3.2. Правовое регулирование прогнозирования стихийных бедствий и подготовленности к ним

Человек может обезопасить не только себя, но при определенных обстоятельствах и предупредить существенный ущерб природе. Наиболее потенциально эффективной предупредительной мерой может служить учет естественных факторов (сейсмо-, ла-вино-, селеопасности, наводнений и т.п.) при проектировании и развитии городов, определении мест размещения опасных производственных и иных объектов. Обеспечение требований безопасности территорий и поселений и их защиты от воздействия чрезвычайных ситуаций природного характера при осуществлении градостроительной деятельности предусмотрено ст. 9 Градостроительного кодекса РФ.

Кодекс устанавливает общее правило о том, что градостроительная деятельность должна осуществляться с соблюдением тре-

См.: Зеленый мир. 1997. № 3. С. 2.

3. Правовые меры предупреждения экологически неблагоприятных ситуаций 567

бований безопасности территорий и поселений и их защиты от воздействия чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Разделы о защите территорий и поселений от воздействия чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера включаются в градостроительную документацию всех видов. В ней определяются также мероприятия по предупреждению чрезвычайных ситуаций. Для территорий и поселений, подверженных воздействию чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, разрабатываются специальные схемы и проекты защиты территорий и поселений от таких воздействий.

Хотя люди и природа достаточно страдали и продолжают страдать от стихийных бедствий, правовое регулирование в данной сфере мало развито. Фрагментарные правовые меры предусмотрены отдельными правительственными постановлениями и нормативными актами субъектов РФ. Наиболее значимым актом можно считать Положение о Федеральной системе сейсмологических наблюдений и прогноза землетрясений, утвержденное постановлением Совета Министров РФ от 25 декабря 1993 г.

Эта система как подсистема Российской системы предупреждения и действий в чрезвычайных ситуациях создана в целях координации деятельности органов государственного управления РФ по обеспечению защиты населения, объектов и территорий от воздействия землетрясений. В основу функционирования Федеральной системы сейсмологических наблюдений и прогноза землетрясений положены деятельность ведомственных служб министерств, ведомств, Российской академии наук и их взаимодействие на основе комплексного анализа сейсмологических и геофизических данных служб наблюдений и охранных сетей, позволяющих осуществлять оперативный контроль за сейсмической обстановкой и обеспечить органы государственного управления РФ и заинтересованные организации информацией о возможных землетрясениях с оценкой их последствий.

На Федеральную систему сейсмологических наблюдений и прогноза землетрясений возложена обязанность решения следующих основных задач:

• составление прогнозов землетрясений (включая прогноз землетрясений, приводящих к возникновению цунами) на основе проведения и анализа результатов сейсмологических наблюдений;

• оперативное определение места, времени и параметров происшедших землетрясений;

• оперативное обеспечение центральных органов федеральной исполнительной власти, органов исполнительной власти респуб-

568 XXIII. Правовой режим экологически неблагополучных территорий

лик в составе РФ, краев, областей и автономных образований, территории которых расположены в сейсмоопасных районах, информацией о землетрясениях и их возможных последствиях;

• организация центрального банка данных федеральной системы и обеспечение межрегионального и международного обмена геофизической информацией;

• информационное обеспечение работ по сейсмическому районированию территории РФ, оценке потенциальной сейсмической опасности, сейсмостойкому строительству, а также фундаментальных и прикладных исследований, направленных на решение проблемы прогноза землетрясений;

• разработка карт сейсмического районирования территории России, нормативных актов по защите населения, объектов и территорий Российской Федерации от воздействия землетрясений, функционированию и развитию федеральной системы сейсмологических наблюдений и прогноза землетрясений.

Для выполнения стоящих перед Федеральной системой сейсмологических наблюдений и прогноза землетрясений основных задач в Положении определяются конкретные функции государственных органов, входящих в нее:

• МЧС России,

• геофизической службы Российской академии наук,

• сейсмической службы Минобороны России,

• службы мониторинга геологической среды МПР России,,

• службы сейсмических и геодинамических охранных сетей наблюдений Минатома России,

• службы геодинамических наблюдений Минтопэнерго России,

• службы инженерно-сейсмометрических наблюдений Гос-комстроя России,

• • службы контроля деформации земной поверхности Роскар-тографии.

