<<
>>

3.5. Местное самоуправление в РФ: понятие, муниципальные образования, формы

Понятие местного самоуправления. Еще А. Токвиль называл местные органы власти в США прекрасной школой для будущих руководителей штатов и страны. В то же время в научной литературе в вопросе о самоуправлении господствует бессодержательный, формальный подход.
Все отличие местного самоуправления от государственного управления на местах констатируется или объясняется тем, что первое избирается территориальным коллективом, а второе назначается или утверждается центральной властью49, что ведет к смешению понятий самоуправления и выборных органов государства. Остается совершенно непонятной демаркация самоуправления в странах, где все уровни власти выборные, как в США, где избираются губернаторы, судьи, шерифы и др. Дабы разобраться, следует понять, что местное самоуправление имелось еще в первобытной общине до возникновения государственной организации50 и сохранялось в том или ином виде и с возникновением государственного управления. Допускают ошибку авторы, говорящие, что самоуправление в России возникло только с появлением губных и земских старост при Иване IV Грозном или с созданием органов дворянского и городского самоуправления при Екатерине II или даже после земской и городской реформ 1864-1870 гг. На самом деле еще в Киевской Руси во всех городах действовали вече – органы представительства свободных горожан и смердов, составлявших основу ополчения, а в сельских общинах – старосты; многие обычаи самоуправления и крестьянского судопроизводства сохранялись и позднее во всех русских княжествах, не говоря уже о Новгородской, Псковской и Вятской республиках. Даже в периоды оккупации части территории страны и ликвидации собственных государственных органов оккупанты обычно сохраняют органы самоуправления. В годы Великой Отечественной войны занятая территория СССР, а именно России, делилась на округа во главе с обербургомистром; округа делились на районы во главе с районными управами, те, в свою очередь, делились на волости во главе с волостным старшиной; руководителями сел были старосты, а городов – городские управы с городским головой. В отдельных местностях в качестве эксперимента самоуправление было более расширенным: в части Брянской области было создано «Локотское самоуправление» во главе с Воскобойником, а позднее – Каминским, с собственной полицией, танками, артиллерией, газетой, школами (широким было самоуправление и в казачьих областях); в Белоруссии на общереспубликанском уровне действовала «Белорусская народная самопомощь» во главе с Ермаченко51. Местное самоуправление как особая самостоятельная форма власти предусмотрена Европейской хартией местного самоуправления ETS № 122 (Страсбург, 15 октября 1985 г.) и является одной из основ конституционного строя России. Данная Хартия ничего не говорит о соотношении понятий государственной власти и самоуправления, оставляя это на усмотрение каждого государства. Тем не менее негосударственный характер самоуправления более правилен.
В России учрежденные в 60-е гг. XIX в. органы самоуправления понимались в качестве негосударственных (английская традиция различения самоуправления приходов и государственного надзора на местах), но, согласно законодательным изменениям 90-х годов XIX в., под влиянием идей немецкого административиста Л. Штейна, эти органы приобрели государственный характер52, что среди российских ученых было поддержано, в частности, Коркуновым53. Как отмечал А.Д. Градовский, децентрализация и самоуправление не тождественны: децентрализация без самоуправления выражается в деятельности чиновников, служебно зависимых от центральной власти54. И ныне органы местного самоуправления вновь не входят в систему органов государственной власти (ст. 12 Конституции РФ). Местному самоуправлению посвящена гл. 8 Конституции РФ, состоящая всего из четырех статей (130-133). Несмотря на высокую значимость данной власти для самоорганизации населения, столь незначительное внимание к местному самоуправлению в Конституции оправдано, ибо тем самым не закрепощается самодеятельность населения на местах, давая широкий простор для разнообразных инициатив. Несмотря на это, в дальнейшем правовое регулирование местного самоуправления в России пошло по пути излишнего навязывания различных правил ему сверху. Так, в первую очередь, ныне местное самоуправление регулируется Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», хотя, в отличие от закона об органах власти субъектов федерации, необходимость названного закона прямо не предусмотрена Конституцией, а допускается п. «н» ч. 1 ст. 72. Например, несмотря на то, что Конституция говорит о самостоятельном определении населением структуры местных органов власти, принятый Закон довольно сильно вмешивается в этот вопрос, о чем будет сказано ниже. Местное самоуправление – это негосударственная публичная власть, обеспечивающая самостоятельное решение населением вопросов местного значения. Как замечает современный американский ученый П. Келли: «мы верим, что местные проблемы лучше всего разрешаются теми, кто наиболее заинтересован в их эффективном и экономном разрешении»55. В Конституции РФ к вопросам местного значения отнесены управление муниципальной собственностью, местный бюджет, местные налоги и сборы (согласно ст. 15 Налогового кодекса РФ, к