<<
>>

Глава4.ГАТС, вопросы признания квалификацийи качества образования1

ГАТС не требует от стран — членов ВТО ни признания профессиональных квалификаций, полученных в других странах — членах ВТО, ни использования каких-либо определенных стандартов в области признания квалификаций.

Статья VII («Признание») позволяет членам ВТО «признавать полученное образование или приобретенный опыт, выполненные требования, а также лицензии или сертификаты, выданные в определенной стране»[27] [28], причем это не означает признания всех стран-членов. Иными словами, указанное положение отходит от принципа, согласно которому режим наибольшего благоприятствования (РНБ), применяемый к одному государству — члену ВТО, должен быть распространен на всех остальных членов: «каждый член... предоставляет услугам и поставщикам услуг любого другого члена режим не менее благоприятный, чем тот, который он предоставляет для аналогичных услуг или поставщиков услуглюбой другой страны». Данное отступление от принципа РНБ объясняется тем, что наличие существенных различий в вопросах регулирования в разных странах обусловливает необходимость оформления вопросов признания квалификаций в виде двусторонних или многосторонних[29] соглашений, при этом требование об автоматическом признании квалификаций в отношении всех членов ВТО лишит страны стимулов к заключению таких соглашений.

Основное требование ст. VII состоит в том, что страны — члены ВТО, участвующие в соглашении (договоренности) о признании квалификаций, должны предоставить другим заинтересованным членам возможность провести переговоры об их присоединении к такому соглашению или вступить в переговоры с ними о заключении сопоставимого соглашения или договоренности. Таким образом, остальным членам ВТО должна быть представлена возможность доказать или продемонстрировать соответствие своих условий требуемым стандартам. Каждая страна имеет право сама решать, будет (или не будет) признавать квалификации членов ВТО.

В ГАТС нет требования о предоставлении режима признания квалификаций всем членам. Требуется лишь предоставить другим членам возможность инициировать переговоры о двустороннем соглашении, если они того пожелают.

Для облегчения этого процесса от членов ВТО требуется уведомлять Совет по торговле услугами ВТО[30] о существующих мерах в области признания и без промедления информировать его о принятии новых мер или внесении значительных изменений в существующие соглашения. Поэтому ВТО в соответствии со ст. VII.4 была разработана стандартная форма уведомления, которая используется для информирования Совета о заключаемых соглашениях или договоренностях о признании. Она включает следующие разделы: I) страна — член ВТО, подающий уведомление; 2) статья ГАТС, в связи с которой подается уведомление; 3) дата вступления нормативного акта (актов) в силу и период его действия; 4) ведомство или орган, отвечающий за обеспечение его исполнения; 5) описание нормативного акта; 6) изменения, вносимые в существующую систему регулирования; 7) контактное лицо или организация, у которых можно получить текст документа. Таким образом, очевидно, что Россия должна провести систематизацию и инвентаризацию своих договоров о признании и подготовить соответствующую форму для предоставления при вступлении в ВТО, а затем, с одной стороны, систематически обновлять данные, а с другой — осуществлять мониторинг состояния переговоров по взаимному признанию между странами — членами ВТО.

Есть еще одно важное требование: «член не должен осуществлять признание таким образом, чтобы оно было средством дискриминации между странами в применении его стандартов или критериев для выдачи разрешений, лицензирования или сертификации поставщиков услуг или скрытым ограничением в торговле услугами» (ст. VII.3 ГАТС). Иными словами, член ВТО может использовать любые стандарты по своему усмотрению, но они должны быть одинаковыми в отношении всех членов ВТО без исключения. Например, при оценке квалификации преподавателей из страны А и страны Б нельзя использовать разные критерии.

Вполне вероятно, что преподаватели из страны А будут соответствовать установленным требованиям, а врачи из страны Б не будут, но сами эти требования должны быть одинаковым.

В ст. VII не говорится о содержательной стороне признания. В ней лишь указывается, что «член может признавать полученное образование или приобретенный опыт, выполненные требования, а также лицензии или сертификаты, выданные в определенной стране», и что «такое признание может быть достигнуто посредством гармонизации или иным образом». ГАТС не обязывает страны использовать международные стандарты. В Соглашении лишь сказано, что «по возможности, признание должно быть основано на критериях, согласованных на многостороннем уровне». Кроме того, членам ВТО предлагается в соответствующих случаях сотрудничать с «межправительственными и неправительственными организациями в разработке и принятии общих международных стандартов и критериев для признания и общих международных стандартов для соответствующих занятий и профессиональной деятельности в области услуг».

В п. 6 ст. VI о внутреннем регулировании говорится, что в секторах, где в отношении профессиональных услуг членами ВТО приняты обязательства, каждый член обеспечивает адекватные процедуры для проверки компетентности профессионалов любого другого члена. Понятие «адекватных процедур» далее не раскрывается. Статья не говорит о признании как таковом; в ней просто содержится требование о наличии процедур, позволяющих оценивать квалификацию и компетенции (например, с помощью тестов и т.п.). Члены ВТО свободны самостоятельно определять, какими будут эти процедуры. В ст. VI.6 ничего не говорится и о стандартах, которые надлежит применять (т.е. о критериях, используемых при оценке компетенций), она всего лишь требует наличия адекватных процедур, т.е. механизма оценки компетенций.

