1990-е: В ПОИСКАХ ЛОЯЛЬНОСТИ

Каким же образом распределялись федеральные межбюджетные трансферты в России в 1990-е годы? Для ответа на этот вопрос воспользуемся результатами, полученными американским политологом Даниэлем Трейсманом и российским экономистом Владимиром Поповым.

Особенностью анализа Трейсмана является учет прямых и обратных трансфертов, т. е. тех финансовых средств, которые перечислялись как
из федерального бюджета в регионы, так и из региональных бюджетов в федеральный. В условиях межбюджетных отношений в России начала 1990-х годов это представляется чрезвычайно важным: данный период характеризуется острым дефицитом бюджетных средств на федеральном уровне. Вследствие этого разный объем налоговых средств, оставляемых в региональных бюджетах для разных субъектов Российской Федерации, являлся не менее значимым механизмом региональной политики, чем перечисление прямых трансфертов. Поэтому Трейсман рассчитал объем бюджетных трансфертов как соотношение полученной региональным бюджетом безвозмездной финансовой помощи в расчете на душу населения (Treisman, 1996: 308).
Трейсман разделил все возможные факторы на «факторы предложения» («supply-side» factors) и «факторы спроса» («demand-side» factors). Факторы предложения описывают те цели, которые преследуют центральные власти, проводя свою политику по отношению к регионам, в то время как факторы спроса отсылают нас к «возможностям региональных элит лоббировать федеральные трансферты» (Ibid.: 300-301). К социально-экономическим факторам предложения Д. Трейсман относит необходимость удовлетворения региональных потребностей и выравнивание региональных финансово-экономических возможностей. Политические факторы предложения, по мнению автора, включают в себя лояльность или оппозиционность региона на общефедеральных выборах. Кроме того, к политическим факторам предложения относится поддержка Центра со стороны местных политиков, осуществляющих экономические реформы. По мысли Трейсмана, факторы спроса связаны исключительно с лоббистскими возможностями региональных элит, которые выражаются в таких переменных, как посещение региона первыми лицами государства, наличие постоянного представительства региона в Москве, а также лоббистские возможности парламентских депутатов. В эту же группу вошли такие переменные, как наличие у региона более высокого на тот момент (по сравнению с другими регионами) статуса республики, принятие республиками деклараций о суверенитете, доля нерусского населения в этническом составе региона, и т. д.
Результаты проведенного исследования показали, что при распределении бюджетных трансфертов в 1992-1996 годах в России федеральный Центр ориентировался на стратегию умиротворения оппонентов. Согласно выводам Трейсмана, в наиболее выигрышном положении с точки зрения федеральных трансфертов оказались автономные республики, принявшие декларации о суверенитете, а также те регионы,
в которых в течение длительного времени происходили забастовки. Кроме того, анализ Трейсмана проиллюстрировал, что значимой переменной являлся также низкий уровень голосования за Бориса Ельцина на президентских выборах 1991 года. Хотя в условиях тяжелого социально-экономического положения значимыми являлись и такие социально-экономические переменные, как степень развитости социальной инфраструктуры и показатель среднедушевого дохода, однако уровень их значимости оказался намного меньше, чем у первых двух политических факторов.
В 1994 году наиболее значимым фактором распределения федеральных бюджетных средств стал показатель среднедушевого дохода в 1993 году; кроме того, ощущалось влияние других переменных социально-экономического характера (Treisman, 1998: 189-191). Это легко объяснимо, поскольку в этот период федеральные выборы не проводились, а федеральное правительство взяло курс на осуществление эффективной социальной политики в условиях углубляющегося экономического кризиса. Различия между уровнем благосостояния граждан в различных регионах (например, нефтедобывающих и аграрных) были критическими, поэтому федеральный Центр начал политику межрегионального выравнивания путем вливания дополнительных средств в бюджеты наименее экономически развитых субъектов федерации. Однако влияние политических переменных продолжало оставаться значимым. К таковым переменным Трейсман отнес голосование за партию «Выбор России» на прошедших в 1993 году парламентских выборах, несогласие региональных элит с действиями президента Ельцина во время событий сентября- октября 1993 года, а также показатель количества депутатов, избранных в одномандатных округах, рассчитанный на миллион жителей региона (Treisman, 1998; 1999: 61-64). При этом направленность влияния указанных факторов лояльности оставалась прежней — больший объем финансовой помощи доставался наиболее оппозиционно настроенным регионам.
Говоря о результатах исследования, касающихся бюджетных трансфертов в 1995 и 1996 годах, стоит отметить, что этот период был особенно важным в политической жизни страны: в декабре 1995 года прошли выборы депутатов Государственной Думы, а летом 1996 года — выборы Президента России. В этих условиях произошло усиление интенсивности направления финансовых средств в наименее экономически развитые регионы. Что касается политических переменных, то можно отметить высокую значимость в 1995 году показателя поддержки регионами проправительственной партии «Наш дом — Россия» (НДР), тогда как
в 1996 году данная переменная уже не была значимой. По сути, это выглядело как покупка Центром губернаторов и их заместителей в состав партийного списка НДР: больший объем трансфертов получали те регионы, чьи губернаторы или их заместители входили в состав НДР. Кроме того, усилилось и влияние такого фактора, как доля депутатов от определенного региона, что проиллюстрировало активизацию действующих депутатов Государственной Думы, активно отстаивающих финансовые интересы «своих» регионов. Продолжала оставаться значимой переменная, описывающая уровень поддержки в регионах партии «Выбор России» на выборах 1993 года, но закономерность вновь была обратной: чем меньше голосов получила партия в регионе, тем больший объем средств был направлен в соответствующий региональный бюджет в виде финансовой помощи.
Наконец, 1996 год ознаменовался высокой степенью влияния таких социально-экономических факторов, как развитость социальной инфраструктуры, среднедушевой доход в предыдущем году, показатель региональной доли всего добываемого в России сырья, и т. п. (подробнее см.: Treisman, 1999: 61-64). К значимым политическим факторам в 1996 году относились: наличие или отсутствие посещений региона Борисом Ельциным в период предвыборной кампании (факт таких визитов способствовал увеличению финансовой помощи); степень поддержки партии «Выбор России» на выборах 1993 года (чем меньше поддержка, тем больше финансовая помощь) и оппозиционность региона по отношению к Президенту РФ в период событий сентября—октября 1993 года (оппозиционные регионы получали больший объем финансовой помощи).
Таким образом, анализ Трейсмана позволяет сделать некоторые выводы.
Во-первых, для политики Центра имело значение социально-экономическое положение региона. В ситуации сложнейшего экономического кризиса, когда большому количеству региональных правительств не хватало финансовых средств для удовлетворительного выполнения своих функциональных обязанностей, федеральный Центр вынужден был осуществлять функцию межрегионального выравнивания.

