3.2. Классификация федераций

Подходы к исследованию феномена федерализма столь же многообразны, сколь и его природа политические, правовые, экономические, социологические, географические... Соответственно, можно найти множество оснований для классификации современных федераций, например, по:

• генезису;

• длительности существования;

• связи с национальными, этнокультурными и иными территориальными различиями в составе населения;

• равноправию субъектов федерации;

391

Раздел П.

392

• динамике различий в их демографическом и экономическом потенциале;

• характеру идентичности;

• соотношению факторов интеграции и дезинтеграции, «симметричности»;

институциональному устройству;

• масштабу и характеру выравнивания экономическихдислро-порций между регионами;

• уровню политической мобилизации (этно)региональных групп населения;

• мерам, принимаемым для предотвращения сепаратизма и се-цессий, и т.д.

Можно различать федерации, созданные снизу, на основе соглашения между элитами их составных частей, отражающими этнокультурную и иную дифференциацию территории (в этом случае можно анализировать характерные этапы становления и развития федеративных отношений), и сверху, по решению общегосударственной элиты, реализующей определенный политический проект. В первом случае вновь возникающая политическая идентичность граждан федерации накладывается на уже существующие национальные (региональные) идентичности, во втором — национальная идентичность, как правило, развивается в конкуренции с политической.

Россию, как всегда, «аршином общим не измерить». С одной стороны, ее федерализация — явный результат давления снизу. Вспомним историю сравнительно далекую — первые послереволюционные годы, когда давлением мощных национальных движений были созданы многие нынешние республики, и совсем недавнюю — «парад суверенитетов* и реальный риск дезинтеграции страны в гг. С другой стороны, в большинстве собственно русских регионов федерализм насаждается сверху и остается чуждым местной политической культуре. Поскольку русских регионов больше, федерализм в России — все же в основном политический проект властей.

Среди причин формирования федераций выделяются:

• геополитические (чаще всего— совместное противостояние внешней угрозе, учет особенностей сорасположения составных частей страны по отношению к третьим странам — союзникам и потенциальным противникам);

3. Федерализм в организации общества

393

• экономические (реализация выгод объединения государственных территорий и создание более широкого рынка);

• этнотерриториальные и нетерриториальные (признание прав компактно размещенных или дисперсных этнических или иных общин, устранение допущенных к ним исторических несправедливостей);

• необходимость политической мобилизации социально-территориальных групп населения.

Федеративные государства классифицируются также по степени асимметрии отношений между центром и членами, неравенству членов федерации де-юре (в статусе), соотношению факторов, способствующих и противодействующих автономии регионов.

В числе факторов дезинтеграции обычно фигурируют предшествующий опыт государственности, различия в экономической структуре, географически обусловленная изолированность регионов, региональные экономические интересы, этнические различия.

Выделяется три теоретические модели федерализма: американская, швейцарская и канадская.

•В американском понимании федерализма суверенитет принадлежит народу и различные уровни властей осуществляют только те полномочия, которые им делегированы народом, Американский подход к федерализму — инструментальный: важны результаты, которые можно получить с помощью федерализма, а не сам по себе процесс поиска согласования интересов для поддержания единства.

•Швейцария — первая современная федерация, построенная на этнолингвистической основе. Но все же заметим, Швейцарии «повезло», поскольку этнолингвистические границы в ней не совпадают с религиозными: в некоторых германоязычных кантонах большинство — протестанты, в других — католики. При этом границы между кантонами далеко не всегда следуют этнолингвистическим. Многочисленность субъектов федерации, отсутствие концентрации общин в крупных государственных образованиях изначально служили гарантом против конфликтов (рис. 14). Кроме того, для швейцарской модели характерна деполитизация потенциально конфликтных проблем путем делегирования полномочий на максимально низкий уровень — округов, коммун, а не кантонов.

• Канадская модель основывается не только на принципе создания многокультурного общества, но и на представлении о

Раздел II. Политическая география

Рис. 14. Границы между районами распространения языков и религий и политико-территориальное деление Швейцарии.