Все эти положения имеют значение лишь в том случае, если страна фактически приняла на себя обязательства в отношении доступа на рынок по тому или иному сектору (подсектору) профессиональных услуг Например, страна разрешает иностранным университетским преподавателям работать в своих высших учебных заведениях, но в рамках ГАТС при этом не брала на себя никаких обязательств.

Следовательно, указанное требование ГАТС о наличии адекватных процедур для проверки компетентности в данном случае не имеет силы. Разумеется, наличие таких процедур отвечает интересам самой страны, допускающей на свою территорию иностранных поставщиков услуг, но в данном случае это находится за пределами ее обязательств по ГАТС. Таким образом, российские университеты, принимая на работу иностранных преподавателей, сами определяют соответствие уровня их профессиональной квалификации требованиям образовательной программы.

Логика, на которой основано это положение ГАТС, связана с различием между понятиями «доступ на рынок» и «регулирование». Допустим, страна берет на себя обязательство в отношении доступа на рынок и разрешает иностранным преподавателям работать на своей территории, однако это не означает, что она обязана принимать всех иностранных преподавателей. Будет ли получено такое разрешение тем или иным конкретным преподавателем, зависит от его соответствия требованиям, которые предъявляются в данной стране к квалификации или компетенциям преподавателей высших учебных заведений. Следовательно, в отсутствие процедур и механизмов, которые позволили бы иностранному преподавателю подтвердить свое соответствие требованиям данной страны, он не сможет получить разрешения преподавать в этой стране, и обязательство по доступу на рынок, принятое страной, в этом смысле не будет выполнено. Именно поэтому ГАТС требует от стран наличия соответствующих процедур для верификации компетенций, поскольку в противном случае страны фактически получают возможность не выполнять свои обязательства, принятые в отношении того или иного сектора или подсектора услуг Для России это означает необходимость подготовить прозрачное описание пооцедуры, механизмов и критериев оценки и признания квалификации преподавательских кадров для дальнейшего обучения или трудоустройства.

В значительной степени признание квалификаций связано с принципом эквивалентности, который, в общем, понимается следующим образом: если система регулирования страны, выдавшей квалификацию, соответствует регулятивным требованиям страны, принимающей квалификацию, тогда «принимающая» страна должна относиться к системе регулирования первой страны как к эквивалентной. Если же дело обстоит иным образом, тогда «принимающая» страна вправе обусловить признание дополнительными требованиями (компенсационные меры). В плане профессиональных квалификаций термин «признание» может означать как признание эквивалентности пройденной программы обучения с точки зрения ее содержания, так и признание правомочности соответствующих органов той или иной страны сертифицировать программы обучения, которые ведут к выдаче дипломов или иных свидетельств о полученной квалификации[31]. Или и то и другое вместе.

На практике же признание квалификаций редко существует в чистом виде. Большинство соглашений о признании подразумевают весьма активное сотрудничество между странами-участницами. В частности, требуется анализ режима регулирования партнеров, а иногда и его адаптация. В общем, соглашения о признании квалификаций могут быть описаны следующим образом: они сохраняют за «принимающей» страной определенные полномочия, подразумевают взаимный мониторинг деятельности регулирующих органов, оговаривают некоторые предварительные условия, выполнение которых предшествует признанию квалификаций, и оставляют сторонам возможность пересмотреть или отозвать свои обязательства по признанию квалификаций ввиду существенных изменений в режиме регулирования партнеров по соглашению. Кроме того, многие соглашения о признании квалификаций содержат защитную оговорку, позволяющую сторонам вносить изменения в систему регулирования с целью «защиты общественных интересов» и т.п.1

Подготовка и выполнение соглашений о признании квалификаций является сложным и ресурсоемким процессом[32] [33]. Во-первых, предполагается наличие в стране нормативных актов, регулирующих ту или иную область профессиональной деятельности. Разработка такой нормативной системы сама по себе является довольно непростой задачей, поскольку для этого необходим определенный институциональный потенциал, позволяющий найти баланс между различными целями национальной политики (к которым, в частности, относятся обеспечение качества образования) и необходимостью удовлетворения спроса на представителей определенной профессии. В некоторых странах регулирование той или иной сферы профессиональной деятельности осуществляется очень плохо или не осуществляется вовсе.

