Конституционное и административное право как отрасли прав
. Говоря о праве в объективном смысле слова в настоящей работе, мы, в целях изучения установленных и одобренных государством принудительных норм, будем держаться формально-юридической точки зрения, выраженной еще Т.
Гоббсом относительно права в государственно-организованном обществе: «правом являются для каждого подданного те правила, которые государство устно, письменно или при помощи других достаточно ясных знаков своей воли предписало ему…»1. Однако такое понимание не охватывает нормы догосударственных первобытных и архаических обществ, поэтому шире, относительно того или иного общества, следует говорить, что объективное право есть совокупность общепризнанных принудительных правил. Дабы определиться с понятием конституционного и административного права, их местом среди иных российских отраслей права необходимо вспомнить общую теорию права, в частности то, что любая национальная и международная система права делится на две подсистемы: частное (jus privatum) и публичное (jus publicum) право. В правоведении не раз делались попытки нахождения причин отличия этих двух половин права; к началу ХХ в. сложились три точки зрения: одни видели разницу в предмете регулирования (общественных отношениях), преследующих частные или общественные, государственные интересы, другие – в способе защиты частных и публичных норм (по инициативе потерпевшего или государства), третьи, по нашему мнению, почти давшие верный ответ, – в методе регулирования2: к частному праву относятся нормы, регулирующие общественные отношения методом юридической децентрализации – свободы и равенства сторон; именно так, например, регулируется государством купля-продажа, лица свободны и равны в заключении договора, государство здесь само не более чем равная сторона в покупке товаров для государственных нужд; к публичному праву относятся нормы, регулирующие методом юридической централизации, т.е. принуждения и власти, государство здесь становится единственным центром власти и волеизъявления; таковы правила об уплате налогов, всеобщей воинской обязанности и др. Однако практика не вполне укладывается и в третью точку зрения, ведь в отношения, основанные на неравенстве сторон, также, как и в частные, нередко вступают не в приказном, а добровольном порядке (идут регистрироваться в качестве предпринимателя, обращаются в органы власти, участвуют наблюдателями на выборах и т.п.). Поэтому точнее стоит говорить так: публичным правом регулируются все политико-властные отношения как при обязательном, так и добровольном участии в них подвластной стороны. Именно к публичному праву относятся конституционное и административное право. Таким образом, в центре нашего внимания оказываются вопросы правового упорядочения власти. Ф. Ницше в своей философии жизни утверждал, что жизнь есть наивысшая ценность, а ее проявление есть воля к власти3. В действительности, конечно, стремление властвовать распространено далеко на у всех форм жизни: властно-иерархические отношения характерны только для организмов, ведущих общественный образ жизни (приматы, многие хищные, китообразные, копытные и др.), и то не всех (например, косяки рыб, стаи птиц, колонии полипов, термитов и оболочников), служащие упорядочению конкуренции особей; организмы же, ведущие одиночный образ жизни (пресмыкающиеся, большинство сумчатых и др.), не нуждаются в выстраивании такого рода отношений. Человек из разряда первых и не придумал, а унаследовал властные взаимоотношения, что показывает значимость регулирующего их публичного права. В рамках публичного права конституционное и административное право отличаются друг от друга и от иных отраслей публичного права предметом регулирования, т.е. видом общественных отношений, которым они посвящены. Конституционное право, первоначально и до сих пор, иначе именуемое государственным правом, уже исходя из названия, было отраслью охватывающей все властно-государственные отношения (совпадало со всем публичным правом)4. Но по мере усложнения публичного права из конституционного (государственного) права стали выделять в качестве самостоятельных специализированные отрасли права (законодательства). Ранее других появились отрасли уголовного и уголовно- и гражданско-процессуального права, что объяснимо их тщательным определением даже в абсолютистских государствах. Позднее, с ростом численности чиновничества, развивается правовое регулирование исполнительных органов власти, администрации, что приводит к выделению административного права, а с упорядочением бюджетных отношений – финансового. Возникает вопрос: что ныне является предметом именно конституционного (государственного) права в узком смысле слова? Следует выделить две точки зрения на предмет современного конституционного права.