Координация работ по функционированию и развитию Федеральной системы сейсмологических наблюдений и прогноза землетрясений осуществляется межведомственной комиссией по сейсмическому мониторингу, создаваемой совместным решением МЧС России, министерств, ведомств и Российской академии наук, службы которых входят в систему.

Обладая данными о сейсмопасности того или другого хозяйственно освоенного района, государство имеет возможность заблаговременно принять меры по подготовке к возможным землетрясениям. Примером может служить распоряжение Правительства РФ от 6 сентября 1995 г. № 1236-р «О подготовке Камчатской области к

3. Правовые меры предупреждения экологически неблагоприятных ситуаций 569

возможным землетрясениям». Распоряжение содержало поручения государственным органам выполнить конкретные меры.

Так, Государственному комитету РФ по государственным резервам поручено выделить в 1995 г. из госрезерва в распоряжение администрации Камчатской области материальные ресурсы на определенную сумму в целях создания резерва материально-технических ресурсов для ликвидации прогнозируемых последствий чрезвычайных ситуаций в этом регионе по номенклатуре и объемам согласно приложению; администрации Камчатской области — обеспечить создание этого резерва материально-технических ресурсов, их учет, освежение, восполнение, а также организовать хранение этих материальных ресурсов на имеющихся складских площадях повышенной сейсмостойкости.

МЧС России, Росгидромету, Минфину России совместно с Российской академией наук дано задание выделить определенную Правительством РФ сумму в 1995 г. на финансирование первоочередных работ по созданию Камчатского автоматизированного участка Федеральной системы сейсмологических наблюдений и усилению Камчатского территориального управления по гидрометеорологии и контролю природной среды. А Минобороны России поручено завершить в 1995—1997 гг. ликвидацию склада боеприпасов в г. Петропавловске-Камчатском.

В некоторых сейсмоопасных районах страны сейсмостанции были созданы около 50 лет назад, одна из них, к примеру, сейс-мостанция Шикотан (1958-г.) находится в самой сейсмической «точке» России. Однако в последние годы из-за дефицита финансовых средств эта станция несколько раз закрывалась. Последнее, как нам кажется, не самое мудрое решение об этом было принято в январе 1997 г. Опытные сейсмологи оказались не у дел. В интересах ли общества такое решение?1

Важным направлением работы в обсуждаемой сфере является подготовленность к снежным лавинам. Регулируется соответствующая деятельность постановлением Совета Министров РФ от 11 мая 1993 г. «О создании противолавинной службы»2. Для повышения безопасности населения и уменьшения ущерба от схода снежных лавин на территории России решением Правительства РФ в системе Федеральной службы России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды создана противолавинная служба. В ее состав

См.: Не трясет, господа? // Губернские ведомости (Сахалин). 1997. 15 марта.

2 СААП РФ. 1993. №20. Ст. 1854.

570 XXIII. Правовой режим экологически неблагополучных территорий

входят научно-производственный центр «Антистихия», Рокский и Эльбрусский противолавинные отряды Северо-Кавказской военизированной службы по активному воздействию на гидрометеорологические процессы и Забайкальский, Камчатский, Красноярский, Магаданский, Мурманский, Сахалинский и Северо-Кавказский региональные противолавинные центры.

Основные задачи противолавинной службы:

• оперативное оповещение о возможном сходе лавин органов исполнительной власти территорий, подверженных этой опасности;

• разработка и проведение мероприятий по защите населения и объектов народного хозяйства от воздействия снежных лавин путем предупредительного их спуска;

• подготовка экспертного заключения о возможности строительства объектов на территориях, подверженных опасности схода снежных лавин.

С учетом природных явлений, от которых может страдать город, должны приниматься местные правовые меры по снижению последствий таких явлений. На это направлено, в частности, распоряжение премьера! Правительства Москвы от 4 ноября 1995 г. «О создании оперативной группы по координации действий городских организаций и префектур административных округов во время сильных снегопадов, гололеда и других экстремальных погодных явлений». Специализированная оперативная группа создана в целях незамедлительной ликвидации последствий сильных снегопадов, гололеда и других экстремальных погодных явлений.