Во-вторых, требуется комплексное сравнение различных принципов, систем и критериев, связанных с разными культурными, социальными и экономическими аспектами развития общества. Такое сравнение требуется для того, чтобы определить, действительно ли установленные стандарты являются эквивалентными. Кроме того, подготовка соглашений о признании квалификаций состоит из нескольких этапов: обмен информацией; анализ регулятивного режима партнеров; выявление возможных расхождений (и при их наличии выбор тех или иных компенсационных мер). Сторонам необходимо определить, что будет, а что не будет охвачено соглашением, и не требуется ли адаптации регулятивного режима «принимающей» страны. Как долго осуществляется этот процесс и насколько он эффективен, зависит от того, насколько велики различия между сторонами в том, что касается национальных систем образования, стандартов, подходов в сфере регулирования, уровня развития стран и т.д., а также от количества стран, участвующих в соглашении. После того как переговорный процесс завершен и соглашение подписано, сторонам необходимо осуществлять постоянный мониторинг и оценку его выполнения, что также требует значительных ресурсов и усилий.

В этих условиях для России особое значение имеет внедрение структуры квалификаций, сопоставимой со структурой квалификаций европейского пространства высшего образования и европейской рамкой квалификаций для непрерывного образования, а также соответствие национальной системы обеспечения качества Стандартам и руководящим принципам для обеспечения качества на европейском пространстве высшего образования.

Статьей VI.4 предусматривается в будущем разработка любых необходимых правил «для обеспечения того, чтобы меры, относящиеся к квалификационным требованиям и процедурам, техническим стандартам и требованиям лицензирования, не создавали неоправданных барьеров в торговле услугами». Любые разрабатываемые правила должны обеспечивать недискриминационный характер мер, действующих в отношении квалификационных требований и процедур, технических

стандартов и требований лицензирования. Необходимо, чтобы такие правила: основывались на объективных и прозрачных критериях (например, устанавливающих необходимый уровень компетенций и способность поставлять данную услугу); не были более обременительными, чем это необходимо для обеспечения качества услуги; в случае процедур лицензирования не были бы сами по себе ограничением на поставку услуги.

Ввиду того что правила пока еще не разработаны, и до вступления в силу каких-либо правил по ст. VI.4 действуют правила ст. VI.5, они применимы только в тех секторах, в которых странами были приняты обязательства. При этом члены ВТО не должны использовать лицензионные или квалификационные требования и технические стандарты, аннулирующие или ослабляющие такие специфические обязательства способом, который не соответствует критериям, указанным выше, а все существующие меры (и возможные), аннулирующие или ослабляющие специфические обязательства и не соответствующие указанным критериям, исключаются. Таким образом, фактически правила ст. VI.5 не имеют реального действия, и самое главное — это те правила, которые будут разработаны в ходе переговорного процесса по ст. VI.4, который идет очень медленно, поскольку позиции членов ВТО в отношении этих правил не совпадают. Более всего несовпадение мнений проявляется в отношении положения, согласно которому любые меры, относящиеся к квалификационным требованиям и процедурам, техническим стандартам и требованиям лицензирования, не должны создавать неоправданных барьеров в торговле услугами. Джулия Нилсон выделяет следующие основные проблемы переговорного процесса1.

Некоторые члены считают, что любые правила должны быть нацелены только на повышение уровня прозрачности (транспарентности) и что не требуется никакого «критерия необходимости». Они указывают на то, что поскольку указанные

меры действуют и в отношении собственных граждан, странам следует предоставить право по своему усмотрению устанавливать соответствующие стандарты, даже если они не будут устраивать другие страны. Однако в подобной ситуации у других членов ВТО должно быть право оспаривать такие требования, поскольку они касаются и их интересов. Остальные члены ВТО должны иметь возможность предлагать альтернативные способы решения той или иной проблемы (столь же эффективные и реалистичные, но в меньшей степени ограничивающие торговлю услугами).

Ряд членов ВТО считает, что выражение «обеспечение качества услуги» имеет слишком узкое значение и что следует учитывать полный спектр целей внутренней политики той или иной страны (например, одним из требований к поставщикам образовательных услуг при получении лицензии может быть включение ими в программы аспектов, обеспечивающих сохранение национального культурного наследия).

Еще одним спорным вопросом является сфера действия правил — должны ли они применяться только в тех секторах, в отношении которых странами приняты обязательства, или иметь «горизонтальный» характер? По этому вопросу пока еще нет решения, однако положения ГАТС, относящиеся к бухгалтерскому учету, и правила ст. VI.5 применяются только в секторах, в которых приняты специфические обязательства, и по этой логике правила ст. VI.4 должны иметь ту же сферу применения.

Существует общее понимание того, что эти разрабатываемые правила будут связаны только с недискриминационными мерами. Можно предположить, что они не будут ограничивать страны в том, что касается определения уровня «качества услуги», т.е. на основании этих правил можно будет решить, насколько необходимо то или иное требование для обеспечения того или иного уровня, но не оспаривать сам уровень «качества услуги», установленный членом ВТО. Накопленный к настоящему времени опыт в области признания квалификаций указывает на то, что на основании будущих правил по ст. VI.4 будет отнюдь не так просто определить, являются ли те или иные квалификационные требования или требования, применяемые при лицензировании, более «ограничительными» (с точки зрения торговли услугами), чем это на самом деле необходимо. Тот факт, что подготовка соглашений о признании квалификаций проходит чрезвычайно медленно, позволяет предположить, что странам весьма непросто достичь согласия относительно того, насколько приемлемы различные меры или механизмы, используемые для достижения одной и той же цели. Отсутствие согласованных международных стандартов в большинстве секторов услуг одновременно является и причиной, и следствием этого. Поэтому страны — члены ВТО придают такое значение согласованию многосторонних принципов и правил, региональных соглашений по взаимному признанию квалификаций и общих принципов по обеспечению качества, таких, как, например, Руководящие принципы по обеспечению качества в сфере трансграничного высшего образования, разработанные совместно ЮНЕСКО и ОЭСР.

