1977); Т. 2: Государственное управление и административное право (1978); Т. 3: Управление в области административно-политической деятельности (1979); Т. 4: Управление социально-культурным строительством (1980); Т. 5: Основы управления народным хозяйством (1981); Т. 6: Управление отраслями народного хозяйства (1982)». После отмены социалистической идеологии и распада СССР реформируется конституционное и административное право РФ, меняются подходы к его осмыслению в научной и учебной литературе. В науке конституционного права получили признание идеи разделения властей, многопартийности, частной собственности и т.д.; назовем работы Е.И. Козловой и О.Е. Кутафина «Конституционное право России: учебник» (1995), В.Е. Чиркина «Основы конституционного права» (1996), С.А. Авакьяна «Конституция России: природа, эволюция, современность» (1997) и др. Современная отечественная наука административного права близка к науке стран континентальной Европы, предмет которой – организация государственного управления и взаимоотношения органов управления между собой и гражданами; в странах англосаксонской правовой системы административное право сосредоточено на гарантиях частных лиц в административной сфере. Так, американский ученый Э. Фройнд в 1928 г. писал: «административное право – это право, контролирующее администрацию, а не право, созданное администрацией»10. К основным современным обобщающим работам относятся: Д.Н. Бахрах «Административное право» (1993); Ю.А. Тихомиров «Публичное право» (1995); А.П. Алехин, А.А. Кармолицкий, Ю.М. Козлов «Административное право РФ» (1997) и др. Что касается государственной поддержки развития юридической науки, то частному праву в последние годы уделено большее внимание, чем публичному (см. Указ Президента РФ от 7 июля 1994 г. № 1473 «О программе «Становление и развитие частного права в России»11), широко переиздаются сочинения дореволюционных исследователей частного права, чего не скажешь о классических публично-правовых работах, особенно по административному праву. Как учебные дисциплины высшего профессионального образования конституционное (государственное) и административное право РФ в настоящее время преподаются не только на юридических специальностях, но и при подготовке специалистов государственного и муниципального управления в рамках дисциплины «Правовые основы Российского государства».