12.6. Местное самоуправление — институт гражданского общества
О местном самоуправлении, в том числе в России, написано немало. Его смысл и знание о нем подчас расцениваются неадекватно, часто усложняются, хотя очевидны обстоятельства, определяющие его объективную необходимость Глава 12.
Конституционные основы местного самоуправяения 423 Во-первых, местное самоуправление необходимо как способ оптимизации управления обществом. Не имеет значения как возникали институты местного самоуправления в различных государствах. Главное в том, что нет демократических стран без местного самоуправления. Во-вторых, местное самоуправление необходимо как ведущая форма осуществления политических прав и свобод гражданина. Европейская хартия местного самоуправления, считая, что право граждан участвовать в управлении государственными делами относится к демократическим принципам, исходит из убеждения в том, что это право непосредственно может быть осуществлено именно на местном уровне. Разумеется, это не исключает реализации права граждан на управление на всех уровнях государственного механизма, однако наибольшего по масштабам участия в управлении граждан можно добиться там, где управление максимально приближено к населению. Демократическое цивилизованное государство современности должно иметь различные формы управления общественными процессами, максимально распределяя права и обязанности, забранные у властных структур как можно шире по горизонтали на само население, проводя процесс децентрализации власти и давая возможность населению в рамках местного самоуправления решать задачи местного уровня. В принципе децентрализация управления возможна в любом государстве — как в демократическом, так и в тоталитарном. Будучи сложной управляющей системой, государство при любой форме правления и политического режима не может не допускать определенной автономии своих подсистем, в том числе структурированных по вертикали. Однако в тоталитарном государстве (и это доказал опыт многих стран) децентрализация никогда не бывает последовательной и законченной, поскольку она проводится бюрократическими . методами. Это всегда ограничивает местные структуры в выборе маневра действий, требует соблюдения стандартов там, где необходимо творчество, и поэтому для массы людей, живущих «на местах», оборачивается ограничениями в устройстве их жизни, однообразием внешних условий существования. Напротив, децентрализация в демократическом государстве, расширяющая участие в управлении населения, использующая его опыт и знание местных особенностей, способствует разнообразию жизнен- 424 | Конституционное право Российской Федерации ных условий, уклада жизни на территориях и в конечном итоге свободе и полноте реализации жизненных устремлений общества. Обеспечивая демократическую децентрализацию управления, местное самоуправление представляет особый институт народовластия, причем в государствах с разным конституционным строем местное самоуправление выглядит неодинаково. Чрезвычайно многообразна компетенция органов местного самоуправления, способы защиты прав этих органов. Вместе с тем есть нечто общее, что позволяет различные модификации местного самоуправления считать именно модификациями, не меняющими его сути. Суть же его — это власть местного самоуправления в делах местного значения, осуществляемая гражданами непосредственно или через выборные органы, в рамках закона, но без вмешательства центральной власти. В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» местным самоуправлением называется «признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций. Местное самоуправление как выражение власти народа составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации». Оба определения сходны в основном, но не идентичны. Главная черта местного самоуправления в обоих определениях — самостоятельность решения отнесенных к ведению местного самоуправления вопросов. Если во втором определении она прямо названа, то в первом содержится ее синоним — «без вмешательства центральной власти». Вместе с тем, первое определение более точно определяет субъект местного самоуправления: не «население» вообще, а именно «местное население» — люди, проживающие в городах и селах, которые избираются и в представительные органы местного самоуправления, и на административные должности. Местное самоуправление несовместимо (может быть, за редким исключением) с приходом «варягов» — людей со стороны, мало знакомых с условиями местной жизни. Еще одна существенная черта местного самоуправления во втором случае определена более рельефно, чем в первом Глава 12. Конституционные основы местного самоуправления 425 Местное самоуправление — не просто самостоятельная, но и деятельность под свою ответственность. Сами органы местного самоуправления и местное население отвечают за все промахи и ошибки своих решений. Никакой другой орган, в том числе государственный, не несет ни имущественной, ни иной правовой ответственности за действия органов местного самоуправления. Определение местного самоуправления для современного демократического государства содержится в Европейской хартии местного самоуправления. Под местным самоуправлением здесь понимается «право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ими, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения».