В связи с соглашениями о признании, заключенными в рамках региональных торговых соглашений (РТС), возникает вопрос, в какой мере ст. VII ГАТС действует в отношении этих соглашений, действуют ли в отношении этих соглашений правила ГАТС, касающиеся РТС или признания квалификаций? Второй вопрос — насколько ГАТС, будучи межправительственным соглашением, влияет на соглашения между профессиональными или отраслевыми ассоциациями.

Члены ВТО обязаны уведомлять организацию о любых соглашениях о признании, в которых они являются сторонами1. К настоящему времени в рамках ст. VII было сделано 39 таких уведомлений (19 членами ВТО2) по 144 соглашениям. Следует заметить, что эти данные могут не отражать реальное количество соглашений, так как уведомления о некоторых соглашениях могли быть поданы в контексте ст. V («Экономическая интеграция»). Действительно, некоторые договоренности о Информация по таким уведомлениям находится в открытом доступе и может быть получена на сайте ВТО (www.wto.oiig). Европейское сообщество и входящие в него страны рассматриваются как один член ВТО, но в число 19 уведомлений также входит одно отдельное уведомление со стороны Германии.

взаимном признании квалификаций включены в более широкие соглашения о региональной либерализации или свободной торговле, либо приняты в их развитие. Некоторые инициативы, направленные на взаимное признание или включающие положения о признании квалификаций, не подпадают под положение ст. VII («Признание»), которое требует уведрмления ВТО о заключении таких соглашений, но подпадают под общее требование об уведомлении в отношении РТС согласно ст. V («Экономическая интеграция»), например, как в случае соглашений между членами Европейского союза.

Таким образом, как подчеркивает Джулия Нилсон1, перечень уведомлений по ст. VII не отражает все соглашения о признании, действующие между членами ВТО в настоящее время. Это уменьшает действенность ст. VII, поскольку в рамках механизмов ГАТС страны лишены возможности узнать о существовании того или иного конкретного соглашения о признании квалификаций и, следовательно, не могут заявить о своем желании присоединиться к этому соглашению или инициировать переговоры о подготовке другого, аналогичного соглашения. Неясно, действуют ли правила ст. VII в отношении соглашений о признании квалификаций, уведомление о которых осуществляется в контексте ст. V Некоторые эксперты считают, что с точки зрения ст. VII положения о признании квалификаций, включенные в РТС, не представляют собой отдельных соглашений. Однако соглашения о признании — это именно соглашения, независимо от того, что они разработаны в контексте РТС и, возможно, являются частью РТС, поскольку в этом смысле конкретная форма соглашений не имеет значения. Сторонники указанной точки зрения исходят из того, что соответствующие положения ст. VII сформулированы достаточно широко, и правила, определенные данной статьей, сохраняют свое действие.

Некоторые договоренности были подготовлены по инициативе отраслевых организаций без участия или с незначительным участием правительств. О некоторых соглашениях уведомления были представлены, на о некоторых нет. И наконец, вполне вероятно, что уведомления о некоторых соглашениях отсутствуют по причине неосведомленности соответствующих государственных органов о данном требовании ГАТС или из-за отсутствия у них необходимых административных возможностей.

Анализ доступных данных показывает1, что чаще всего соглашения о признании, уведомления о которых получила ВТО, представляют собой соглашения о признании профессиональных квалификаций, но некоторые являются соглашениями о признании академических квалификаций (степеней), дающими студентам возможность продолжить обучение в «принимающей» стране. Несмотря на то что для таких уведомлений существует стандартная форма, представляемая странами информация по своему объему и характеру может значительно различаться. В некоторых уведомлениях соглашения просто перечисляются с указанием на то, что они относятся к «взаимному признанию квалификаций, необходимому для осуществления профессиональной деятельности», что является весьма широкой формулировкой. В других дается короткое описание основных положений соглашения (соглашений). Сложность учета усугубляется в тех случаях, когда о соглашении уведомляют обе стороны (или несколько сторон), но с некоторыми расхождениями в его описании.

В основном такие соглашения заключаются странами- соседями либо в рамках более широких региональных инициатив, направленных на развитие сотрудничества и интеграцию (например, между Швейцарией и Лихтенштейном, Швейцарией и Европейским союзом, Австралией и Новой Зеландией, странами Балтии). Договоренности о признании квалификаций включены в Соглашение об экономическом партнерстве между Японией и Сингапуром, Соглашение о свободной торговле между Новой Зеландией и Сингапуром и документы АТЭС (Форум «Азиатско-Тихоокеанское экономическое сотрудничество»).

