<<
>>

Социальные расходы и поддержание нансовой устойчивости пенсионной системы


Пенсионное обеспечение - одна из основных статей социальных расходов во всех развитых странах и одна из главных причин роста этих расходов вследствие демографического старения. В 2005 г. в Европейском Союзе средства, направленные на помощь в связи со старостью, составили свыше 42% всех социальных расходов, тогда как затраты на поддержку семьи не достигли и 8%.
Рост пенсионных затрат повсеместно вызывает все большую озабоченность экономистов. Серьезные проблемы пенсионного обеспечения существуют и в России.
Основная долгосрочная проблема российской пенсионной системы состоит не в том, чтобы обеспечить ее бездефицитность. Теоретически, пенсионные формулы, определяющие в настоящее время величину и порядок инде сации страховой и базовой частей трудово пенсии, позволяют неопределенно долго поддерживать финансовую устойчивость пенси






оннои системы при сохранении существующих принципов формирования ее доходов. Но пла- оИ за эту устойчивость становится дальнейшее жение коэффициента замещения, исчисляе- о как отношение средней трудовой пенсии к средней заработной плате.
Сохранение в неизменном виде существующих правил финансирования, назначения и индексации пенсий приведет при инерционном демографическом прогнозе к снижению коэффициента замещения, с 25% в 2007 до 18% в 2020 г. (рис. 7.2). В случае же реализации оптимистического демографического прогноза коэффициент замещения может упасть еще ниже - до 16%1.
Такие оценки выходят далеко за пределы диапазона значений, прогнозируемых на долгосрочную перспективу в странах ОЭСР. Как видно на рис. 7.3, долгосрочные оценки средних коэффициентов замещения в развитых странах не опускаются ниже 40%, а в целом по странам ОЭСР средний коэффициент замещения к 2045 году прогнозируется на уровне почти 70%.
Снижение коэффициента замещения в период до 2020 года связано с двумя основными причинами. Во-первых, в этот период преобладают негативные для пенсионной системы демографические тенденции: быстрое (в среднем примерно на 1 млн. в год) сокращение экономически активного населения в сочетании со значительным увеличением числа лиц пенсионного возраста. Во-вторых, на этот период приходится пик нагрузки, связанной с формированием накопительной составляющей системы государственного пенсионного страхования. В силу особенностей переходного периода, доля страховых взносов, направляемых на накопление, будет непрерывно расти, в то время как массовые выплаты накопительных пенсий начнутся лишь после 2020 года.
По этой причине существующая пенсионная система вступит в конфликт с процессом постиндустриального развития страны, одним из проявлений которого является формирование массового среднего класса. У выходящих на пенсию высокооплачиваемых работников, которые в перспективе составят основу среднего класса, пенсия не достигает 10% заработной платы, и в дальнейшем ситуация будет только ухудшаться. Таким образом, пенсионная система в ее существующем виде будет работать как механизм вытеснения пенсионеров из среднего класса чуть ли не до середины XXI века.
До тех пор пока большинство пенсионеров считают себя ущемленной прослойкой, в стране сохраняется почва для социальной нестабильности и политического популизма.
Это не может не отразиться на устойчивости и эффективности институтов политической демократии и, скорее всего, будет способствовать их отставанию от общего уровня экономического развития. Политическое влияние пенсионеров пока невелико и не позволяет им добиваться



Целевой сценарий              Инерционный сценарий


60%

СЧ 00 о о

со со со
ООО

со оо 00

О              И              ^              (О
тГ              тГ              тГ              тТ
о              о              о              о

