%Z О СООТНОШЕНИИ ПРОИЗВОДСТВА ПО ДЕЛАМ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРОСТУПКАХ И АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРОЦЕССА

«Производство» и «процесс» в правовой сфере — сугубо правовые понятия, объективно отражающие собой структуру, степень организации и разграничения нормативного материала между процессуальными явлениями в рамках одной отрасли права. Причем эти понятия — не узкоотраслевые категории, они имеют общетеоретическое значение, поэтому к их анализу и оценке, к выяснению связей между ними надлежит подходить с общетеоретических позиций. Представляется, что такой должна быть методология их анализа.

В административно-правовой науке оценке этих понятий уделяется большое внимание. И в зависимости от того, какое содержание вкладывается теми или иными авторами в эти понятия, по-разному осмысливаются сущность, объем и назначение советского административно-процессуального права, проблемы его кодификации.

Исследование этих понятий в административно-правовой литературе началось с их противопоставления и резкого разграничения. Впервые этот вопрос был поднят Н. Г. Салшце-вой. По ее мнению, административный процесс ограничивается рамками юрисдикционного характера или разрешения административно-правовых споров, в то время как административное производство является более широким правовым явлением. При этом, как она полагает, если «административный

31

>>>32>>>

процесс» охватывает собою деятельность по разрешению споров, возникающих между сторонами административного правоотношения, не находящихся между собой в отношениях служебного подчинения, то «административное производство» — это уже более широкое процессуальное образование, охватывающее собою процесс применения административно-правовых норм, процесс деятельности исполнительных и распорядительных органов, связанный с порядком разрешения индивидуальных дел в рамках внутриорганизационной деятельности аппарата управления, с внутреннеорганизационнымн отношениями6.

Точка зрения Н. Г. Салищевой подвергнута основательной критике со стороны многочисленных авторов — В. И. Поповой7, Ю. М. Козлова8, В. Д. Сорокина9, Б. Б. Хангельдыева10, В. М. Горшенева" и др., которые исходят из принципиально противоположных позиций. Несмотря на некоторые различия в их взглядах, они единодушны в том, что «административный процесс» есть не что иное, как совокупность административных производств, и что его нельзя ограничивать юрисдикци-онными функциями применения принуждения, разрешением споров, как это сделала Н. Г. Салищева. Основная суть концепций этих авторов выражена формулой: «Производство — часть процесса; процесс — совокупность производств»12.

По мнению В. Д. Сорокина, которое является концентрированным отражением и обобщением взглядов многих авторов, советский административный процесс следует рассматривать как урегулированный правом порядок разрешения индивидуально-конкретных дел в сфере государственного управле-

6 См. Салищева Н. Г. Административный процесс в СССР. М.,

1964, с. 13, 16; Она же. Гражданин и административная юрисдикция в СССР. М., 1970, с. 9.

7 Попова В. И. Основные проблемы совершенствования законодательства об административной ответственности. — «Учен. зап. ВНИИСЗ»,

1965, вып. 5. М., с. 14—15.

8 Козлов Ю. М. Предмет советского административного права. М., 1967, с. 84—89.

9 Сорокин В. Д. Проблемы административного процесса. М., 1968, с. 51—52, 58—60.

10 Хангельдыев Б. Б. О систематизации советского административного законодательства. — «Сборник ученых трудов», вып. 2. Свердловск, 1964, с. 84.

11 Горшенев В. М. Функции и содержание норм процессуального права по советскому законодательству. — В кн.: Проблемы правоведения. Новосибирск, 1967, с. 17—23.

12 См. Петров Г. И. Советское административное право. Часть Общая.

32

>>>33>>>

Нйя исполнительными и распорядительными органами государственной власти, а в предусмотренных случаях и другими государственными и общественными органами13.

В основном мы разделяем мнение В. Д. Сорокина и других авторов, трактующих административный процесс как порядок разрешения индивидуально-конкретных дел, и считаем, что плодотворное разрешение проблемы понятия производства по делам об административных проступках, как и понятия любого иного административно-процессуального производства, возможно лишь при условии признания, что административный процесс есть то общее, а административное производство — то особенное, между которыми существуют тесные взаимообусловливающие системные связи и признаки.

Такое представление о соотношении «процесса» как более общего процессуального явления и «производства» как его частного выражения стало традиционным в законодательстве и литературе СССР и других социалистических стран. В. Д. Сорокин прав, ссылаясь на то, что, например, гражданский процесс состоит из отдельных производств (искового, особого и т. п.), что и уголовный процесс предусматривает различия в производствах: есть специфика в производстве по делам в суде первой инстанции, в надзорной и т. п. В административном процессе также имеются различия в отдельных производствах; например, производство по делам об административных проступках отличается от производства по разрешению жалоб и заявлений 14. Так что, анализируя процессуальное законодательство различных отраслей права, можно сделать вывод, что в нем уже давно (и вполне объективно) сложилась определенная система, традиция тот или иной процесс структурно подразделять на отдельные процессуальные производства. Думается, что административный процесс в этом отношении не должен быть исключением. Поэтому следует признать обоснованным, например, то, что административно-процессуальный кодекс Польской Народной Республики, призванный регулировать производство по индивидуальным делам в области государственного управления, также исходит из множественности процессуальных производств, на которые распространяются и не распространяются его правила 15.

13 См. там же, с. 277.

14 См. там же, с. 296.

15 См. Административно-процессуальный кодекс Польской Народной Республики. Варшава, 1961.

3. И. А. Галаган 33

>>>34>>>

Таким образом, производство по делам об административных проступках следует рассматривать в качестве частного правового явления в системе советского административного процесса. Признание такого соотношения между данным производством и административным процессом имеет важное теоретическое и практическое значение. Этим самым, во-первых, ограничиваются рамки исследования — анализу подвергается не весь объем правового материала, а лишь его часть. Во-вторых, признание такой зависимости между «производством» и «процессом» имеет определенное значение для кодификации процессуального законодательства, относящегося к производству; для его упорядочения — кодифицировать нужно не весь объем административно-процессуальных норм, который весьма обширен и разнообразен, а лишь их специфическую часть, регламентирующую стойкую и обособленную предметным критерием группу общественных отношений. И, наконец, в-третьих, отнесение данного производства к административному процессу, его рассмотрение в качестве видового компонента общей системы административно-процессуального права означает, что ему свойственны все те системные признаки и особенности, которые присущи административному процессу в целом.

Принадлежность производства по делам об административных проступках к административному процессу не означает его полного отождествления с последним. Это производство — самостоятельное процессуальное явление в рамках .истемы советского административно-процессуального права, обладающее специфическими для него чертами, признаками и особенностями, которыми оно отличается от всех иных административных производств.