Несмотря на названия соглашений, они отнюдь не всегда обеспечивают автоматическое признание квалификаций. Охват соглашений может быть различным. Некоторые соглашения имеют широкую сферу действия (например, в рамках ЕС или между странами Балтии), другие скорее направлены на снижение требований и упрощение процедур, третьи увязаны с более широкими процессами сотрудничества и партнерского диалога. Во многих случаях из названия соглашения невозможно уяснить, какой именно режим признания квалификаций ими предусматривается. Зачастую названия соглашений носят широкий характер, дающий лишь некоторое представление о предоставляемом режиме (например, «О взаимном признании квалификаций, необходимых для осуществления профессиональной деятельности»), либо соответствующие договоренности оформлены в тексте более широких соглашений (например, о культурном обмене и (или) сотрудничестве), официальные названия которых не указывают на наличие в них пунктов о признании квалификаций.

Некоторые соглашения относятся к определенным профессиям (обычно это бухгалтеры, аудиторы, архитекторы и инженеры), но чаще носят горизонтальный характер, т.е. имеют в виду общее признание дипломов, выданных в странах- партнерах, основанием для чего является взаимное доверие и представление об эквивалентности программ обучения и образовательных учреждений в странах, участвующих в соглашении. Соглашения, ограниченные определенными профессиями, зачастую являются соглашениями, инициированными и подготовленными самими профессиональными организациями. В контексте РТС ситуация с признанием квалификаций является весьма неоднородной1. В ряде случаев участникам удалось добиться реального прогресса, например, в рамках ЕС, в рамках Соглашения о взаимном признании квалификаций между Австралией и Новой Зеландией. В большей или меньшей степени, но указанные соглашения позволяют специалистам, получившим квалификацию у себя на родине, работать в

других странах, участвующих в соответствующем соглашении. Однако подобные соглашения являются редкостью, и в них прежде всего речь идет о взаимном признании части региональных соглашений, направленных на развитие интеграции между странами-членами.

Некоторые РТС стимулируют заключение между сторонами соглашений о признании квалификаций в целях развития торговли услугами. Как правило, в этих случаях РТС указывают приоритетные сферы профессиональной деятельности (например, бухгалтерский учет) и делегируют полномочия, связанные с подготовкой соответствующих соглашений, профессиональным организациям стран-участниц. В любом случае подготовка и подписание подобных соглашений идет весьма медленно. Даже в рамках такой развитой системы, как НАФТА, к настоящему времени было заключено лишь одно подобное соглашение. Оно относится к инженерным специальностям (1995 г.) и было ратифицировано всеми штатами Мексики и провинциями Канады, но в США лишь одним штатом — Техасом. В рамках МЕРКОСУР[34] удалось добиться некоторого прогресса в отношении взаимного признания квалификаций архитекторов, агрономов, геологов и инженеров, уже имеющих трудовой контракт и планирующих находиться за границей не более двух лет. Как правило, РТС не содержат конкретных положений о признании квалификаций и ограничиваются общими формулировками в том смысле, что странам следует вступать в такие соглашения. Некоторые новые соглашения, например, между ЕС и Мексикой или Новой Зеландией и Сингапуром, предусматривают последующую подготовку соглашений о признании квалификаций (обычно без определения сроков). При этом зачастую в качестве приоритетных указываются те секторы или подсекторы услуг, в которых странами-участницами приняты обязательства в отношении доступа на рынок. Во многих случаях РТС делегируют полномочия, связанные с подготовкой соглашений о признании квалификаций, соответствующим профессиональным организациям, которые могут быть и сторонами по такому соглашению (тогда оно не входит в РТС, а представляет собой самостоятельное соглашение между этими организациями).

Наиболее часто соглашения о признании квалификаций заключаются между странами, имеющим сопоставимый уровень развития и схожие условия, но даже в этом случае уровень прогресса остается весьма невысоким. Несмотря на положения ГАТС, предусматривающие возрастающее участие развивающихся стран, большинство действующих соглашений заключено между странами ОЭСР. В ходе переговоров по ГАТС некоторые развивающиеся страны указывают на это обстоятельство, жалуясь на непризнание их квалификаций, ущемляющее интересы этих стран в сфере торговли услугами и экспорта услуг1. В ходе переговорного процесса по ГАТС вопрос признания квалификаций и совершенствования механизмов, используемых в целях осуществления ст. VII ГАТС, получает все большее значение[35] [36]. В общем, на отраслевом уровне прогресс значительно заметнее; как правило, такие соглашения обеспечивают более высокий уровень признания квалификаций и подразумевают более широкое членство.

Джулия Нилсон по результатам своего исследования о торговых соглашениях и взаимном признании[37] выделяет несколько факторов, сдерживающих развитие признания профессиональных квалификаций.