На группу возложена задача: а) координировать действия городских организаций и префектур административных округов во время сильных снегопадов, гололеда и других экстремальных погодных явлений; б) контролировать исполнение поручений Правительства Москвы по этому вопросу; в) собирать информацию, анализировать обстановку и подготавливать предложения для принятия решений Правительством Москвы.

На предупреждение и борьбу с эпидемиями и эпизоотиями направлена деятельность санитарных, ветеринарных и других органов. В этих целях проводятся противоэпидемические и противоэ-пизоотические мероприятия. /

В связи со слабостью правового регулирования отношений по поводу стихийных бедствий в Федеральном законе «О чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера» актуальной является задача принятия специального Федерального закона «О стихийных бедствиях», который должен всесторонне регулировать отношения по предупреждению стихийных бедствий, их ликвидации

4. Понятие и виды экологически неблагополучных территорий 571

и Возмещению причиненного вреда. Проект такого закона был подготовлен по заказу МЧС России в 2000 г. автором данного учебника совместно с профессором Б.Н. Порфирьевым1. Однако до сих пор он не был представлен в Правительство РФ.

4. Понятие и виды экологически неблагополучных территорий

Экологически опасные ситуации существуют на некой ограниченной территории. По оценкам Минприроды РФ, на весьма значительной части территории страны, в северных районах страны, хозяйственно мало освоенных, занимающей до 40%, окружающая среда является вполне благоприятной.

Работой по экологической оценке и картографированию территории России активно занимается Институт географии РАН. С учетом загрязнения атмосферы, истощения и загрязнения вод суши, загрязнения морей, деградации лесов, эрозии и других форм деградации почв, истощения рыбных ресурсов и других экологически значимых факторов, характеризующих качественное и количественное состояние природной среды и ее отдельных объектов, исходя из этих критериев, на основе проведенных обследований территории России Институт составил в начале 90-х гг.

По степени остроты Институт разделяет экологические ситуации на две категории — острые и очень острые. Очень острые экологические ситуации существуют там, где состояние природной среды начинает прямо угрожать условиям жизни населения.

При этом наиболее неблагоприятные экологические ситуации (острые и очень острые) в начале 90-х гг. наблюдались на 15% территории России (площадь в 2,5 млн км2). С учетом деградированных пастбищ эта величина достигала 18—20%. По состоянию на 1991 г. было выделено 13 регионов с очень острой экологической ситуацией, включая:

• Кольский полуостров,

• Московский регион (загрязнение атмосферы, истощение и загрязнение вод суши, утрата продуктивности земель, загрязнение почв, деградация лесных массивов),

• Северный Прикаспий,

1 См.: Бринчук ММ. Правовое регулирование отношений по поводу стихийных бедствий // Правовое регулирование проблем безопасности. Сборник статей. М., 2002. С. 7—29.

572 XXIII. Правовой режим экологически неблагополучных территорий

• Среднее Поволжье и Прикамье,

• промышленная зона Урала,

• нефтегазопромысловые районы Западной Сибири,

• Кузбасс,

• районы озера Байкал,

• Норильский промышленный район,

• Калмыкия,

• Новая Земля,

• зона влияния аварии на Чернобыльской АЭС,

• рекреационные зоны побережий Черного и Азовского морей.

По результатам исследований экологической ситуации Европейской части России, включающей 12 административных областей, выполненных этим же Институтом в середине 90-х гг., установлено, что в центре Европейской части России территории с относительно удовлетворительными ситуациями занимают 15% от общей площади региона, с конфликтными и напряженными ситуациями — по 30%, с кризисными ситуациями — 23%, с катастрофической экологической ситуацией — 2%. Констатируется, что в северной части исследуемого региона еще сохранилась здоровая окружающая среда1.

Очевидно, что самое важное для оценки остроты как отдельных экологических проблем, связанных, к примеру, с состоянием почв, так и экологических ситуаций, — наличие общепринятых критериев.