(Nlt;Nlt;N(N(N(N(N(N(N(N(N(N(N(N(N(N(N(N041

Рисунок 7.2. Коэффициент замещения в России по целевому и инерционному сценариям развития пенсионной системы (инерционный демографический прогноз)



alt="" />





в связи с этим в течение ближайших полутора десятилетий, наряду со значительным повышением коэффициента замещения, необходимо обеспечить и начало массового появления пенсионеров с крупными пенсионными накоплениями.
чтобы оценить возможность одновременного решения этих двух задач, эксперты центра стратегических разработок и института экономики переходного периода провели серию долгосрочных сценарных расчетов с использованием пенсионной модели, которая поддерживается в актуальном состоянии экспертами центра стратегических разработок и используется минэкономразвития россии для оценки долгосрочных последствий мер пенсионной политики.
в качестве целевого долгосрочного ориентира был избран коэффициент замещения на уровне 40%. Была также поставлена задача оценить возможные источники формирования накопительных пенсий для тех поколений работников и пенсионеров, которые в настоящее время не участвуют в обязательной накопительной составляющей пенсионной системы.
с учетом гигантских объемов ресурсов, необходимых для достижения целевого уровня коэффициента замещения, рассматривались различные сценарии его поэтапного повышения (рис. 7.5). Прежде всего, мы рассмотрели инерционный (пессимистический по показателям рождаемости, смертности и продолжительности жизни) демографический прогноз.
Потребности в дополнительном финансировании сильно варьируются в зависимости от заданных сроков выхода на целевой уровень коэффициента замещения. в частности, в случае развития по инерционному (пессимистическому) демографическому прогнозу для повышения ставки замещения до 40% к 2015 году и поддержания ее на этом уровне в период до 2050 года потребуется дополнительно около 220% среднегодового ввП за прогнозный период (более 67 трлн. руб. при дисконтировании к 2007 году). Только в период до 2020 года на эти цели потребуется около 40% среднегодового ввП (почти 13 трлн. руб.), а к 2020 году годовой бюджет Пенсионного фонда должен будет удвоиться по сравнению с показателем, предусмотренным инерционным сценарием развития пенсионной системы (т.е. сценарием, который сохраняет в неизменном виде суще- ствющий порядок финансирования пенсий и их назначения).
забегая вперед, отметим, что проведенный нами анализ показал невозможность обеспечить финансирование из экономически допустимых источников любых сценариев, предполагающих

достижение целевого коэффициента замещения в период до 2025 года.
В разрабатываемых сценариях мы стремились сформулировать план повышения средней пенсии до 40% заработной платы без ущерба для экономического роста и финансовой устойчивости. Поэтому мы заранее заложили ряд принципиальных ограничений на применение потенциально конфликтных и дестабилизирующих решений. В частности, исключена возможность: директивного повышения пенсионного возраста; увеличения налоговой нагрузки (за исключением перехода к индексации пороговых значений шкалы единого социального налога в соответствии с темпом роста заработной платы); увеличения трансфертов в Пенсионный фонд из федерального бюджета за пределы сложившейся тенденции.
Не учитывались также возможные последствия применения более жестких мер, направленных на сокращение доли нерегистрируемой оплаты труда, которая выводится из-под налогообложения. Последствия таких мер для пенсионной системы остаются неясными. Чтобы обеспечить рост коэффициента замещения, повышение ре- гистрируемости зарплат должно сопровождаться увеличением числа занятых в регистрируемом секторе экономики. Если же возрастет не число занятых в регистрируемом секторе, а лишь средняя заработная плата, то увеличатся и дополнительные расходы пенсионной системы на поддержание целевого коэффициента замещения. Ведь при заданном целевом коэффициенте замещения средний размер определяется размером средней зарплаты в регистрируемом секторе экономики. Поэтому если численность занятых в регистрируемом секторе не растет по отношению к численности пенсионеров, то весь прирост регистрируемой зарплаты уйдет на повышение пенсий для поддержания стабильного коэффициента замещения. На повышение коэффициента замещения при этом денег не остается.
Для начала были проанализированы следующие три потенциально наиболее значимых источника повышения коэффициента замещения: Средства Фонда национального благосостояния, которые направляются на софинанси- рование добровольных накопительных пенсионных взносов работников (с предположением о сохранении возможностей его пополнения в период до начала 2010-х годов); Добровольные взносы работников в накопительную пенсионную систему, софинанси- руемые в пропорции 1:1 из государственного бюджета; Стимулирование добровольного более позднего выхода на пенсию путем введения рекомендательного (индикативного) пенсионного возраста, позволяющего застрахованным существенно повысить коэффициент замещения в случае принятии решения о более позднем выходе на пенсию.
Совместное использование первого и второго источников было рассмотрено в двух вариантах: включение работников в систему софинансирования по их заявлению или включение по умолчанию с возможностью выхода из системы на основании заявления. В первом случае предполагался охват 20% работников, во втором - 80%. Влияние этих источников на увеличение коэффициента замещения по сравнению с инерционным сценарием представлено на рис. 7.6: первый вариант не оказывает заметного влияния на коэффициент замещения, в то время как второй обеспечивает увеличение коэффициента замещения примерно на 7 процентных пунктов к концу рассматриваемого периода.
Механизм стимулирования добровольно более позднего выхода на пенсию может дать еще более значимый эффект. При его оценке мы исходили из предположения, что обязательства государства по доведению соотношения пенсии