• Существенные различия в подходах к обучению и подготовке специалистов в разных странах — членах ВТО (которые, среди прочего, объясняются и культурно-историческими особенностями стран). Опасения утраты «регулятивного суверенитета», а также гармонизации стандартов и подходов на слишком низком уровне. Многие национальные профессиональные организации (и вообще представители определенных профессий в тех или иных странах) гордятся высоким уровнем своих стандартов и не хотят принимать или признавать стандарты некоторых других стран в качестве эквивалентных. В ряде случаев существуют опасения относительно того, что в соглашении о признании квалификаций не будет должным образом отражена та или иная национальная специфика. Отсутствие во многих странах (прежде всего, в развивающихся) системы лицензирования для определенных профессий или четких критериев, используемых в отношении профессиональных квалификаций, вследствие чего отсутствует возможность определить их «эквивалентность». Для некоторых развивающихся стран возможность расширения для их граждан доступа на рынки труда в других странах в рамках РТС послужила стимулом для введения более четких официальных требований в части лицензирования и т.д., действующих на национальном уровне, с тем чтобы специалисты могли подтверждать свою квалификацию в других странах, участвующих в данном соглашении, и в более полной мере использовать возможности доступа, которые открываются благодаря данному соглашению. Безусловно, совершенствование системы регулирования в отношении конкретных профессий положительно сказывается на системе образования и профессиональной подготовки в самой стране. Трудности, связанные с определением эквивалентности обучения и подготовки, полученных «на рабочем месте». Эта проблема становится все более актуальной по мере того, как расширяются сферы профессиональной деятельности, в которых диплом или иное свидетельство об обучении, полученном в образовательном учреждении, значит меньше, чем наличие практического опыта и владение современными навыками и подходами (например, в сфере компьютерных технологий). Недостаточная информированность профессионального сообщества о возможностях, которые открываются для высококвалифицированных специалистов благодаря соглашениям о признании квалификаций (в первую очередь, с точки зрения повышения мобильности таких специалистов). В некоторых странах профессиональные ассоциации не столько заинтересованы в том, чтобы их члены могли работать за границей, сколько опасаются притока иностранных специалистов, вследствие чего они не предпринимают усилий к подготовке и заключению соглашений о признании квалификаций. Длительность и сложность процесса подготовки соглашений о признании квалификаций, требующего больших временных затрат и ресурсов, поэтому преимущества, которые даст такое соглашение, должны быть очевидными и оправдывать прилагаемые усилия и финансовые расходы в краткосрочной перспективе. Признание квалификаций наиболее широко осуществляется в отношении тех профессий, на которые существует высокий спрос, при условии открытия странами доступа на свой рынок труда для представителей таких профессий. Это же можно сказать и об «интернационализированных» специальностях. Речь идет о том, что крупным транснациональным компаниям приходится перемещать персонал по разным странам мира, и это необходимо делать быстро (например, бухгалтеров, архитекторов, инженеров и т.д.). Там же, где предоставление тех или иных профессиональных услуг ограничено гражданами данной страны, у профессиональных организаций отсутствует интерес к участию в соглашениях о признании квалификаций.

Отсутствие прогресса в отношении признания квалификаций влияет на ситуацию с трансграничным образованием. Для студента получение иностранной квалификации (путем выезда в другую страну или дистанционным образом или в подразделении иностранного учебного заведения, открытого на территории его страны) означает более широкие возможности трудоустройства в тех странах, где не признаются квалификации, полученные на родине студента, а также возможности трудоустройства в транснациональных компаниях, которые часто отдают предпочтение выпускникам определенных престижных университетов или квалификациям, полученным в экономически наиболее развитых странах. При этом непризнание иностранных квалификаций на родине студента лишает его стимулов к обучению за границей, поскольку наличие иностранной квалификации затруднит для него трудоустройство в своей стране. В той же мере вопрос признания и непризнания квалификаций имеет значение с точки зрения развития мобильности преподавателей учебных заведений и научных сотрудников[38].

Таким образом, ГАТС не призывает страны к подготовке соглашений о признании квалификаций, а просто позволяет это делать в виде исключения из правила о предоставлении режима наибольшего благоприятствования. Статья VII ГАТС («Признание») допускает заключение соглашений о признании квалификаций на двусторонней и многосторонней основах. При этом ГАТС обязывает членов ВТО предоставлять другим членам возможность присоединяться к существующим соглашениям или инициировать подготовку новых, аналогичных соглашений. В настоящее время это положение ГАТС реализуется далеко не в полной мере, поскольку не все члены ВТО выполняют требование о предоставлении в ВТО уведомлений о соглашениях, в которые они вступают, вследствие чего другие члены просто не обладают информацией о существовании этих соглашений. В одинаковой мере это относится и к требованию об уведомлении ВТО о соглашениях, которые находятся на стадии подготовки. В более высокой степени прозрачности заинтересованы сами студенты и поставщики образовательных услуг, для которых очень важно знать о существовании соглашений о признании квалификаций (каких квалификаций, между какими странами или профессиональными организациями).