I — границы кантонов; 2 — граница кантонов с германоязычньш большинством Доминирующие языковые и религиозные группы в кантонах: ф — франкоязычная; и — италоязычная; г — германоязычная; к — католики; л — протестанты.

том, что федеральная система может сочетаться с парламентским режимом вестминстерского типа.

Несмотря на различия между моделями федераций, меры, которые в них предпринимаются для разрешения «вертикальных» и «горизонтальных» конфликтов (между центром и субъектами и между самими регионами) и противодействия дезинтеграционным силам, имеют много общего. Их можно подразделить на:

• усиление централизации. Так, даже в такой децентрализованной федерации, как США, в последние годы много писали о принудительном федерализме: принятии федеральных законов о том, что должны делать штаты, и нефинансируемых сверху федеральных программ (например, программ борьбы с бедностью в президентство Дж. Буша-старшего), трактуемом как отход от доктрины

394

3. Федерализм в территориально-политической организации общества

разделения отчасти отражающее зависимость шта-

тов от федеральных фондов;

• умиротворение одной из сторон конфликта, ведущее часто к росту асимметричности во отношениях (одни субъекты становятся более равными, чем другие, что и происходило в России в первые годы после распада СССР);

изменение числа и границ субъектов — средство, используемое в федеративных государствах Третьего мира;

• введение немажоритарных государственных институтов;

• консоциализм —делегирование компетенций на максимально более низкий территориальный уровень самоуправления, что должно приводить к проблем (швейцарская модель). Но в многонациональных государствах это средство пригодно лишь в случаях, когда этнические элиты реально контролируют власть в своих регионах. Важно, что любое меньшинство должно иметь право вето по важным вопросам, свою институциональную или территориальную автономию.

Россия федерация совсем молодая, и политические элиты явно не достигли согласия в том, на каком уровне нужно поддерживать баланс между интересами центра и регионов. Власти на ходу пытаются овладеть специфическим арсеналом политических средств, позволяющих регулировать этот баланс. Пожалуй, самое сложное сейчас для них — это консоциализм, искусство маневрирования компетенциями, умение рационально распределять их между центром, регионами и местами.

Наконец, федерации можно классифицировать по формальным, но тем не менее имеющим очевидное политическое значение признака м—численности субъектов федерации и размаху различий в их территории, населении и развитии (табл. 21 и 22). Для современной России эта проблема имеет особое значение, так как при обосновании необходимости реформы политико-территориального деления и государственного устройства России часто ссылаются на огромные различия в территории, численности населения и экономическом потенциале ее субъектов.

Что касается территории, то, как показывает табл. 21, Российская Федерация не составляет исключения. Даже в небольшой Швейцарии самый крупный по площади кантон больше самого малого почти в 200 раз, а в Германии разница в территории между Бременом и Баварией — раз. Сопоставим с российским, а иногда даже больше его разрыв в площади регионов в крупных странах, в

395

Та ли оо » ч<лс енно ф едератив суд» lacwi Wjax спи ОЛЬ - С "Ччий разл * LI :кга « 1Й*> » С1 В pif гкта И гори насе _. «л км тыс ' 1 4 443 4 39 2 3 5S 1 5 4 '56$ 0 ЗЦ 3 72 5 5 5 о 530 7 3lz 8 5, 9 А о 7° 5 i7s 6 75 5 [ 92 5 0 46 6 2765 1 5 R9 - 7 5 5 5- 9 ?!s 5 [ 344 9 9К 6 6i 6 2 (1 3 3 5 з 1 3 2 ,6g 57 ,9 1:4 2 0 ]< 0 58 !4 5 4 4 3 8 155 s 4о 4 15 0 3 У 3 51 у, ° 10 9 4 1 14 71 1 9 92 5 8 3 69 V6 1 2 1 52 6 1 3. Федерализм в территориально-политической организации общества

397

которых столица выделена в особый округ, — Индии, США, Австралии, Канаде.