и зарплаты до 40% распространяются только на застрахованных, вышедших на пенсию с учетом екомендательного индикативного возраста, торый в рассматриваемом сценарии посте- но повышается к 2030 году до 65 лет для мужчин и женщин. В данном случае предполагается, что повышениие рекомендательного возраста выхода на пенсию не влечет за собой повышение общеустановленного пенсионного возраста. Таким образом, лица, достигшие общеустановленного пенсионного возраста, но не достигшие возраста рекомендательного, имеют возможность выхода на пенсию. Но размер их пенсии будет существенно меньше, чем в случае оформления пенсии в более позднем, рекомендательном, возрасте. Предполагается, что 70% застрахованных будут выходить на пенсию в рекомендованном возрасте. При расчете среднего коэффициента замещения принимались во внимание только пенсии этих пенсионеров. Применение этого механизма позволяет повысить коэффициент замещения на 10-17 п. п. в период после 2030 г.
Совместное применение трех перечисленных источников позволяет увеличить средний коэффициент замещения до 30% к 2025 г., до 40% к 2042 г. и почти до 50% к 2050 г. но эти источники не позволяют решить проблему низких пенсий и отсутствия пенсионных накоплений у пенсионеров 2020-х годов. В период до 2040 г. в пенсионной системе существует остаточный дефицит, который оценивается примерно в 38 трлн. руб. (в ценах 2007 г.), или 115% ВВП 2007 г.
Одно из возможных решений этой проблемы - финансирование остаточного дефицита пенсионной системы в период до 2042 г. путем ее рекапитализации за счет передачи в нее государственного имущества. Этот путь обладает целым рядом социальных и экономических достоинств.
Во-первых, он служит привлекательной альтернативой повышению налогового бремени. Постепенная приватизация и вовлечение в рыночный оборот государственных активов, не связанных непосредственно с исполнением ключевых государственных функций, будучи экономически оправданной мерой, приведет к общему росту эффективности экономики.
Во-вторых, остаточный дефицит пенсионной системы, как и государственные активы, имеет конечные пределы и полностью исчезает после 2042 г. Поэтому операции по его финансированию за счет государственных активов представляют собой классический вариант обмена запаса на запас, что делает их вполне рациональными с экономической точки зрения.
В-третьих, масштабная передача государственных активов в пенсионную систему с их последующей постепенной продажей для целей финансирования пенсий представляет собой принципиально новую модель справедливой и потенциально популярной приватизации в интересах подавляющего большинства населения. Такая политика может способствовать укреплению доверия к институтам частной собственности в российском обществе.
В-четвертых, рассматриваемые источники могут быть доступны для финансирования пенсий уже в ближайшие годы и являются подходящим ресурсом для решения проблемы пенсионеров поколения 20102020-х годов. Их привлечение позволяет не только добиться в ближайшие два десятилетия существенного роста коэффициента замещения, но и сформировать значительные пенсионные накопления у граждан старших возрастов.
При оценке федеральных активов, которые могут быть