Действие существующих положений ГАТС имеет ограниченный характер и не способно в полной мере обеспечить признание квалификаций. Действительно, члены ВТО могут обратиться к участникам того или иного соглашения с просьбой о присоединении к данному соглашению или выступить с инициативой о подготовке нового, сопоставимого соглашения, однако это не означает, что на них будет распространен режим признания квалификаций.

В области признания квалификаций ГАТС не требует использования каких-либо определенных стандартов. Страны — члены ВТО по своему усмотрению решают, на каких основаниях они предоставляют (или не предоставляют) другим странам режим признания квалификаций. В этом смысле единственным требованием является недискриминационный подход к отдельным странам. Подобным же образом, требование о том, что «каждый член обеспечивает адекватные процедуры для проверки компетентности профессионалов любого другого члена», не предписывает, какими именно должны быть эти «адекватные процедуры», позволяющие определять уровень компетенции таких специалистов и обеспечивающие защиту интересов потребителей.

Разработка международных стандартов в рамках ГАТС не предусматривается; согласно ст. VII они должны быть разработаны членами ВТО, но на уровне межправительственных и неправительственных организаций. К международным же стандартам — применительно к осуществлению профессиональной деятельности и признанию квалификаций — относится и формулировка «по возможности, признание должно быть основано на критерии, согласованном на многостороннем уровне», т.е. члены могут не использовать такие стандарты, если не видят в этом необходимости.

Поскольку ГАТС является соглашением между правительствами стран и действует в отношении неправительственных организаций лишь в том случае, если при подготовке и заключении соглашений последние осуществляют полномочия, возложенные на них государственными органами соответствующих стран, соглашения, подготовленные профессиональными организациями и заключенные между ними, могут не подпадать под правила ГАТС. Однако значительная часть положений о признании квалификаций относится к компетенции именно профессиональных организаций, поэтому для развития международного режима признания квалификаций необходима система механизмов интеграции профессиональных организаций в процесс подготовки соглашений о признании квалификаций.

Вопросы признания квалификаций и обеспечения качества достаточно тесно связаны. Во-первых, признание определенных квалификаций является своеобразным «сигналом» об их качестве студентам, преподавателям, профессиональным и лицензирующим организациям. Во-вторых, оценка соответствия иностранных квалификаций тем или иным стандартам с целью принятия решения о признании или непризнании этих квалификаций требует системы принципов, процедур и критериев, позволяющих оценивать качество квалификаций. Таким образом, системы обеспечения качества образования являются источником важной информации о стандартах, обеспечиваемых учебными учреждениями и программами на национальном уровне, и одним из инструментов, позволяющих добиваться международного признания квалификаций данной страны.

Далее, в условиях интернационализации образования и открытия сектора образования для иностранных поставщиков требуется, во-первых, обеспечить включение в систему обеспечения качества максимально широкого круга поставщиков образовательных услуг на национальном рынке, во-вторых, выработать общие подходы и принципы обеспечения качества участниками международного (глобального) образовательного пространства, причем как поставщиками, так и пользователями образовательных услуг. В связи с этим важнейшее значение имеет диалог национальных программ обеспечения качества, развитие сотрудничества между соответствующими органами различных стран. В настоящее время такой диалог идет, определенное сближение между ними происходит, особенно в региональных пространствах, например, в ЕС и шире, в рамках процесса формирования общеевропейского пространства высшего образования. Однако существенные различия между стандартами, правилами и подходами, применяемыми в разных странах, по-прежнему сохраняются. В свою очередь, развитое международного сотрудничества и обмена информацией по квалификационным системам и требованиям может помочь организациям, отвечающим за признание квалификаций, более эффективно оценивать и использовать информацию, которая предоставляется национальными агентствами, работающими в области обеспечения качества.

Важный инструмент международного сотрудничества — региональные конвенции ЮНЕСКО о признании квалификаций прямо не связаны с вопросами обеспечения качества и аккредитации. Однако в Лиссабонской конвенции (Раздел VIII. Информация об оценке высших учебных заведений и программ) предусматривается, что:

«каждая сторона предоставляет адекватную информацию по любому учебному заведению, входящему в ее систему высшего образования, и по любой программе, осуществляемой такими заведениями, с целью предоставления полномочным органам других сторон возможности удостовериться, дает ли качество квалификаций, присваиваемых этими заведениями, основание для их признания в стране, где испрашивается признание. Предоставляется следующая информация:

а)              в случае создания сторонами системы официальной оценки высших учебных заведений и программ — информация относительно методов и результатов этой оценки, а также конкретных стандартов качества для каждого типа учебного заведения, присваивающего квалификации высшего образования, и для программ, ведущих к получению таких квалификаций;

б)              в случае, если стороны не создали систему официальной оценки высших учебных заведений и программ — информация относительно признания различных квалификаций, полученных в любом высшем учебном заведении или в рамках любой программы высшего образования, при условии, что такие высшие учебные заведения и такие программы высшего образования относятся к официальной системе высшего образования страны»[39].