более 5—7, и только в США (без округа Колумбия) он достигает 8,4%. Иными словами, в России много очень мелких, по масштабам страны, и очень крупных субъектов федерации. Однако нет никаких доказательств, что более крупные юрисдикции всегда более эффективны, чем малые. Единственное, что можно утверждать ото то, что в определенных условиях экономически более крупные единицы, а в других — малые.

Более важны данные о людности регионов. Разница в населении Москвы и Эвенкийского автономного округа примерно такая же, как и в территории между Адыгеей и Якутией — около 400 раз. Больше (и намного) только различия в населении между регионами Индии. Даже в крупных странах амплитуда колебаний в демографическом потенциале субъектов федерации значительно, на порядок меньше, чем в России: в США, например, 66 раз, Австралии — 36, Мексике — Канаде — всего и только в Бразилии — 144. При этом нет связи между размером федерации и размахом различий в людности ее субъектов: так, в Швейцарии он довольно велик — 85 раз. По вариации численности населения между регионами Россия сопоставима с США и Бразилией; во

всех остальных федерациях регионы распределяются по населению значительно равномернее.

В табл. 22 приведены данные о размахе внутренних различий в уровне социально-экономического развития в некоторых федерациях (наша задача здесь — именно сопоставление различий, а не сравнение абсолютного уровня душевых доходов, или ВВП, на душу населения в разных странах). По размаху различий между самым богатым и самым бедным субъектом федераций Россия опять-таки не имеет аналогов: в 1994 г. разница в среднедушевых денежных доходах между Москвой и Ингушетией составляла более раза. Если взять среднедушевые денежные доходы, взвешенные по прожиточному минимуму в регионе, то разница будет несколько скромнее — 6,5 раза, что все-таки существенно выше, чем в других промышленно развитых федерациях, а также в Индии. Надо также учесть, что в России значительная часть доходов никак не

Раздел II. Политическая география

Таблица 22

Внутренние различия в уровне экономического развития в некоторых федерациях Средняя Коэф. Абсолют- Мини- Макси- Страны величина. вариации ный мальный мальный долл. размах

вариации показатель показатель Индия* 5583 1,73 3,68 265S 3769 Канада* 22801 0,88 1,02 15838 16175 ФРГ* 40838 1,48 3,51 22489 78898 Австрия* 197 0,67 2,27 127 289 Швейцария** 3421,00 1,25 2,41 23512 56550 США*** 13866 0,99 1,80 10716 19336 Австралия**** 12433 0,29 1,37 10999 15077 Югославия***** 35218,00 2,92 1,52 28490 43297 Россия****** 188,0 4,98 10,55 65,5 691,1 * ВВП на душу населения в Индии — в 1992 г., Канаде — в 1993 г., ФРГ — в 1995 г., Австрии — в 1989 г.

** Душевой доход (Volksemkommeii) в 1987 г.

*** Располагаемый личный душевой доход в 1993 г. в ценах 1987 г.

**** Доход на одного члена семьи в 1987 г.

***** Душевой доход в 1992 г.

****** Среднедушевой денежный доход в 1994 г.

учитывается — в частности, в северокавказских республиках, занимающих нижние строчки рейтинга регионов, что сильно влияет на амплитуду колебаний. Драматически выше в России, чем в других федерациях, и вариация уровня социально-экономического развития. Даже регионы Индии развиты более равномерно. Самые незначительные различия в уровне развития регионов — в Австрии.

Табл. 23 дает некоторое представление о многообразии институтов и устройства федеративных государств — «континууме федерализма*. Однако практически во всех федерациях, кроме Микронезии, действует двухпалатный парламент, причем верхняя палата состоит из представителей регионов, избираемых непосредственно населением или местной легислатурой, или назначаемых. При этом есть федерации, в которых даже в верхнюю палату парламента члены федерации делегируют неравное число депутатов (ОАЭ, Малайзия, Канада). Субъекты большинства федераций располагают собственными органами судебной власти и легислатурой; несколько

398

3. Федерализм в территориально-политической организации общества

399

в меньшем числе федераций субъекты располагают своей конституцией. Главы регионов большей части федеративных Государств избираются населением.