местным отнесены земельный налог и налог на имущество физических лиц), охрана общественного порядка (согласно Закону РФ от 18 апреля 1991 г. № 1026-I «О милиции», этим занимается милиция общественной безопасности (местная милиция) (участковые, ППС, ГИБДД, ОМОН, изоляторы, дежурные, вневедомственная охрана), подчиненная МВД РФ, а органы местного самоуправления могут лишь за свой счет увеличивать ее численность) и оставляется открытым перечень для иных вопросов. Названный же Закон в ст. 14-16 вводит жесткий перечень таких вопросов числом от 20 до 27, в зависимости от вида территории; например, еще названы землеустройство, местные дороги, организация общего образования, ритуальные услуги. Решение вопросов местного значения есть одна из важнейших отличительных черт местного самоуправления. Историк В.О. Ключевский, доказывая, в сущности, не самоуправленческий характер земской реформы при Иване IV Грозном, писал, что «нет настоящего самоуправления там, где выборные местные власти ведут не местные, а общегосударственные дела по указаниям и под надзором центрального правительства»56. Муниципальные образования. Муниципальные образования (лат. municipium – крепость) – это местности, на которых осуществляется местное самоуправление. Это своего рода маленькие страны со своими границами, органами власти, символикой, уставом (см., например, Устав городского округа – города Барнаула Алтайского края (принят решением Барнаульской городской Думы от 20 июня 2008 г. № 789). Их не следует отождествлять с населенными пунктами (селами, поселками, разъездами, хуторами, аулами и др.). В Конституции хотя и не называется этот термин, но говорится, что самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций (ч. 1 ст. 131). Таким образом, опять же, предоставляется самостоятельность в определении населением своих территорий. Согласно же Закону (ст. 2, 10-11), дается жесткий перечень из пяти видов муниципальных образований: сельское поселение, городское поселение, муниципальный район, городской округ, внутригородская территория города федерального значения (см. также Законы Алтайского края о статусе и границах отдельных городов и районов). 1. Сельское поселение – один (с численностью населения, как правило, более 1 тыс. чел., законами субъектов федерации может устанавливаться меньшее число) или несколько сельских населенных пунктов (например, в сельское поселение «Шишкинский сельсовет Тальменского района» входят села Шишкино, Усть-Чумыш и Язово). При этом пешая доступность туда и обратно до центрального пункта не должна занимать более рабочего дня. Конкретные названия этих и иных муниципальных образований могут включать дополнительные обозначения и разниться в субъектах федерации (сельсоветы, волости, улусы и др. или просто поселения). 2. Городское поселение – город (например, Горняк и Змеиногорск) или поселок городского типа (последние в Алтайском крае называются дополнительно «поссоветами», например, «Тальменский поссовет»); в его составе могут находиться и близлежащие сельские населенные пункты, не входящие в сельские поселения. 3. Муниципальный район – несколько сельских и, если есть, городских поселений, включая межселенные территории, объединенных в целях решения вопросов межпоселенческого характера. 4. Городской округ – городское поселение, не входящее в состав муниципального района (обычно города стремятся приобрести именно такой статус, дабы не подчиняться районным властям, в Алтайском крае таких городов подавляющее большинство), в т.ч. ЗАТО (см. Закон РФ от 14 июля 1992 г. № 3297-I «О закрытом административно-территориальном образовании»). 5. Внутригородская территория города федерального значения – часть территории городов Москва и Санкт-Петербург (это вызвано тем, что данные города не могут в целом быть муниципальными образованиями, т.к. являются субъектами федерации). Для сравнения, в США местное самоуправление осуществляется в таких образованиях, как графства, районы, муниципалитеты (городов и поселков), а также в параллельных им специальных школьных районах, районах пожарной охраны и дренажа57. Формы местного самоуправления. По Конституции и Закону об общих принципах местное самоуправление осуществляется населением через формы прямого волеизъявления либо через органы местного самоуправления. Формами прямого волеизъявления являются: 1) сход граждан (он даже может выполнять функции представительного органа в поселении с числом жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 чел.); 2) местный референдум по инициативе 5% населения; 3) муниципальные выборы; 4) правотворческая инициатива граждан; 5) территориальное общественное самоуправление (устав которого регистрируется только в органе местного самоуправления, если только оно не имеет формы некоммерческой организации); 6) собрание граждан (обсуждение вопросов); 7) публичные слушания (обсуждение проектов правовых актов) и другие формы. Что касается органов местного самоуправления, то, как говорилось, Закон устанавливает жесткий перечень видов этих органов, допуская лишь выбор из разных вариантов их формирования. Так, во-первых, обязательно наличие представительного органа (кроме случаев замены его сходом). Это различные советы, собрания, думы и др. числом от 7 депутатов. Их депутаты могут только избираться, кроме муниципальных районов, где ими могут быть главы