Растущие объемы трансграничного предложения образовательных услуг и неуклонная либерализация услуг в сфере образования, проблемы и возможности, возникающие в сфере образования в связи с процессами глобализации, стимулируют процессы поиска коллективных решений и механизмов по обеспечению качества трансграничного образования.

Примером региональной модели, предлагающей интегрированный подход к проблемам взаимного признания и обеспечения качества, являются выработанные в рамках Болонского процесса Стандарты и процедуры по обеспечению качества и Квалификационные рамки для общеевропейского пространства высшего образования, принятые в 2005 г в Бергене[40].

Примером глобальной модели является инициатива ЮНЕСКО по созданию Глобального форума по обеспечению качества образования, аккредитации и признанию квалификаций для обсуждения актуальных проблем в области трансграничного высшего образования, включая вопросы, относящиеся к социальным, политическим, экономическим и культурным аспектам трансграничного образования в контексте глобализации. Форум дополняет прочие инициативы ЮНЕСКО, включенные в Среднесрочный план на 2002—2007 гг., и призван содействовать тесному взаимодействию с другими международными организациями и форумами. Первая встреча участников Форума состоялась в октябре 2002 г Был разработан план действий, который предусматривает:

разработку и принятие системы руководящих принципов; пересмотр региональных конвенций; проведение исследований, направленных на более глубокое осмысление концепции «общественного блага» и значения трансграничного высшего образования с точки зрения расширения доступа к образованию.

Идея разработки системы руководящих принципов опирается на согласие профессионального сообщества с тем, что системе высшего образования необходимы согласованные определяющие политические принципы и рекомендации для использования в сфере трансграничного высшего образования. Такие рекомендации должны быть значимыми, актуальными и этически обоснованными, основываться на принципе взаимоуважения, как это принято в деловом мире в целом. В условиях продолжающейся диверсификации сферы высшего образования подобная система должна быть достаточно открытой с тем, чтобы к этим принципам могли присоединяться различные высшие учебные заведения. Наличие таких принципов призвано способствовать созданию устойчивых трансграничных партнерств, участники которых будут придерживаться добросовестной практики. Задача заключается не столько в регулировании сферы высшего образования, сколько в стимулировании позитивных перемен на основе соответствующих рекомендаций, особенно в контексте деятельности и целей ЮНЕСКО.

Разработка «Руководящих принципов» была осуществлена ОЭСР в сотрудничестве с ЮНЕСКО, для которой публикация настоящего документа является исполнением обязательства Секретариата в соответствии с решением 33-й сессии Генеральной конференции ЮНЕСКО, прошедшей в октябре 2005 г В рамках ОЭСР проект «Руководящих принципов» был инициирован Управляющим советом Центра исследований и инноваций в образовании (Governing Board of the Centre for'Educational Research and Innovation, CERIi) еще в 2003 г в качестве дополнительной деятельности в области интернационализации и повышения профессионализма в сфере высшего образования. Текст «Руководящих принципов» был утвержден Советом ОЭСР 2 декабря 2005 г,[41] «Руководящие принципы» не обладают обязательной юридической силой, и ожидается, что страны-члены будут реализовывать эти принципы с учетом особенностей своих национальных систем высшего образования и сформулируют рекомендации для действий по обеспечению качества

трансграничного образования и защиты от недобросовестных поставщиков для заинтересованных сторон всех уровней: органов государственного управления; высших учебных заведений/поставщиков образовательных услуг;

студенческих организаций; органов обеспечения качества и аккредитации; органов признания академических степеней; профессиональных ассоциаций.

Рекомендации органам государственного управления включают, с одной стороны, меры, направленные на обеспечение справедливых условий для поставщиков услуг трансграничного высшего образования, с другой стороны, меры по расширению доступности услуг высшего образования и созданию системы защиты пользователей этих услуг через развитие надежных и прозрачных национальных систем по обеспечению качества. Таким образом, «Руководящие принципы» представляют собой дополнительный инструмент мягкого права, который может использоваться органами государственного управления и для защиты своей системы высшего образования, и для повышения ее качества и привлекательности для иностранных поставщиков и пользователей. Однако для этого потребуется не только наиболее эффективным образом использовать их для расширения возможностей национальных систем в области обеспечения качества и аккредитации на сферу трансграничного высшего образования, но и максимально полно реализовать потенциал «Руководящих принципов» как основы для координации на международном уровне. При этом важно помнить, что документ касается только одного из подсекторв образования. Можно предположить, что по мере усиления либерализации других подсекторов появятся инициативы, направленные на обеспечение качества трансграничных образовательных услуг по всему сектору образования.

<< | >>
Источник: Горбунова Е.М., Ларионова М.В.. АНАЛИЗ РИСКОВ И ПОТЕНЦИАЛЬНЫХ ВОЗМОЖНОСТЕЙРОССИЙСКОГО ОБРАЗОВАНИЯВ УСЛОВИЯХПРИСОЕДИНЕНИЯК ВТО. 2007

Еще по теме Глава4.ГАТС, вопросы признания квалификацийи качества образования1:

  1. Глава4.ГАТС, вопросы признания квалификацийи качества образования1