Одна, сегодня наиболее популярная, видит в конституционном праве основную (базовую) отрасль, предметом которой являются основные отношения всех сфер общества, т.е. конституционное право есть в равной степени основа для всех иных отраслей как публичного, так и частного права. С этой точкой зрения согласиться нельзя, т.к. она делает совершенно неопределенными границы между отраслями и превращает конституционное право в некую общую часть, смесь из общих принципов всех отраслей (от уголовного до трудового). Более ценной является другая, классическая точка зрения, согласно которой, предметом конституционного права являются лишь основные властные отношения, т.е. данная отрасль понимается как часть только публичной половины права. Конечно и данный подход не обладает полной определенностью ввиду невозможности провести объективные границы между предметом конституционного права и предметом остальных отраслей публичного права, но этот предмет можно выделить условно и сохранить особенности публичного и частного (властного и добровольного) права. Конституционное (государственное) право – это отрасль публичного права, совокупность правовых норм, регулирующих властные отношения в области основ государственного строя и правового положения высших органов власти, человека и гражданина. Это, например, такие вопросы, как форма правления, федеративное устройство, деятельность законодательного органа, основные права человека. Заметим, основные права человека могут быть установлены конституционным правом, как в современной России и большинстве иных стран, но могут и отсутствовать, как было в прежние эпохи. Когда же они предусматриваются конституционным правом, то речь идет о них не как о предмете частного права, но именно как о признании государством взаимных прав и обязанностей, границ невмешательства в отношениях между властью и отдельным человеком. Стало быть, и в области прав человека конституционное право сохраняет свою публичную природу. Теперь обратимся к административному праву. Как было сказано, первоначально оно было слито с конституционным. Но изначально среди всех органов власти своим численным преобладанием выделялись органы исполнительной власти (различные приказы, управления и др.), особенно полиция, полномочия которой тогда не сводились только к правоохранительным. Быстро росло и число правовых норм, посвященных обеспечению деятельности чиновничества, в т.ч. в XVIII в. появлялись кодифицированные акты (Полицейский кодекс во Франции, Устав благочиния в России). Поэтому разросшаяся часть конституционного права, посвященная исполнительной власти и, преимущественно, не высшему правительственному органу, а подчиненным ведомствам, стала пониматься как самостоятельная отрасль права и называться сначала полицейским, а позднее административным правом (слово «административное» производно от латинских терминов ministro (служить) и ad-ministro (исполнять, управлять). Предметом административного права, административно-пра-вовыми отношениями являются отношения, обладающие следующими признаками. 1. Это властные отношения, т.е. связи при отсутствии свободы и равенства сторон, даже если само их возникновение было вызвано подвластной стороной. 2. Властвующей стороной в этих отношениях выступают не законодательные и судебные, но исполнительные органы власти (органы управления). Название их связывается с тем, что их деятельность носит подзаконный характер, есть исполнение законов. Но, прав был Б.Н. Чичерин, предлагавший более точное наименование «правительственная власть», ибо она не просто исполняет законы, но сама принимает многие правовые решения; ее задача «состоит в управлении государством на основании и в пределах установленных законов»5. Функции органов управления: а) организация; б) кадровая политика как в субъектах управления, так и в объектах; в) планирование; г) регулирование; д) координация; е) контроль как обратная связь в управлении. Функции каждого органа определяют необходимые полномочия и вместе с последними составляют его компетенцию6. 3. Эти отношения вытекают из практического выполнения исполнительными органами власти, в т.ч. органами самоуправления, своих управленческих функций в пределах полномочий, а не из их участия, например, в финансовых отношениях (получение бюджетных средств), а тем более в трудовых (при приеме кого-то на работу) или гражданских (при заключении договора поставки для государственных нужд товаров). Административное право – это отрасль публичного права, совокупность правовых норм, регулирующих властные (управленческие) отношения исполнительных органов власти.