На одном из концов спектра форм федеративного устройства — несомненно, Пакистан, одна из наиболее централизованных федераций, в которой центральное правительство широко вмешивается в жизнь провинций и существуют огромные диспропорции в уровне экономического развития и политическом весе субъектов, В этой стране губернаторы и члены высших судов провинций назначаются президентом. Исполнительная власть в провинциях осуществляется правительством и главным министром, назначаемым губернатором. Центральное правительство или губернатор как представитель центра могут по конституции взять на себя функции правительства любой провинции. Президент имеет право на основе собственного указа на срок до шести месяцев передавать полномочия провинциальной однопалатной легислатуры федеральному менту. Центр неоднократно пользовался своими широкими полномочиями. Например, в Белуджистане в феврале L973 г. и декабре 1975 — июне 1976 президентское правление было введено в связи с борьбой против сепаратистов в этой провинции.

Федеративный парламент Пакистана — двухпалатный. В верхней палате — Сенате все провинции представлены поровну — по 14 депутатов, в нижней палате — Национальном Собрании — провинции, федеральный округ и районы племен (управляются непосредственно центром) представлены пропорционально численности населения, и, следовательно, большой перевес имеют многонаселенные штаты. Так, Пенджаб имеет

мест, Синд — 46, а Белуджистан — только Политическое неравенство отражает разительные диспропорции в экономических возможностях провинций. В годах на провинции Пенджаб и Синд приходилось соответственно 54 и 40% крупных промышленных предприятий, дававших 39,7 и 53,4% промышленной продукции страны, тогда доля Белуджистана составляла только 0,6 и 0,7%.

На другом конце спектра, в числе «децентрализованных» федераций находится, например, Австралия, каждый штат которой избирает двух- или однопалатную легислатуру, имеет Верховный Суд. Палата представителей федерального парламента избирается пропорционально численности населения, но права малонаселенных территорий гарантированы тем, что штат не может быть согласно конституции представлен менее чем пятью депутатами. Федеральная столичная территория имеет два мандата, а Северная территория — один. Федеральное правительство не может вмешиваться в компетенции штатов. Они весьма широки; штатам запрещено конституцией лишь формировать собственную армию, облагать налогом любую собственность, принадлежащую союзу, и выпускать ственную валюту.

вело

Чис Pent пар

Нал iqrHe ила тей .сис>аииш

CV&bCI

Ciiepaj

ЙСТВС! НСТИ1

КТОБ 1ШН ИНОМ lyjiu

М ка

П о2 П о2 О о 3 О о 2

(л

(Л

о

е тс я

е тс я

е нт ы

п ТС я

е дероли= ы (Я мрс/w Пакистан Н н ачаетсл X США 50 «я и paeQ я X X ЮАР 9 ся о) раео 8 X Канада 10 2 И о) раеа я X ф щайэия | _> 2 *?***«•••• X „ вей царил 2 ется •-к ТУРОЙ X X Б X X Р Изби мет X Кроме Федерального округа.

В Верховный Суд страны входят по представителю советов каждого из трех островов.

Губернатор Федерального округа выбирается из числа кандидатов, предложенных центральным правительством Военный режим, находящийся у власти с 1988 г., упразднил все государственные органы, предусмотренные конституцией 1974 г.

Каждый штат представлен в нижней палате парламента — Палате представителей — не менее чем пятью депутатами; два члена представляют столичную территорию и один — северную.

Первичные трибуналы имеются в четырех эмиратах (Абу-Даби, Шардже, Аджмане и Эль-Фуджайра) из семи. Пакистан управляет также де-факто Аид-Кашмиром и Северными территориями. Федеральный Суд имеет шесть провинциальных и три местных отделения

Девять штатов управляются султанами, четыре — губернаторами. Из 70 членов верхней палаты 40 назначаются Верховным

правителем, остальные избираются законодательными ассамблеями штатов (по два от каждого).

В Малайе и Борнео имеются Высшие Суды, в штатах Малайи, кроме того, Верховные Суды, а в Борнео — суды

штатов.