направлены на финансирование пенсионной системы, мы использовали данные на конец г. С тех пор федеральные корпоративные активы практически не сокращались, а лишь пополнялись в связи с процессом консолидации государственных активов в государственных корпорациях. Финансовый кризис уменьшает оценочную стоимость этих активов в краткосрочной и среднесрочной перспективе. Но кризис приведет и к расширению масштабов государственного участия в экономике за счет перехода под контроль государства несостоятельных финансовых институтов и крупных компаний реального сектора. Поэтому приводимые ниже стоимостные оценки в целом позволяют составить вполне реалистичное представление о потенциале финансирования пенсий за счет ства и не может быть использовано для финансирования пенсионной системы. />Расчеты показывают, что, если использовать для покрытия остаточного дефицита пенсионной системы лишь 2/3 федеральных активов, то, в отсутствие иных дополнительных источников финансирования, коэффициент замещения в размере 40% может быть достигнут лишь к 2036 году. Нами были рассмотрены возможности приблизить время достижения целевого коэффициента замещения за счет дополнительного финансирования остаточного дефицита путем выпуска государственных долговых обязательств на сумму, эквивалентную примерно 15-20% среднегодового ВВП за период, в течение которого будут производиться выплаты по этим обязательствам. Можно привести не-



Таблица 7.1. Оценочная стоимость федеральных активов по состоянию на конец 2006 г.


Группы активов

Оценочная стоимость (трлн. руб.)

1

Стоимость госпакетов в компаниях, обращающихся на биржах (за исключением РАО «ЕЭС России»)

6,6

2

Стоимость прочих государственных компаний (за исключением Внешэкономбанка)

3,3

3

Земля, недвижимость

5,0


Итого

14,9






государственного имущества на долгосрочную перспективу.
Все федеральные активы условно разделены на три группы: госпакеты в компаниях, акции которых обращаются на биржах; прочие государственные компании (за исключением Внешэкономбанка); земля и недвижимость.
Сводные результаты оценки по этим группам представлены в табл. 7.1.
Как видно из табл. 7.1, в совокупности сумма этих активов составляет около 15 трлн. руб. и приближается к 40% остаточного дефицита Пенсионного фонда. Проблема состоит в том, что далеко не все государственные активы могут быть использованы для финансирования пенсий. Остаются стратегически значимые предприятия и федеральное имущество, которое безусловно необходимо для исполнения государственных функций. Такого рода имущество, по оценкам авторов, составляет не менее трети от общего объема федерального имуще- сколько аргументов в обоснование допустимости использования этого источника финансирования.
Во-первых, на сегодня совокупный государственный долг Российской Федерации составляет менее 20% ВВП. По меркам развитых стран, это низкий показатель. Его снижение было обеспечено выплатами за счет рентных доходов нефтегазового сектора, которые тем самым были трансформированы в своего рода латентный финансовый «резерв» для экономически безопасного повышения государственного долга в будущем. Поэтому постепенное увеличение государственного долга со столь низкой позиции на 15-20% ВВП является экономически допустимым.
Во-вторых, в строгом смысле слова, эта операция не приводит к увеличению совокупн государственного долга. Она лишь переводи в явную, эксплицитную форму имплицитны долг государства перед будущим поколение пенсионеров, который, учитывая неизбежность повышения коэффициента замещения, финан