Это право осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Советы или собрания могут располагать подотчетными им исполнительными органами. Наличие исполнительных органов не исключает обращения к собраниям граждан, референдуму или любой другой форме прямого участия граждан там, где это допускается по закону. Данное определение весьма прагматично, поскольку не ограничивается правом органов местного самоуправления самостоятельно принимать решения, но подчеркивает реальную способность это делать. Сама Европейская хартия о местном самоуправлении, на наш взгляд, достаточно консервативна, так как признает за местным самоуправлением право существовать на основании закона, а не в силу естественного права. А закон — это уже вмешательство власти и каким бы прогрессивным он не был в нем прежде всего будут учтены интересы власти, а уже потом все остальные. Чрезвычайно важной чертой в характеристике местного самоуправления является предположение о том, что о существовании местного самоуправления можно говорить лишь тогда, когда его правовая модель воплощается в жизнь. Эта идея крайне актуальна для оценки местного самоуправления, эффективности его действия в нашей российской действительности. В самом деле, мы пока делаем первые шаги по пути внедрения различных, подчас весьма привлекательных, право- 426 Конституционное право Российской Федерации вых установлений, касающихся сути, организации и деятельности местного самоуправления. Но вряд ли мы можем сейчас утверждать, что органы российского местного самоуправления обладают достаточными возможностями для реализации этих правовых установлений. Усилия, направленные на то, чтобы право и способность его осуществления слились воедино, предпринимаются как федеральными органами государственной власти, так и органами государственной власти субъектов Российской Федерации и самими органами местного самоуправления, однако цель вряд ли будет достигнута в короткие сроки. Местное самоуправление в различных демократических государствах утверждалась в течение не одного столетия. Современному самоуправлению России от роду всего несколько лет, и возможно, должно пройти не одно десятилетие, чтобы оно крепко встало на ноги. Гарантией последовательного развития местного самоуправления служит право граждан РФ на осуществление местного самоуправления. Гражданин является главным субъектом местного самоуправления. Субъективное право гражданина на осуществление местного самоуправления не может быть ограничено по признакам пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям. Это право основывается на конституционном принципе формального юридического равенства человека и гражданина. Кроме того, гражданин имеет право на самоуправление независимо от особенностей субъекта РФ. Граждане имеют право на осуществление местного самоуправления во всем его содержании, т.е. во всех сферах местной жизни, применительно ко всем функциям местного самоуправления, включая реализацию переданных органам местного самоуправления государственных полномочий, во всех муниципальных образованиях, на территории проживания граждан. Закон устанавливает право граждан обращаться в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления, — право, которому соответствует обязанность органов и должностных лиц ответить по существу на обращения граждан. Кроме того, органы местного самуправления и должностные лица обязаны обеспечивать каждому возможность ознакомиться с документами и материа- Глава 12. Конституционные основы местного самоуправления 427 лами, непосредственно затрагивающими права и свободы человека и гражданина, а также возможность получения гражданами и другой полной и достоверной информации о деятельности органов местного самоуправления, если иное не предусмотрено законом. На собрании Союза российских городов в Нижнем Новгороде 21 марта 2000 г. Президент РФ В.В. Путин обратил внимание на то, что «государственная поддержка местного самоуправления — одна из приоритетных задач в ближайшее время. Умная, грамотная государственная политика ни муниципальному, ни региональному, ни федеральному уровню не повредит. В тесном сотрудничестве между собой кровно заинтересованы все уровни власти. Без нормализации отношений в этой сфере некоторые крупномасштабные экономические проблемы будут решаться сложно. Без реального развития муниципального уровня не может быть эффективного управления. Нужно только четко распределить. Базовым должен оставаться принцип, когда полномочия реализует тот уровень власти, у которого есть ресурсы и который может сделать это максимально эффективно. Люди устали от постоянного негатива. В обществе накопилась огромная положительная энергия. Многие наши сограждане готовы к конституционной работе. Наш с вами долг — не упустить этот шанс124» . Таким образом, реализация гражданами своих основных конституционных прав в сфере функционирования органов местного самоуправления обеспечивает условия для осуществления ими управленческой деятельности на местах, возможность вместе с другими членами местных сообществ со знанием всех обстоятельств дела принимать решения и организовывать их исполнение так, чтобы местное самоуправление стало институтом гражданского общества. 428 | Конституционное право Российской Федерации