и часть депутатов поселений. Во-вторых, это местная администрация, формируемая избранным населением или назначенным депутатами по результатам конкурса главой администрации. Третьим обязательным органом (должностью) является глава муниципального образования. Он может избираться населением и в этом случае быть также главой администрации либо председателем представительного органа (в районах, где в представительный орган входят по должности, допускается совмещение только с должностью председателя) (допускается совмещение всех трех должностей одним лицом в поселениях с числом жителей менее 1 тыс. чел.). А может избираться представительным органом из своего депутатского состава и быть по должности также председателем представительного органа, исключая указанные малочисленные поселения. Глава муниципального образования может быть удален в отставку представительным органом, в частности, после дважды данной неудовлетворительной оценке его ежегодного отчета. Несмотря на негосударственный характер местного самоуправления, его органы могут наделяться отдельными государственными функциями с передачей необходимых на это средств и под контролем государства (что практикуется, в частности, и в США, где считается, что народ дал власть федерации и штатам, последние могут делегировать ее местным органам58). Уже сам Федеральный закон о самоуправлении в ст. 14.1 называет, в частности, совершение нотариальных действий в случае отсутствия в поселении нотариуса и участие в опеке и попечительстве. Законом Алтайского края от 11 ноября 2005 г. № 99-ЗС «О наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями по государственной регистрации актов гражданского состояния» местным администрациям городских округов и муниципальных районов передана функция регистрации актов гражданского состояния (помимо этого примера, можно назвать функции опеки и попечительства, учета нуждающихся в жилье, регулирования тарифов общественного транспорта и др.). Разумеется, государство не отпускает на самотек деятельность органов самоуправления. Согласно п. 2 ст. 21 ранее названного Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ», вправе предложить органу местного самоуправления, выборному или иному должностному лицу местного самоуправления привести в соответствие с законодательством изданные ими правовые акты в случае, если указанные акты противоречат Конституции РФ, федеральным законам и иным нормативным правовым актам РФ, конституции (уставу), законам и иным нормативным правовым актам субъекта РФ, а также вправе обратиться в суд. А в соответствии со ст. 73-74 Закона об общих принципах организации органов местного самоуправления в РФ за неисполнение соответствующего решения суда местный представительный орган может быть распущен законом субъекта РФ, а глава муниципального образования или местной администрации – отрешен от должности высшим должностным лицом субъекта РФ. Принят Указ Президента РФ от 28 апреля 2008 г. № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов», Постановление Администрации Алтайского края от 16 апреля 2009 г. № 164 о мерах по реализации названного Указа, Порядок выделения грантов муниципальным образованиям в целях содействия достижению и (или) поощрения достижения наилучших значений показателей деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов (утв. постановлением Администрации Алтайского края от 23 марта 2009 г. № 183). Ведется федеральный регистр муниципальных нормативных правовых актов, состоящий из регистров субъектов РФ (см.: ст. 43.1 Закона об общих принципах организации местного самоуправления в РФ; Положение о ведении федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов (утв. постановлением Правительства РФ от 10 сентября 2008 г. № 657; Закон Алтайского края от 3 декабря 2008 г. № 122-ФЗ «О регистре муниципальных нормативных правовых актов Алтайского края»). В заключение нельзя не отметить громадные проблемы для развития подлинной самостоятельности местного самоуправления в современной России. Среди причин важнейшие – вмешательство в их деятельность государственных органов власти и крайняя дефицитность местных бюджетов.
<< | >>
Источник: Попов И.Н.. Правовые основы Российского государства. Конституционное и административное право: учебное пособие. 2010

Еще по теме 3.5. Местное самоуправление в РФ: понятие, муниципальные образования, формы:

  1. Формы местного самоуправления. Выборы в представительные органы местного самоуправления
  2. 12.2. Понятие и функции местного самоуправления. Принципы местного самоуправления
  3. Статья 6. Полномочия органов местного самоуправления, осуществляющих муниципальный контроль
  4. 12.5. Ответственность местного самоуправления и правовые формы его защиты
  5. 12.8. Конституционные основы местного самоуправления в Российской Федерации 12.8.1. Статус местного самоуправления в Конституции РФ
  6. Правовой статус депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления
  7. 98. Ответственность местного самоуправления и правовые формы его защиты
  8. Особенности осуществления местного самоуправления в закрытых административно-территориальных образованиях
  9. 95. Понятие, функции и принципы местного самоуправления
  10. §1. Понятие, виды и административно-правовой статус органов местного самоуправления
  11. Понятие и виды гарантий местного самоуправления