Институт географии РАН предлагает определять степень остроты экологических проблем и ситуаций исходя из показателей, характеризующих изменения природных компонентов и условий, которые:

• влияют на санитарно-гигиеническую обстановку, т.е. на состояние здоровья людей;

• ведут к истощению и утрате природных ресурсов;

• нарушают и видоизменяют естественные ландшафты.

Основываясь на собственных критериях, ученые выделили названные выше 13 экологически неблагополучных регионов. Но чтобы придать им официальный статус таковых, необходимы юридические, а не только научные основания. Соответствующие критерии должны устанавливаться в законодательстве.

В ряде законов предусматривается выделение специальных зон как разновидностей экологически неблагополучных территорий и

См.: Зеленый мир. 1995. № 27. С. 5.

4. Понятие и виды экологически неблагополучных территорий

573

определены критерии их выделения. Статья 5 Федерального закона «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»1 в качестве инструмента решения задач предусматривает создание зон чрезвычайной ситуации. Они являются разновидностью экологически неблагополучных территорий, так как по смыслу Закона чрезвычайная ситуация — это обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей.

В зависимости от количества людей, пострадавших в таких ситуациях, людей, условия жизнедеятельности которых оказались нарушены, размера материального ущерба, а также границы зон распространения поражающих факторов чрезвычайных ситуаций, эти ситуации в соответствии с Положением о классификации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, утвержденным постановлением Правительства РФ от 13 сентября 1996 г., подразделяются на локальные, местные, территориальные, региональные, федеральные и трансграничные. Так, к местной относится чрезвычайная ситуация, в результате которой пострадало свыше 10, но не более 50 человек, либо нарушены условия жизнедеятельности свыше 100, но не более 300 человек, либо материальный ущерб составляет свыше 1 тыс., но не более 5 тыс. минимальных размеров оплаты труда на день возникновения чрезвычайной ситуации, и зона чрезвычайной ситуации не выходит за пределы населенного пункта, города, района. Территориальной является чрезвычайная ситуация, в результате которой пострадало свыше 50, но не более 500 человек, либо нарушены условия жизнедеятельности свыше 300, но не более 500 человек, либо материальный ущерб составляет свыше 5 тыс., но не более 0,5 млн минимальных размеров оплаты труда на день возникновения чрезвычайной ситуации, и зона чрезвычайной ситуации не выходит за пределы субъекта РФ.

Отношения по созданию экологически неблагополучных территорий регулируются также Законом РФ от 18 июня 1992 г. «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации

Далее — Закон о защите от чрезвычайных ситуаций.

574 XXIII. Правовой режим экологически неблагополучных территорий

вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС». Им установлены четыре вида зон:

• зона отчуждения;

• зона отселения;

• зона проживания с правом на отселение;

• зона проживания с льготным социально-экономическим статусом.

Закон устанавливает достаточно определенные критерии для выделения той или иной зоны. Эти критерии -- проведение в 1986 г. эвакуации и последующего отселения граждан; начиная с 1991 г. среднегодовая эффективная эквивалентная доза облучения населения превышает 1 мЗв (0,1 бэр); начиная с 1991 г. плотность радиоактивного загрязнения почвы цезием-13 7 превышает 1 Ки/км2 (ст. 7).

Зона отчуждения (именовавшаяся в 1986—1987 гг. 30-километровой зоной. В соответствии с проектом Закона РСФСР «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» предлагалась как заповедная зона) — территория вокруг Чернобыльской АЭС, а также части территории РФ, загрязненные радиоактивными веществами вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, из которых в соответствии с Нормами радиационной безопасности в 1986 г. и в последующие годы население было эвакуировано либо переселено.

Зона отселения -- часть территории РФ за пределами зоны отчуждения, на которой плотность загрязнения почв цезием-137 составляет свыше 15 Ки/км2, или стронцием-90 свыше

3 Ки/км2, или плутонием-239 — свыше 0,1 Ки/км2.