Однако ориентация Центра на факторы социально-экономического характера предполагала достижение им своих политических целей, поскольку отмечалась взаимосвязь между низким уровнем жизни населения того или иного региона и его оппозиционным голосованием на общенациональных выборах.
Во-вторых, на всем протяжении анализируемого периода политика распределения межбюджетных трансфертов рассматривалась как воз
можность достижения Центром своих политических целей, а именно обеспечения лояльности со стороны региональных элит и населения региона. Именно этим обусловлен тот факт, что федеральное правительство обеспечивало дополнительное финансирование для оппозиционных регионов, реализуя стратегию умиротворения оппонентов. В этом свете трансферты необходимо рассматривать как средство фактического подкупа региональных элит и избирателей регионов.
К сожалению, исследование, проведенное Трейсманом, заканчивается анализом событий 1996 года. О том, как политические факторы влияли на распределение федеральных межбюджетных трансфертов в России после 1996 года, можно судить по работам российского экономиста Владимира Попова (Попов, 2003; Popov, 2004). Применяя иную методологию, исследователь проанализировал бюджетные трансферты, распределенные в России в 1997-1998 годах. Главное отличие данного исследования заключается в ином способе расчета зависимой переменной. Для того чтобы выяснить, «в какой мере финансовые потоки соответствуют объективным принципам бюджетного федерализма, а в какой мере они подвержены воздействию политических факторов», Попов рассчитал «идеальные трансферты», которые показывают, какой их объем регион должен получать, исходя из его потребностей и из уровня экономического развития.
В результате Попов сделал следующие выводы. Как и в исследовании Трейсмана, социально-экономические условия, в которых находится тот или иной регион, оказывали влияние на сумму перечисляемой финансовой помощи из федерального бюджета или суммы отчисляемых «наверх» налоговых доходов. Однако «при учете воздействия этих объективных факторов все равно получается, что чистые межбюджетные трансферты преимущественно раздавались автономиям, прокремлевски голосующим регионам и более влиятельным субъектам федерации, у которых было меньше трений с федеральным правительством» (Попов, . Таким образом, Попов подтвердил вывод Трейсмана о значимости политических факторов для распределения федеральных межбюджетных трансфертов, но его выводы о влиянии этих факторов были противоположными: он отметил, что распределение средств происходило в соответствии со стратегией поощрения друзей.
Использование стратегии умиротворения оппонентов в 1994- 1996 годах: попытка объяснения. Для того чтобы объяснить распределение бюджетных средств в пользу оппозиционных регионов, необходимо обратить внимание на то, какие регионы входили в группу
«оппонентов», «врагов» Центра. Во-первых, таковыми являлись бывшие автономные республики, принявшие декларации о суверенитете, а во-вторых, регионы, в которых Ельцин и «Выбор России» получили наиболее низкие электоральные результаты соответственно на президентских и парламентских выборах 1991 и 1993 годов. Распределение трансфертов в пользу этих регионов кажется абсолютно оправданным. Провозглашение суверенитета республиками—субъектами Российской Федерации — могло привести к распаду единого государства по сценарию Советского Союза. В этой ситуации федеральные власти поступили традиционным для себя образом, а именно попытались купить лояльность республиканских элит с помощью дополнительных трансфертов. Кроме того, 1991 год прошел под знаком противоборства союзных и российских властей за автономные республики, что также принесло последним дополнительные дивиденды. Что касается распределения финансовой помощи в пользу регионов, проголосовавших против Ельцина и партии «Выбор России», то здесь, видимо, причина заключается в закономерном понимании федеральным Центром причин оппозиционности данных регионов, которые заключались прежде всего в низком уровне жизни населения. Очевидно, расчет Президента и Правительства заключался в том, чтобы повысить уровень лояльности путем решения существующих финансовых проблем региона, главной из которых являлась невыплата пенсий и зарплат работникам бюджетной сферы. В результате, распределив ограниченное количество финансовых средств между указанными регионами, федеральное правительство не имело возможности помогать лояльным субъектам Российской Федерации, что, видимо, и можно рассматривать в качестве главного объяснения в рамках той аналитической модели, которая представлена Трейсманом.
Причины изменения стратегии Центра после выборов 1996 года.
Важную роль в изменении стратегии распределения бюджетных трансфертов после президентских выборов 1996 года сыграли три фактора.
Во-первых, заметно снизилась угроза территориального распада страны. Большинство из заявивших о своем суверенитете российских республик стали активно участвовать в переговорном процессе с федеральным Центром, поддерживая его начинания в экономической сфере и обеспечивая необходимые электоральные результаты в ходе общенациональных выборов. Таким образом, некоторые республики из категории «оппонентов» перешли в категорию «друзей», продолжая тем самым получать дополнительные трансферты из федерального бюджета.