совые рынки так или иначе будут расценивать как часть совокупного государственного долга.
В-третьих, постепенное увеличение государ-
в.
ственного долга в процентах к ВВП может быть востребовано развивающимся финансовым рынком. Многие сегменты финансового рынка (в том числе, рынок пенсионных аннуитетов- пожизненных пенсионных выплат, предоставляемых страховыми организациями за счет средств пенсионных накоплений) нуждаются в более значительных объемах государственных ценных бумаг, чем те, которые можно выпустить в пределах сложившегося уровня государственного долга.
В-четвертых, использование государственных ценных бумаг облегчает задачу капитализации пенсий для пенсионеров 2020-х годов. Включение государственных ценных бумаг в состав пенсионных накоплений позволяет не только увеличить размеры этих накоплений, но и оптимизировать структуру инвестиционного портфеля для данного поколения пенсионеров в соответствии с действующими пруденциальными нормами, направленными на снижение финансовых рисков при их инвестировании.
Указанных средств будет достаточно для обеспечения полного покрытия остаточного дефицита пенсионной системы при повышении коэффициента замещения до 40% к 2028 г. Кроме того, сопоставление объемов остаточного дефицита с возможностями его финансирования на более коротких, пятилетних интервалах показывает принципиальную возможность постепенной реализации государственных долей в крупнейших компаниях с учетом ограничений по сохранению в руках государства пакетов акций компаний, имеющих стратегическое значение. Более подробные результаты этого анализа приведены в упоминавшейся выше статье .
Использование федерального имущества для рекапитализации пенсионной системы потребует внесения изменений в систему управления пенсионными накоплениями. Скорее всего, федеральные активы на нужды пенсионной системы придется обособить от остальных пенсионных накоплений в отдельном фонде. Все средства этого фонда будут распределяться по накопительным счетам будущих и нынешних пенсионеров. Поскольку потребности в финансировании пенсионных выплат на практике не смогут в точности совпадать по времени с реальным графиком приватизации, для покрытия разрывов ликвидности должна быть предусмотрена возможность эмиссии производных ценных бумаг, обеспеченных активами фонда. В этот же фонд могут передаваться и федеральные ценные бумаги, эмитированные для обеспечения остаточного дефицита пенсионной системы.
Несмотря на то, что рассмотренные механизмы в целом соответствуют принципам существующей системы пенсионного страхования, их реализация потребует внесения значительных изменений в пенсионное законодательство. Они затронут порядок уплаты страховых взносов, ведение персонифицированного учета, систему управления пенсионными накоплениями, а также условия и порядок назначения и выплаты пенсий. Эти изменения достаточно серьезны, и можно говорить о том, что принятие политического решения о постепенном повышении средней трудовой пенсии до 40% от средней заработной платы фактически будет равносильно началу второго этапа пенсионной реформы.
Следует особо подчеркнуть, что данные выводы справедливы лишь в случае реализации инерционного демографического прогноза. Если реализуется оптимистический демографический прогноз, перечисленных источников финансирования пенсий будет недостаточно для достижения коэффициента замещения 40% в обозримой перспективе. Согласно нашим оценкам, для решения этой задачи при реализации оптимистического демографического прогноза потребуется применить все вышеназванные источники повышения пенсий в сочетании с директивным повышением общеустановленного пенсионного возраста до уровня примерно 68 лет для мужчин и женщин к началу 2030-х годов. В данном сценарии эта мера является социально оправданной. Она отражает существенное снижение смертности взрослого населения и увеличение продолжительности жизни российских пенсионеров до уровня, характерного для многих развитых стран, большинство из которых тоже вынуждено увеличивать возраст выхода на пенсию.
<< | >>
Источник: Вишневский А. Г., Захаров С. В.. Россия перед лицом демографических вызовов. 2009 {original}

Еще по теме Социальные расходы и поддержание нансовой устойчивости пенсионной системы:

  1. ПАРЕТО И УОРНЕР: ПРИМЕРЫ СОЦИАЛЬНОЙ СТАТИКИ И УСТОЙЧИВОСТИ СОЦИАЛЬНЫХ СТРУКТУР
  2. Проблема устойчивости систем
  3. ДЕМОГРАФИЧЕСКИЕ ВЫЗОВЫ И СОЦИАЛЬНЫЕ РАСХОД
  4. Второе объяснение: устойчивость властной системы
  5. Пенсионное обеспечение осужденных
  6. пенсионный этап
  7. ТРЕБУЙТЕ СПРАВКУ 0 ВЫПЛАТАХ В ПЕНСИОННЫЙ ФОНД
  8. § 4. Пенсионное обеспечение лиц, проходивших военную службу, и их семей174
  9. 1. Социальная система, социальная структура и социальная справедливость
  10. Другие виды пенсионных пособий