Зона проживания с правом на отселение — часть территории РФ за пределами зоны отчуждения и зоны отселения с плотностью загрязнения почв цезием-137 от 5 до 15 Ки/км2. С учетом ландшафтных и геохимических особенностей почв территорий, подвергшихся радиоактивному загрязнению вследствие чернобыльской катастрофы, в том числе наличия территорий с почвами, способствующими высокой миграции радионуклидов в растения, законодательством РФ к указанной зоне могут быть отнесены отдельные территории с более низкими уровнями радиоактивного загрязнения. Дополнительные критерии по определению границ зоны проживания с правом на отселение в зависимости от степени радиоактивной загрязненности ее территории (кроме цезия-13 7) долгоживущими радионуклидами устанавливаются Правительством РФ.

4. Понятие и

виды экологически неблагополучных территорий

575

Зона проживания с льготным социально-экономическим статусом — часть территории РФ за пределами зоны отчуждения, зоны отселения и зоны проживания с правом на отселение с плотностью радиоактивного загрязнения почвы цезием-137 от 1 до 5 Ки/км2. В указанной зоне среднегодовая эффективная эквивалентная доза облучения не должна превышать 1 мЗв (0,1 бэр). Дополнительные критерии по определению границ этой зоны в зависимости от степени радиоактивной загрязненности ее территории другими (кроме цезия-13 7) долгоживущими радионуклидами устанавливаются Правительством РФ.

Законом РСФСР «Об охране окружающей природной среды» предусматривалось два вида "экологически неблагополучных территорий — зоны чрезвычайной экологической ситуации и зоны экологического бедствия. В соответствии со ст. 58 зонами чрезвычайной экологической ситуации объявлялись участки территории РФ, где в результате хозяйственной и иной деятельности происходят устойчивые отрицательные изменения в окружающей природной среде, угрожающие здоровью населения, состоянию естественных экологических систем, генетических фондов растений и животных. Зоны экологического бедствия — участки территории РФ, где в результате хозяйственной либо иной деятельности произошли глубокие необратимые изменения окружающей природной среды, повлекшие за собой существенное ухудшение здоровья населения, нарушение природного равновесия, разрушение естественных экологических систем, деградацию флоры и фауны (ст. 59).

Как видим, принципиального различия между зонами чрезвычайной экологической ситуации и зонами экологического бед-> ствия Закон не установил. В том и другом случае речь шла об участках территории с деградированной окружающей средой. Но применительно к зонам чрезвычайной экологической ситуации говорилось, что это участки, где происходят устойчивые отрицательные изменения в окружающей природной среде. А в отношении зоны экологического бедствия сказано, что это участки, где произошли глубокие необратимые изменения природной среды.

На практике же трудно определить характер изменений: являются ли они устойчивыми или глубокими, произошли или продолжают происходить. И потому при всей серьезности экологической .ситуации во многих регионах страны институт экологически неблагополучных территорий на практике в России не действовал. Правда, другой причиной этого, очевидно, был дефицит финансовых средств, которые требовались бы на экологическую реабилитацию деградированной территории.

576 XXIII. Правовой режим экологически неблагополучных территорий

В сравнении с Законом РСФСР «Об охране окружающей природной среды» в новом Законе об охране окружающей среды обоснованно предусмотрен лишь один вид зон — экологического бедствия.

Ранее, в учебнике «Экологическое право (право окружающей среды)» автор ставил под сомнение целесообразность выделения двух видов зон: «Есть ли в этом правовой смысл? Вопрос может быть поставлен и по-другому: нельзя ли решить проблемы реабилитации деградированных территорий, если будет существовать, к примеру, лишь зона экологического бедствия?»1. Ответ на поставленные вопросы был положительным. Главное решение проблемы — в программе реабилитации территории.

Новый Закон, однако, не определяет понятие зоны экологического бедствия. Его определение дается в проекте Федерального закона «О статусе зон экологического бедствия и регулировании хозяйственной и иной деятельности на их территории». Зона экологического бедствия — территория, на которой состояние окружающей среды и показатели здоровья населения соответствуют критериям экологического бедствия или превышают их.

Таким образом, с правовой точки зрения под экологически неблагополучной территорией понимается участок территории, состояние окружающей среды которого соответствует установленным в законодательстве критериям, необходимым для выделения специальных зон с целью восстановления благоприятного состояния окружающей среды.