Во-вторых, результаты президентских выборов показали невозможность прихода к власти коммунистической оппозиции: «Поражение Геннадия Зюганова во втором туре президентских выборов обозначило пределы электоральных возможностей партии, ассоциировавшейся в сознании элит и масс с прежним режимом» (Гельман, 2002: 20).[374] Следовательно, произошло снижение неопределенности, которое способствовало более рациональному распределению Центром финансовых средств. Видимо, бюджетные трансферты действительно стали распределяться прежде всего в пользу наиболее нуждающихся субъектов федерации, а не в зависимости от уровня их оппозиционности.
В-третьих, призошло осознание федеральными властями неэффективности дальнейшего финансирования оппонентов, которое фактически могло превратиться в их поощрение. Финансовые средства, поступающие из федерального бюджета, редко способствовали повышению уровня жизни населения — отчасти из-за реактивного характера их перечисления, отчасти из-за нецелевого использования этих средств на региональном уровне. Поэтому Центр начал распределять трансферты по двум каналам: 1) наиболее нуждающимся регионам; 2) тем регионам, с лидерами которых была достигнута соответствующая договоренность (а к таковым относились лидеры наиболее лояльных регионов). Во главу угла новой системы финансирования регионов был поставлен принцип эффективности — как экономической, так и электоральной. Именно поэтому федеральные власти реализовали реформу межбюджетных отношений. В результате сформированная система показала свою эффективность на выборах 1999-2000 годов, когда исполнительная власть смогла сформировать большинство в Государственной Думе и добиться избрания Владимира Путина на пост Президента России уже в первом туре голосования.

<< | >>

↑

Источник: В. Гельман, О. Маргания. Пути модернизации: траектории, развилки и тупики : Сборник статей. — СПб. : Издательство Европейского университета в Санкт-Петербурге. — 408 с.. 2010

Еще по теме 1990-е: В ПОИСКАХ ЛОЯЛЬНОСТИ:

- Банковская деятельность (контрольные) - Бизнес-планирование - Бухгалтерский учет (лекции) - Занятость населения - История экономики - Макроэкономика - Международные экономические отношения (МЭО) - Менеджмент - Налоговая деятельность - Региональная экономика - Рынок труда - Управление персоналом (контрольные) - Финансовое планирование и прогнозирование - Ценообразование (контрольные) - Экономика природопользования - Экономический анализ (контрольные) -